第四章 城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

醫(yī)療救助是政府通過提供資金、政策和技術(shù)上的支持以及社會通過各種慈善行為，對貧困人群中因病而無經(jīng)濟(jì)能力進(jìn)行治療的人群，或者因支付數(shù)額龐大的醫(yī)療費(fèi)用而陷入困境的人群，實(shí)施專項(xiàng)幫助和經(jīng)濟(jì)支持，使他們獲得必要的衛(wèi)生服務(wù)，以維持其基本生存能力，改變目標(biāo)人群健康狀況的一種醫(yī)療保障制度。陜西省農(nóng)村醫(yī)療救助從2004年開始實(shí)施，城市醫(yī)療救助從2005年開始實(shí)施。到2010年年底，全省累計(jì)實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助1048.09萬人次，支出醫(yī)療救助資金12.71億元；實(shí)施城市醫(yī)療救助167.2萬人次，支出醫(yī)療救助資金7.57億元。

第一節(jié) 農(nóng)村醫(yī)療救助

一、試點(diǎn)探索，總結(jié)推廣

2003年，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（中發(fā)〔2002〕13號）精神，按照《民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部〈關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見〉的通知》（民發(fā)〔2003〕158號）要求，12月10日，省民政廳會同省衛(wèi)生廳、省財(cái)政廳下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部〈關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見〉的通知》（陜民發(fā)〔2003〕91號），在鎮(zhèn)安、洛川和彬縣啟動了農(nóng)村醫(yī)療救助試點(diǎn)。2003年，省財(cái)政下?lián)苤醒胙a(bǔ)助資金1701萬元，按照省上要求，三試點(diǎn)縣結(jié)合本地實(shí)際，均制定了《實(shí)施細(xì)則》，并積極開展救助工作。到2004年年底，三試點(diǎn)縣共實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助2.09萬人次，支出資金70.17萬元。其中，大病救助841人次，支出資金50.17萬元，人均救助596.5元。資助農(nóng)村五保對象、低保對象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療2.01萬人，支出資金20萬元。2004年3月1日至8日，省民政廳、衛(wèi)生廳、財(cái)政廳組成聯(lián)合調(diào)查組，對三縣開展新型合作醫(yī)療和醫(yī)療救助情況進(jìn)行了調(diào)查總結(jié)，3月31日，向省政府寫了專題調(diào)查報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，2004年8月24日，省民政廳、衛(wèi)生廳、財(cái)政廳下發(fā)了《陜西省農(nóng)村醫(yī)療救助暫行辦法》（陜民發(fā)〔2004〕56號，以下簡稱《暫行辦法》），《暫行辦法》規(guī)定，醫(yī)療救助對象為“農(nóng)村五保戶、貧困戶，市縣人民政府規(guī)定的其他符合條件的農(nóng)村貧困農(nóng)民”，醫(yī)療救助資金“主要通過各級財(cái)政撥款和社會各界自愿捐助等渠道籌集”。同時(shí)對醫(yī)療救助的申請、審批程序，具體救助辦法、醫(yī)療救助服務(wù)等做出了明確規(guī)定。

二、加快推進(jìn)、全面建制

2005年6月，省政府第10次常務(wù)會議決定，農(nóng)村醫(yī)療救助除國家安排的專項(xiàng)資金外，省上從2005年開始，對農(nóng)村醫(yī)療救助安排資金1000萬元，其中，省財(cái)政500萬元，省福彩公益金500萬元，實(shí)現(xiàn)了省級農(nóng)村醫(yī)療救助資金投入“零突破”。9月16日，省民政廳、衛(wèi)生廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部〈關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知〉的通知》（陜民發(fā)〔2005〕44號），對全省農(nóng)村醫(yī)療救助工作的制度建設(shè)以及資金管理等方面都做了明確的規(guī)定，各地也加快了農(nóng)村醫(yī)療救助工作的推進(jìn)速度，并確定在11個(gè)縣開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，到2005年年底，全省所有市、縣（區(qū)）都制定出臺了《實(shí)施辦法》或《實(shí)施細(xì)則》，全面開展了農(nóng)村醫(yī)療救助工作。至此，農(nóng)村醫(yī)療救助制度在全省全面建立。2005年全省共實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助13.1萬人次，支出救助資金2498.54萬元，其中，大病救助6.7萬人，支出救助金2430.5萬元，人均救助361元。11個(gè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣資助農(nóng)村五保對象、低保對象“參合”6.4萬人，支出資金68.04萬元。

三、規(guī)范管理、科學(xué)規(guī)劃

2006年，在全面建制的基礎(chǔ)上，全省農(nóng)村醫(yī)療救助工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到規(guī)范管理、加強(qiáng)同合作醫(yī)療制度的銜接上來。4月13日，省民政廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知》（陜民辦發(fā)〔2006〕87號），對農(nóng)村醫(yī)療救助與資助五保戶、低保對象參加新型合作醫(yī)療提出了具體要求，同時(shí)將新農(nóng)合試點(diǎn)縣（區(qū)）增加到43個(gè)。各地按照省上要求，不斷完善《實(shí)施方案》，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療救助與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的銜接。43個(gè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣（區(qū)）在資助困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的基礎(chǔ)上，積極開展“二次”救助，逐步取消救助起付線、提高救助比率和封頂線，并積極探索對五保對象、低保對象采取醫(yī)藥費(fèi)墊付、減免醫(yī)療費(fèi)等方式開展事前救助。2006年，省、市、縣三級共籌集農(nóng)村醫(yī)療救助資金2307萬元，實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助47.2萬人次，支出資金4407萬元。其中，住院、門診救助8.74萬人次，支出救助金4008萬元，人均救助321元。43個(gè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣資助農(nóng)村五保戶、特困戶“參合”38.5萬人，支出資金399萬元。

2007年5月，為了解決在鄉(xiāng)復(fù)員軍人醫(yī)療難問題，省民政廳下發(fā)了《關(guān)于將在鄉(xiāng)復(fù)員軍人納入農(nóng)村醫(yī)療救助的通知》（陜民電〔2007〕17號），進(jìn)一步擴(kuò)大了救助范圍。6月份，省民政廳在鎮(zhèn)安召開了“全省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作會議”，全面總結(jié)了醫(yī)療救助工作開展以來的經(jīng)驗(yàn)，分析了存在的問題，推廣了鎮(zhèn)安縣農(nóng)村醫(yī)療救助工作典型經(jīng)驗(yàn)，安排部署了下一階段的工作任務(wù)，有力推動了全省醫(yī)療救助工作的開展。下半年，按照省政府的統(tǒng)一安排，省民政廳在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)過認(rèn)真測算，制定并向省政府上報(bào)了《陜西省農(nóng)村醫(yī)療救助項(xiàng)目規(guī)劃（2008～2012年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），經(jīng)省政府審定后，于年內(nèi)正式列入了省政府?dāng)U大公共服務(wù)、全面提升人民生活水平的“民生八大工程”。按照《規(guī)劃》要求，從2008年開始，農(nóng)村困難群眾人均籌資水平每兩年遞增8%，到2012年，人均籌資水平達(dá)到173元，人均可用醫(yī)療費(fèi)支出達(dá)到全省人均住院醫(yī)藥費(fèi)支出的46%。并明確了省、市、縣三級每年資金的投入數(shù)額，建立了與陜西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村醫(yī)療救助籌資機(jī)制，為農(nóng)村醫(yī)療救助工作的持續(xù)、良好發(fā)展提供了資金保障。2007年12月26日，省民政廳再次下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村醫(yī)療救助工作的通知》，提出堅(jiān)持“救急、救難、公平、簡便”原則，提高救助的公平性；簡化申請、審批程序，提高救助的時(shí)效性；完善救助方式，提高救助的可及性；拓展救助范圍，實(shí)現(xiàn)救助全覆蓋的目標(biāo)任務(wù)。2007年全省共實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助204.5萬人次，支出資金1.6億元。其中，住院、門診救助29.7萬人次，支出資金1.43億元，人均救助447元。資助農(nóng)村五保對象、低保對象“參合”174.8萬人，支出資金1752萬元。

四、落實(shí)規(guī)劃、完善制度

2008年，按照省政府“民生八大工程”《農(nóng)村醫(yī)療救助項(xiàng)目規(guī)劃（2008～2012年）》要求，在中央補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，陜西省全面落實(shí)本級救助資金，省、市、縣三級共籌集資金8488萬元，農(nóng)村困難群眾人均籌資水平達(dá)到105元。到2008年年底，各地普遍建立了資助參合、住院救助、門診救助相結(jié)合的救助模式，并積極探索開展“一站式”救助服務(wù)，努力提高救助水平。當(dāng)年，在民政部召開的“全國城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施方案評議會”上，《鎮(zhèn)安縣農(nóng)村醫(yī)療救助實(shí)施辦法》獲創(chuàng)新獎。2008年全省實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助204.2萬人次，支出救助資金1.31億元。其中，住院門診救助8.6萬人次，支出救助金1.12億元，人均救助1340元。資助195.6萬名農(nóng)村五保對象、低保對象參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，支出資金1971萬元。

2009年10月9日，省民政廳、財(cái)政廳、衛(wèi)生廳、人力資源和勞動保障廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》（陜民發(fā)〔2009〕55號），全面推行“一站式”救助服務(wù)（救助對象入院即治，民政部門醫(yī)中即審，定點(diǎn)醫(yī)院醫(yī)后即結(jié)），有效緩解了農(nóng)村困難群眾“醫(yī)療難”的問題。2009年，省、市、縣三級共籌集農(nóng)村醫(yī)療救助資金1.14億元，全省農(nóng)村困難群眾人均籌資水平達(dá)到154元，實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助302.5萬人次，支出救助資金4.83億元。其中，住院、門診救助86.5萬人次，支出救助金4.4億元，人均救助508.7元。資助216萬名農(nóng)村五保對象、低保對象“參合”，支出資金4324萬元。2010年全省共實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助275.6萬人次，支出救助資金4.45億元，其中住院、門診救助45.5萬人次，支出救助資金3.76億元，人均救助826元。資助五保對象、低保對象“參合”230.1萬人，支出資金6904萬元。

2004～2010年，陜西省共實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助1049.19萬人次，支出救助資金12.9億元，其中住院、門診救助185.82萬人次，支出救助資金11.35億元，資助五保、低保對象參合863.41萬人，資助參合資金1.54億元。

第二節(jié) 城市醫(yī)療救助

一、試點(diǎn)推進(jìn)

2005年4月27日，為貫徹落實(shí)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2005〕10號）精神，切實(shí)解決城市低保對象就醫(yī)難的問題，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，省民政廳、財(cái)政廳聯(lián)合向省政府上報(bào)了《關(guān)于我省城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作有關(guān)問題的請示》,6月，經(jīng)省政府第十次常務(wù)會議研究通過，陜西省城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作正式啟動。會議并決定從2005年開始，每年安排城市醫(yī)療救助資金1000萬元。其中，省財(cái)政500萬元，省福彩公益金500萬元，實(shí)現(xiàn)了省級城市醫(yī)療救助資金投入“零突破”。為了切實(shí)加強(qiáng)對城市醫(yī)療救助工作的領(lǐng)導(dǎo)，2005年4月30日，省政府成立了由政府分管副省長任組長，民政、財(cái)政、衛(wèi)生、勞動、審計(jì)、監(jiān)察共六個(gè)部門負(fù)責(zé)人為成員的“城鄉(xiāng)醫(yī)療救助試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)小組”，明確了省政府各相關(guān)部門在醫(yī)療救助工作中的職責(zé)。同月，省政府下發(fā)了《陜西省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門〈關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作意見〉的通知》（陜政辦發(fā)〔2005〕48號），確定在西安市蓮湖區(qū)、新城區(qū)、碑林區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)；寶雞市金臺區(qū)、渭濱區(qū)、眉縣；咸陽市秦都區(qū)、三原縣；銅川市印臺區(qū)；渭南市臨渭區(qū)、華陰市；延安市寶塔區(qū)、子長縣、富縣、洛川縣；榆林市榆陽區(qū)、神木縣、定邊縣；漢中市漢臺區(qū)；安康市漢濱區(qū)；商洛市丹鳳縣；楊凌示范區(qū)共25個(gè)區(qū)（市、縣）啟動城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作，覆蓋城市低保對象33萬人，占全省城市低保對象總數(shù)的43%。2005年6月10日，省民政廳會同省衛(wèi)生廳、勞動和社會保障廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《陜西省城市醫(yī)療救助試點(diǎn)暫行辦法》（陜民發(fā)〔2005〕19號）,25個(gè)試點(diǎn)區(qū)（市、縣）的《實(shí)施細(xì)則》年內(nèi)全部出臺。截至12月底，25個(gè)城市醫(yī)療救助試點(diǎn)區(qū)（縣）實(shí)施城市醫(yī)療救助1.3萬人次，支出資金986.58萬元，人均救助768.2元。

2006年，城市醫(yī)療救助工作經(jīng)過近一年的試點(diǎn)運(yùn)行，各試點(diǎn)縣（區(qū)、市）不斷積極探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善實(shí)施方案，并積極選取救助定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，落實(shí)低保對象就醫(yī)各項(xiàng)優(yōu)惠減免政策。在民政部6月份召開的“全國城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)推介會”上，西安市民政局做了《精心組織 狠抓落實(shí) 認(rèn)真搞好城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作》的經(jīng)驗(yàn)介紹。2006年25個(gè)城市醫(yī)療救助試點(diǎn)縣（區(qū)、市）實(shí)施城市醫(yī)療救助3.3萬人次，支出資金3199萬元，人均救助969元，救助人數(shù)、救助水平較上年大幅提高。

2007年，城市醫(yī)療救助試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，6月份，為了進(jìn)一步加快推進(jìn)城市醫(yī)療救助試點(diǎn)工作，省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省民政廳等四部門《關(guān)于增加城市醫(yī)療救助試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的意見》（陜政辦發(fā)〔2007〕81號），在25個(gè)試點(diǎn)縣（區(qū)）的基礎(chǔ)上，又新增西安市閻良區(qū)、臨潼區(qū)、長安區(qū)、戶縣、高陵縣、周至縣、藍(lán)田縣；寶雞市陳倉區(qū)、岐山縣、千陽縣；咸陽市渭城區(qū)、興平市、武功縣、彬縣；渭南市富平縣、韓城市、澄城縣、大荔縣；銅川市王益區(qū)；漢中市南鄭縣、西鄉(xiāng)縣、城固縣；安康市平利縣、石泉縣、旬陽縣；商洛市商州區(qū)、商南縣；延安市吳起縣、安塞縣、延長縣、延川縣、甘泉縣；榆林市橫山縣、子洲縣、米脂縣、佳縣、吳堡縣共37個(gè)縣（市、區(qū)）為城市醫(yī)療救助試點(diǎn)縣（市、區(qū)），至此，全省城市醫(yī)療救助試點(diǎn)縣（市、區(qū)）總數(shù)達(dá)到62個(gè)，覆蓋城市低保對象61萬人，占全省城市低保總?cè)藬?shù)的75%。各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則于年內(nèi)全部制定出臺。同年，按照省政府統(tǒng)一安排，省民政廳在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，經(jīng)過認(rèn)真測算，于下半年制訂并向省政府上報(bào)了《陜西省城市醫(yī)療救助項(xiàng)目規(guī)劃（2008～2012年）》，經(jīng)省政府審議通過后，于年內(nèi)正式列入了省政府?dāng)U大公共服務(wù)、全面提升人民生活水平的“民生八大工程”（2008～2012年）43個(gè)建設(shè)項(xiàng)目之中。按照《規(guī)劃》要求，從2008年開始，城市困難群眾人均籌資水平每年遞增8%，到2012年，困難群眾人均籌資水平達(dá)到224元，人均可用醫(yī)藥費(fèi)支出達(dá)到全省人均住院醫(yī)藥費(fèi)支出的59%。并明確了省、市、縣三級每年對醫(yī)療救助資金的投入數(shù)額，建立了與陜西省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的城市醫(yī)療救助籌資機(jī)制，為城市醫(yī)療救助工作的持續(xù)、良好發(fā)展提供了資金保障。2007年62個(gè)城市醫(yī)療救助試點(diǎn)區(qū)（縣、市）實(shí)施城市醫(yī)療救助9.7萬人次，支出資金1.6億元，人均救助1653元。

二、全面建制

2008年，“民生八大工程”在全省全面實(shí)施，按照《陜西省城市醫(yī)療救助項(xiàng)目規(guī)劃（2008～2012年）》要求，6月份，省政府轉(zhuǎn)發(fā)了省民政、財(cái)政、勞動、衛(wèi)生廳《關(guān)于全面建立城市醫(yī)療救助制度的意見》，在62個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的基礎(chǔ)上，新增寶雞市鳳翔縣、扶風(fēng)縣、隴縣、鳳縣、太白縣、麟游縣；咸陽市涇陽縣、禮泉縣、乾縣、永壽縣、旬邑縣、淳化縣；渭南市華縣、潼關(guān)縣、合陽縣、蒲城縣、白水縣；銅川市耀州區(qū)、宜君縣；漢中市洋縣、勉縣、寧強(qiáng)縣、略陽縣、鎮(zhèn)巴縣、留壩縣、佛坪縣；安康市漢陰縣、紫陽縣、寧陜縣、嵐皋縣、鎮(zhèn)坪縣、白河縣；商洛市洛南縣、山陽縣、鎮(zhèn)安縣、柞水縣；延安市志丹縣、黃龍縣、宜川縣、黃陵縣；榆林市府谷縣、靖邊縣、綏德縣、清澗縣等共45個(gè)縣（區(qū)）開展城市醫(yī)療救助工作。新增縣（市、區(qū)）實(shí)施辦法或?qū)嵤┘?xì)則于年內(nèi)全部制定出臺，至此，城市醫(yī)療救助在全省107個(gè)縣（市、區(qū)）全面建立。9月，省民政廳、財(cái)政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好城鎮(zhèn)困難居民參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》（陜民發(fā)〔2008〕58號），對資助城鎮(zhèn)困難群眾參保工作提出了明確要求，并進(jìn)行了安排部署。截至2008年年底，省、市、縣三級共籌集城市醫(yī)療救助資金3700萬元，困難群眾人均籌資達(dá)到151元。2008年全省共實(shí)施城市醫(yī)療救助6.1萬人次，支出資金6618萬元，其中，住院救助2.1萬人次，支出資金5322萬元，人均2503元；門診救助4萬人次，支出資金1296萬元，人均323元。

三、完善提高

2009年，城市醫(yī)療救助在全面建制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善制度設(shè)計(jì)、簡化辦理程序、優(yōu)化救助服務(wù)，有效緩解了城市困難群眾的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。10月份，省民政廳、財(cái)政廳、衛(wèi)生廳、人力資源和勞動保障廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》（陜民發(fā)〔2009〕55號），重點(diǎn)從救助范圍、救助模式、操作程序等方面對城市醫(yī)療救助工作提出了一系列規(guī)范性要求。到2009年年底，各地普遍建立了資助參保、住院救助、門診救助相結(jié)合的救助模式。所有縣（市、區(qū)）均取消了救助起付線以及病種的限制，并積極開展“醫(yī)前”救助，救助規(guī)模普遍擴(kuò)大，救助水平日益提高。2009年，省、市、縣三級共籌集城市醫(yī)療救助資金5872萬元，城市困難群眾人均籌資水平達(dá)到146元。2009年全省共實(shí)施城市醫(yī)療救助42萬人次，支出資金2.18億元。其中，住院、門診救助41萬人次，支出資金2.17億元。資助1萬名城市困難群眾參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，支出資金73萬元。2010年全省實(shí)施城市醫(yī)療救助104.8萬人次，支出資金2.71億元。其中，住院、門診救助22.4萬人，支出資金2.28億元，人均救助1017元。資助城市困難群眾“參保”82.4萬人，支出資金4269萬元。

2005～2010年，陜西省共實(shí)施城市醫(yī)療救助167.2萬人次，支出救助資金7.57億元。其中住院門診救助83.8萬人次，支出救助資金7.13億元；資助城市困難居民參加醫(yī)療保險(xiǎn)83.4萬人，資助“參保”資金4342萬元。