論檢察機關對行政執法活動的法律監督

孫春雨

在我國，行政權力一直處于強勢擴張態勢，其管轄的范圍已滲透到人們社會生活的各個層次和方面。與立法權、審判權相比，行政權最大、最強，它不僅執掌國家資源、社會的武力，而且擁有社會榮譽、社會地位、社會機會的分配權。行政權力最有能力、最有機會侵犯人權，也最需要接受監督制約。然而，行政執法領域歷來是檢察機關監督不及的領域，也是容易侵犯人權的領域。檢察機關對行政執法實施監督不僅是行政權力應當接受監督制約的客觀需要，是檢察機關法律監督權的應有之義，而且是克服現行行政執法監督體系存在的固有缺陷和不足的必然選擇。

從檢察事業的長遠發展來看，檢察機關對于傳統的監督領域，如刑事立案監督、刑事偵查監督、刑事訴訟監督、民事訴訟監督、行政訴訟監督以及刑罰執行活動的監督，已經有一定的歷史，積累了較為豐富的經驗，形成了比較完善的制度規范。隨著被監督對象各項工作的逐步規范化、法治化，需要檢察機關監督的工作事項、工作環節、工作數量可能會越來越少。這些領域的監督工作將呈平穩發展趨勢，難以有跨越式發展。而行政執法領域涉及國家社會生活方方面面，密切關系民生。如果能夠建立和加強對這一領域的法律監督，無疑將是檢察事業新的發展點、增長點，無疑有利于檢察機關踐行“以人為本”的執法理念，切實保障人權，全面維護社會公平正義，有利于檢察機關全面履行法律監督職能，有利于實現檢察事業全面協調可持續發展。

一、檢察機關對行政執法活動實施法律監督的理論基礎和法律依據

（一）檢察機關對行政執法活動實施法律監督的理論基礎

1.監督行政權的理論基礎主要是有限政府論和責任行政論

監督行政權的理論基礎之一是有限政府論。在西方，人們普遍認為行政權是公民權利、自由的最大威脅，他們把權力的集中，特別是集中在政府手里，看成是對自由的最大威脅。限制政府的權力一直是西方政治學的一個基本原則。然而行政權力的擴大是當代政治發展的基本趨勢，在公共生活和公共利益密切的當代社會，政府管理權限的擴大具有客觀必要性和必然性，行政權力的擴大強化了政府對社會的管理和對經濟的干預。但日益膨脹的權力對于法治社會是一個嚴重的威脅，一旦失控，就可能侵犯公民的權利。有必要對行政權加強監督，防止行政機關及其工作人員濫用手中的權力牟取私利，為害他人和社會。檢察權對行政權的監督就是根據有限政府原則，對易于擴張的權力在外部設定一種控制，保證行政權行使的合法、正當。

監督行政權的理論基礎之二是責任行政論。一個民有、民治、民享的政府，必然是一個對自己的行為承擔責任的政府。無責任狀態往往和專制、人治相關聯。民主的本性要求國家對主權者承擔政治責任、法律責任、道德責任。民主政府要求行政權必須對主權者負責，必須忠誠、勤勉地履行自己的職責，接受來自主權者的指令和監督；法治原則要求行政權以法律作為自己最高和最根本的行為規范，對法律的違反必須承擔相應的民事、行政、刑事、憲法責任。一個法治社會，必然是一個責任社會。在當代，行政權的政治責任已經憲法化了，政治責任歸結為法律責任或主要是法律責任。這些責任首先是指法定義務即職責，其次是違反法定職責所產生的新的義務即相應的懲戒后果。民主政治下的政府必須對公民承擔政治責任，其理由根植于民主政治中的委托責任關系理論。該理論認為：國家的一切權力屬于人民，由于人民不便直接行使國家權力，因而要靠確立一種合理程序推選人民的代表或官員，組成政府，行使國家的管理權；但是，政府及其官員權力的行使，要基于人民群眾的同意，在人民與政府之間形成委托責任關系。人民把權力委托給政府，政府則向人民負責，保證忠于人民的意志和利益，按人民選出的代表制定的法律行事，履行自己的職權。

而政府行為的有限、有責顯然不能靠行政機關自我約束、自我反省、自我負責，而應當接受有權機關的專門監督。

2.行政權力應當接受監督制約的思想

近些年來，在行政執法領域，肆意侵犯人權的現象時有發生，人民群眾深惡痛絕。典型的如孫志剛案件、城市粗暴拆遷導致被拆遷人自焚事件、釣魚執法事件等。出現問題的主要原因之一是監督制約機制的缺失。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“要想保障自由，從國家政治制度角度必須限制政府權力，防止權力濫用和權力腐敗。……一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”在我國，行政權力一直處于強勢擴張的趨勢，其管轄的范圍不僅達到了“上管天、下管地、中間管空氣”的程度，而且滲透到人們社會生活的各個層次和方面，可以說一個人從來到這個世界到告別這個世界，人生中經歷的所有重要事件，比如出生、上學、工作、結婚、出行、居住、升遷直至死亡，無不受到行政權的管束。因此，與立法權、司法權（審判權）相比，它最有能力、最有機會侵犯人權，也最需要接受監督制約。

3.法律監督思想和理論的應有之義和必然要求

在我國審判權都要接受檢察機關的法律監督，那么受審判權監督制約的行政權（法院通過行政訴訟的方式進行），更應當同樣接受檢察機關的法律監督。檢察機關是國家的法律監督機關，肩負維護國家法律統一、正確實施、維護社會公平正義的神圣職責。國家法律自然包括行政法律，而行政執法領域密切關系公民的人身權、財產權、自由權，理應接受檢察機關的監督，納入檢察機關法律監督的視野。而且，從檢察機關行使的監督權產生的歷史背景看，法律監督權最初的性質和功能是以限制行政權的強大而產生的。

4.在現實生活中，我國存在行政機關接受檢察機關監督的情況

如刑事訴訟中，公安機關、安全機關、海關走私偵查局的活動，監獄的偵查、執行活動都要接受檢察機關的監督。

（二）檢察機關對行政執法活動實施法律監督的法律依據

1.憲法依據

我國1982年《憲法》只規定人民檢察院是國家的法律監督機關，而未限定人民檢察院的職權范圍。1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的、1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議修訂的《人民檢察院組織法》雖然將人民檢察院的職權范圍限定在刑事司法領域，但正如這一限制并不排斥人民檢察院對民事訴訟、行政訴訟的監督一樣，它也不應當排斥檢察機關對行政執法活動的監督。這一立法模式的本身就為檢察機關對行政執法活動實施法律監督提供了憲政基礎和法律基礎。

2.其他法律依據

其他法律依據主要有兩個：①《人民警察法》第四十二條規定：“人民警察執行職務，依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督。”第四十六條規定：“公民或者組織對人民警察的違法、違紀行為，有權向人民警察機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告。受理檢舉、控告的機關應當及時查處，并將查處結果告知檢舉人、控告人。對依法檢舉、控告的公民或者組織，任何人不得壓制和打擊報復。”②《治安管理處罰法》第一百一十四條規定：“公安機關及其人民警察辦理治安案件，應當自覺接受社會和公民的監督。公安機關及其人民警察辦理治安案件，不嚴格執法或者有違法違紀行為的，任何單位和個人都有權向公安機關或者人民檢察院、行政監察機關檢舉、控告；收到檢舉、控告的機關，應當依據職責及時處理。”可見，人民警察執行職務的行為應當接受檢察機關的法律監督。

（三）檢察機關對行政執法活動實施法律監督的先例依據和政策依據

1.先例依據

對行政執法行為實施法律監督，在蘇聯、東歐國家、目前的俄羅斯聯邦以及新中國成立初期確立的檢察機關的“一般監督權”中均有所體現。筆者認為，現今再強調檢察機關對行政執法進行法律監督，并不是什么創造，而只是歷史的回歸。

2.政策依據

2006年10月中共中央十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》強調：要加強對權力運行的制約和監督，加強對行政機關、司法機關的監督。2012年11月8日中國共產黨第十八次全國代表大會通過的《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》特別強調：要健全權力運行制約和監督體系，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力。加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。可見，將行政執法活動納入檢察機關監督的視野，不僅是權力應當接受監督制約的客觀需要，是檢察機關法律監督職能的自然邏輯延伸，也是構建和諧社會、建成小康社會的應有之義。

二、現有行政執法監督體系存在固有缺陷和不足，需要檢察監督及時跟進

目前對行政執法活動的監督有兩個途徑：內部監督和外部監督。內部監督有紀檢監察機關的監督、上下級之間的監督、行政復議等。外部監督有行政訴訟、人大的監督、黨的監督、媒體的監督、人民群眾的監督等。

（一）內部監督存在的缺陷和不足

內部監督比較有力的是行政復議，但行政復議與檢察機關監督相比有明顯缺陷和不足，主要體現在以下兩方面：①檢察機關的監督是外部監督，行政復議的監督是行政機關系統內部的監督。②檢察機關的監督是專門機關的監督，是法律地位平等的機關之間的監督，是中立機關的監督，而行政復議的監督是上下級機關之間、具有一定利益關系的機關之間的監督。

（二）外部監督存在的缺陷和不足

1.人民代表大會及其常務委員會的監督

《中華人民共和國憲法》（2004年）第三條規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”第一百零四條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項；監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；……依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免；……”第六十七條規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（六）監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作。”第七十一條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，并且根據調查委員會的報告，作出相應的決議。調查委員會進行調查的時候，一切有關的國家機關、社會團體和公民都有義務向它提供必要的材料。”第七十三條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”可見，人大對行政機關的執法行為有監督權，人大可以通過聽取審議工作報告、人事任免、執法檢查、特定問題的調查、質詢以及對行政法律法規規章的違憲性、違法性審查等方式進行監督。但是由于人大不直接辦理任何具體案件，因而這種監督具有不確定性和不特定性，具有非常規性。不過，人大擁有違憲審查、法律審查的職權，可以對行政法規、規章的合憲性、合法性進行審查、監督和督促糾正，能夠解決行政執法所依據的法律、法規的合法性、合理性、正當性問題。

人大監督和檢察監督的差別體現在：第一，監督權的效力不同。雖然人民代表大會和檢察機關都享有監督權，但兩者權力的性質是不同的，人大的監督權是最高層次的監督權。這是由各級人大及其常委會是本行政區最高權力機關的地位所決定的；檢察權受命于國家權力機關，是下一層次的監督權。因此，建立在人大統一的國家權力基礎之上的檢察權，不能享有與人大的國家權力相對平等的地位，檢察權的行使也必須接受人大的監督。第二，監督權的內容不同。人大監督是從全局上、整體上進行的監督。從總體上說，全國人大對一府兩院的所有工作都有權予以監督，但事實上全國人大沒有必要事無巨細都進行監督，原則上全國人大僅對根本性問題進行監督。人民代表大會及其常務委員會監督的內容既包括監督法律的實施，也包括工作監督，主要是監督行政、審判、檢察機關的工作，如聽取并審議一府兩院的工作報告，審查批準國民經濟和社會發展計劃的報告，審查批準財政預算決算的報告等。而檢察機關的法律監督主要是圍繞法律的遵守和執行情況，就各個具體的案件或具體的違法行為進行監督。第三，監督權的行使方式不同。人民代表大會及其常務委員會的監督權，是以審議報告、提出議案、質詢、罷免、撤銷法規、決定、命令等方式行使的。而檢察機關的法律監督權主要是通過對具體案件或違法行為的偵查、起訴、抗訴、檢察建議等形式進行的。需要注意的是，對目前實踐中出現的全國人大代表或常委會委員對具體個案的監督問題，應該慎重。這是因為全國人大有2978位代表，全國人大常委會有155位組成人員，如果每一位代表、委員都直接處理行政、司法等事務，那就等于在憲法規定的行政機關、司法機關之外增加了許多政府、檢察院、法院。那樣，人大的工作還怎么進行？國務院、法院、檢察院的工作還怎么進行？

2.黨的領導和監督

黨的領導和監督主要體現在政治上、思想上和組織上的領導和監督。黨的監督同樣具有宏觀性、不確定性和不特定性，具有非常規性，更為重要的是它不是法律范圍內的監督。

3.人民群眾和新聞媒體的監督

《中華人民共和國憲法》第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”可見，人民群眾對行政執法行為有權監督，但是它不是權力對權力的監督，而是權利對權力的監督，這種監督沒有拘束力，也不是法定監督。媒體的監督也是如此。

（三）由檢察機關實施法律監督是客觀需要

1.不宜由人大對行政執法活動實施具體的法律監督

首先，人大及其常委會是國家最高權力機關，一切國家機關、司法機關的權力都由人大賦予，并接受人大監督。人大及其常委會具有立法權及衍生的監督權。其監督權通過建議權、提出議案權、質詢權、報告審查權以及有關人事安排上的批準權等權力來實現。人大及其常委會的監督權是一種宏觀的、高層次的監督，這種監督從手段和形式上是與其作為最高權力機關地位相適應的。而檢察機關的法律監督是對法律實施的監督，這種監督是具體的、細化的。人大及其常委會如果實施法律監督權，可能集立法權與執法權于一身，有悖于分權制衡的憲法理論，更與我國國家權力制度設計的初衷相悖。其次，由人大來實施具體的法律監督，也缺乏現實的可能性。每一個法律實施行為都是一個獨立的行為過程，法律監督必須置身于這種過程之中。監督權的實現必須輔之以相應的調查權、偵查權、審查權、建議權等手段。試圖建立一個凌駕于司法機關之上的，超脫于相互制約的訴訟環節的法律監督機關的主張，在理論上難以自圓其說；從實踐中看，超脫的地位也不利于發揮法律監督機關的監督職能。鑒于人大及其常委會的權力運作機制使其不可能置身于每個法律實施行為的過程之中，因此就不會有很強的監督力度和法律效果。如果賦予人大這種權力，那么人大不僅實際上難以真正行使這一職權，而且會造成立法虛置，最終損害的是人大及其常委會作為國家最高權力機關的地位和形象。

2.與審判權對行政權的監督相比，檢察權的監督更具有優越性

對行政執法活動的外部監督可以由法院來監督，也可以由檢察機關來監督。就我國目前的情況看，法院監督只能通過行政訴訟的方式，通過對行政行為的合法性進行審查來實現。行政行為的相對人不服行政機關作出的行政決定時，可以直接向人民法院提起行政訴訟，請求人民法院裁判撤銷行政機關的決定。行政訴訟在一定意義上是對行政機關行政執法行為的一種外部監督。這種監督的優勢在于具有權威性、最后性、真正意義上的司法審查的優勢。但是這種監督具有很大的被動性和局限性，由于受“不告不理”原則的限制和法院受案范圍、受理條件的限制，不僅人民法院的裁判活動永遠是被動的，沒有行政相對人的起訴，行政行為就不可能進入法院裁判的范圍，而且有資格提起行政訴訟的主體和事由也是十分有限的。這就使大量的行政違法行為不可能進入法院監督的視野。相反，如果由檢察機關來監督，對行政機關認定事實、適用法律是否正確，辦案程序、執行活動是否合法、正當進行法律監督，不僅可以體現監督的專門性、主動性等優勢，促使監督的關口前移，還可以將監督的視野延伸至行政執法的關鍵環節，如立案、提請、決定等環節，真正實現事前、事中監督，這樣無疑可以達到監督效果的最大化。因此，從審判權、檢察權的權力屬性的角度來考察，由檢察權監督更為適宜。

3.由檢察機關進行監督是歷史的必然

首先，依據憲法關于人民檢察院是國家的法律監督機關的規定，檢察機關是人民代表大會授權的專門法律監督機關，對行政權力實施檢察監督，乃是檢察機關“法律監督”職能的題中之意。其次，檢察機關有權主動對行政權實施法律監督，能夠彌補審判監督被動性之不足。而且由于檢察監督權不具備作出實體性決定的權能，不容易出現檢察專權的危險。再次，檢察監督是一種外部監督，一定程度上能夠克服行政復議這一內部監督的局限性。最后，檢察監督是一種經常性專門監督，能夠彌補立法監督的不連續性和非專門性缺陷。

三、檢察機關對行政執法活動實施法律監督的途徑和方式

（一）對行政機關規范性文件的合法性實施一定程度的監督

根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國立法法》的規定，對行政機關規范性文件合法性的審查監督權由全國人民代表大會常務委員會行使，檢察機關沒有此項權力。但是根據《中華人民共和國立法法》第九十條規定，檢察機關（最高人民檢察院）有權提請全國人民代表大會常務委員就行政法律、法規、規章的合法性、合憲性進行審查監督。對行政機關的內部工作規范，檢察機關如認為其違法或存在漏洞，可能導致違法犯罪的發生時，也可以通過行使檢察建議權，建議有關單位采取措施改進工作、堵塞漏洞，以防止違法犯罪的發生。

（二）通過對行政訴訟監督實現對行政違法行為的法律監督

檢察機關對行政訴訟活動的監督從表面上看主要是對行政審判權的監督，但從實質上看也是對進入訴訟領域的行政執法行為的監督，還是對進入訴訟領域的行政執法行為的相對人合法權益的保護。它可以通過維護行政訴訟領域的審判公正，間接達到維護行政執法領域的法律公正的目的。

（三）通過職務犯罪偵查權對行政執法中的違法犯罪行為實施法律監督

通過及時查處行政執法活動中存在的職務犯罪，維護這一領域的執法公正，保障這一領域的人權，教育引導行政執法人員依法行政。

（四）通過行政執法與刑事司法相銜接的方式實施法律監督

根據國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部《關于加強行政執法機關與公安機關、人民檢察院工作聯系的意見》，1997年《中華人民共和國刑法》以及《最高人民檢察院關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》有關規定的精神，通過建立行政執法與刑事司法銜接機制的方式，將檢察機關立案監督權延伸至行政執法領域，對行政機關、行政執法人員違法行政，以罰代刑、徇私舞弊等進行監督。

（五）通過行政公訴方式對行政執法活動實施法律監督

檢察機關對執法活動的監督可以用行政公訴的方式，理由如下：

（1）行政公訴是指檢察機關代表國家和公共利益，將行政主體侵犯公共利益的行政行為，提請人民法院進行審理和裁判的制度。它是公益訴訟的一種。其特征是：公訴的目的是為了維護公共利益、國家利益和社會整體利益；訴訟標的為行政主體有嚴重違法行為，發生或可能發生有損國家和社會公共利益的結果。

（2）行政公訴制度是作為對行政復議、行政訴訟、行政賠償訴訟等對具體行政行為的監督方式的補充而存在的。它主要是針對涉及公共利益、國家利益和社會整體利益的沒有直接利害關系人、沒有直接受害人，或者受害人眾多、分散，難以確定，或者受害人不敢起訴的行政違法案件。

（3）檢察機關提起行政公訴可以實現檢察權制約、監督行政權，維護公法秩序的目的。也只有檢察機關提起行政公訴，人民法院才能運用審判權撤銷違法的具體行政行為或判決行政機關重新作出具體行政行為，從而制約行政權，實現檢察監督權、法院司法權、行政權之間的良性互動。但是，基于私權自治的原則，作為公權力的檢察監督權不應隨意介入、干預私權的行使，應以私權主體發動模式優先。對于在現行法律體系內相對人完全能夠以自力取得救濟，則沒有必要動用公共資源去維護個人利益；除非不存在適格的私權主體，或者在出現私權與行政權合謀損害國家利益或公共利益而無人發動時，或者適格主體迫于公權力壓力無法行使權利時，才能啟動檢察監督。

基于上述原因，以下案件適宜提起行政公訴：①行政決定違法，侵害國家、社會公共利益，沒有具體行政相對人，如環境污染事件；②行政決定有利于行政相對人，但侵害國家和社會公共利益，相對人不起訴的，如稅務機關越權減免稅；③行政機關不作為損害公共利益的；④違背善良風俗的行政作為和不作為；⑤檢察機關認為應當提起公訴的其他案件。

但是，對于有具體相對人的行政執法活動，由于其針對的都是特定自然人、法人、單位，一般不涉及公共利益，所以，對這些執法活動，如果確實侵害了相對人合法權益的，相對人可以通過行政訴訟的方式獲得救濟，而一般不宜由檢察機關用行政公訴的方式間接提供救濟。