“督考合一”在廣東地稅系統的探索與實踐

廣東省地稅局“督考合一”專項課題組

內容提要：近年來，廣東地稅系統在促進績效管理與督查督辦有機融合上做出積極探索，但還存在重點工作定位不夠精準、各有獨立信息系統支撐、個別重點工作存在“雙軌”運行、機構人員設置相對分離等問題。在調研廣東省中山市人民政府和青海省國稅局等單位，吸收借鑒相關經驗做法的基礎上，本文認為建立健全以“督考合一”為特征的廣東地稅績效管理新體系重要且迫切，并提出了相應總體思路以及圍繞全局戰略目標確定重點督辦工作、對督辦工作實施全過程管控、推進績效管理平臺與督辦模塊無縫銜接、整合機構人員和促進結果運用合一等具體對策建議。

關鍵詞：“督考合一”督查督辦 績效管理

近年來，績效管理與督查督辦作為落實稅收工作的重要抓手，在促進上級和本級黨組重要決策部署落地、提升稅務機關執行力等方面發揮了重大作用。但是，如何進一步整合資源、突出重點、簡化管理、提升效能，實現績效管理與督查督辦有機融合，建立和完善“督考合一”機制，成為當前稅務部門創新行政管理方式的重要課題。

一、績效管理與督查督辦歷史沿革

（一）“督考合一”等相關概念界定

國家稅務總局在推行稅務績效管理4.0版時，提出了進一步完善“督考合一”的部署，即：將中央及國家稅務總局組織的巡視監察、督查督辦、審計監督、輿情監督發現的問題，既在減分項目中予以減分，又作為對相關指標特別是分檔指標考評的重要參考，使督與考如影隨形，形成抓指標落實的合力。績效考評作為績效管理的重要一環，隨著“督考合一”概念的提出，必須厘清績效管理與督查督辦的概念及關系。

績效管理是西方舶來品，對其定義也不盡統一，目前國內學術界比較主流的一種觀點是：政府績效管理主要是指以績效考評為主要手段，對政府及其機構履行職能、完成工作任務、實現經濟社會發展目標的過程、實績和效果進行綜合性評價，并根據評價結果改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一種管理理念和方式。

督查督辦，簡而言之，即督促檢查、督促辦理，對稅務部門來講，具體包括系統督查和機關督辦。其中，系統督查是指為保證黨中央和國務院重大決策部署，國家稅務總局、省稅務局黨組重要工作安排的落實及熱點難點問題的解決，采取適當方式，對下級稅務機關進行督促檢查。機關督辦，則是指根據黨和國家的方針、政策和國家稅務總局、省稅務局黨組的工作部署，圍繞本級稅務機關職責，針對有關工作任務，為推動落實而開展的督促辦理工作。

（二）績效管理與督查督辦發展脈絡

1.績效管理的發展歷程

作為一種新的行政管理模式，績效考評起源于西方國家的公務員制度，最早起源于英國。美國1887年正式建立了考評制度，強調要以工作考評為依據來確定文官的任用、晉級及加薪，該論功行賞的方式稱為“功績制”。我國從20世紀80年代引入和追蹤西方政府績效管理與評估的理論研究，在借鑒發達國家應用進展的基礎上，各地政府相繼關注于行政管理效率，借鑒私營部門目標管理的方法，針對公共服務質量較差的現實，先后以政府目標責任制、政府效能監察、社會服務承諾制及行風評議制度等活動為依托，進行了有關政府績效管理與評估的實踐探索。

黨的十八大明確提出“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”后，各級政府部門加快推進績效管理步伐，稅務部門也積極加入這一浪潮。從全國層面看，稅務系統績效管理經歷了四個發展階段：①1.0版績效管理體系：初創型。2014年是我國稅務部門績效管理的啟動之年，從1月起，國家稅務總局在總局機關及廣東地稅等9個省（市）稅務機關試點探索績效管理模式，運行1.0版績效管理指標體系。②2.0版績效管理體系：考核型。2014年7月1日起，國家稅務總局開始全面推行績效管理，各級稅務機關逐級分解落實2.0版績效指標，建立績效管理運行機制，使各省稅務局對省局機關和系統的績效管理運行覆蓋面達100%。③3.0版績效管理體系：管理型。2015年開始正式實施3.0版績效管理體系，其更加注重控制過程，關注管理的各個環節，改變了“年初簽訂責任狀、年底考評發獎狀”的老套做法。④4.0版績效管理體系：治理型。2016年起，稅務系統績效管理體系平滑升級為4.0版，呈現突出關鍵指標、優化加減分項目、強化分檔指標、提高機考水平等特點。

從廣東省層面看，地稅系統績效管理工作起步早、措施實、效果顯，主要可分為啟動、試點、擴面、推廣四個階段：①啟動階段：2011年底，為提升傳統管理方式、實施管理科學化行動，廣東省地稅局舉辦由省局黨組成員及各市局“一把手”參加的高規格培訓班，正式啟動績效管理工作，并確定“先試點、后推廣，力爭用兩到三年時間推廣完善”的思路。②試點階段：2012年，廣東省地稅局規定每個市地稅局選1～2個縣（市、區）局進行試點，29個試點單位全部上線績效管理信息系統。③擴面階段：2013年，在省局機關推行績效管理并在廣州、佛山、茂名市局和橫琴新區局實現全員覆蓋。④推廣階段：2014年起，廣東省地稅局作為國家稅務總局和省政府績效管理“雙料”試點單位，按照國家稅務總局新一輪部署深入推進績效管理工作，成功開發具有地方特色的廣東地稅績效管理平臺，績效管理覆蓋各級各部門及全省地稅系統所有工作人員，績效管理體系日臻完善。

2.督查督辦發展歷程

當前我國督查督辦工作，嚴格地講，是從中共十一屆三中全會以后逐步發展起來的，大體經過三個階段：

（1）起步階段（1980—1989年）。20世紀80年代，中共中央集中解決歷史遺留問題，平反冤假錯案，為此，中央領導做了大量批示，有關部門組織專人辦理這些領導批辦事項。1983年11月，中央辦公廳下發了《關于開展查辦工作的通知》，以改變現在某些單位有問題無人過問，有指令拖延不辦的現象。此后，從中央辦公廳到各省（自治區）、市、縣（區）黨委都配備人員、設立機構負責以專項查辦為主的督查工作。

（2）規范成長階段（1990—1998年）。1990年l月，中央辦公廳召開全國黨委系統秘書長座談會，會議正式把查辦工作規范為督促檢查工作，強調辦公廳（室）要充分發揮好參謀助手、督促檢查和綜合協調三大作用。1996年，中央辦公廳召開全國黨委系統秘書長、辦公廳主任座談會，會議專題研究督查工作，并對新形勢下督查工作的指導思想、主要內容和方式方法等提出了明確要求。此后，部分省、市黨委辦公廳（室）的督查處改名為督查室。

（3）快速發展階段（1999年至今）。1999年初，中央辦公廳召開全國黨委系統秘書長、辦公廳主任座談會，將督促檢查作為黨委辦公廳（室）的三項重點工作加以強調，會后正式印發《中共中央辦公廳關于加強督促檢查工作的意見》。這個文件成為督查工作的指導性文件，開啟了當代中國督查工作的歷史新時期。

稅務系統正式開展督查督辦工作是在1999年，同年國家稅務總局印發了《全國稅務機關督促檢查工作辦法（試行）》，成為稅務部門第一份督查督辦工作指導文件。2005年，國家稅務總局根據執行的情況對辦法進行修訂，完善了責任追究制和安全保密制等內容，并首次提出了網絡化督查的概念，對推動督查督辦工作的開展發揮了重要作用。2010年，國家稅務總局按照國務院和《國家稅務總局工作規程》的相關要求，再次修訂《全國稅務機關督促檢查工作辦法》，進一步明確了督查督辦的定位、領導責任分工以及管理機構職能等。2015年和2016年，國家稅務總局先后出臺《系統督查管理辦法（試行）》和《國家稅務總局機關督辦管理辦法》，第一次將督查與督辦區分開來，促進督查督辦工作規范化、科學化開展。廣東省地稅局按照廣東省政府和國家稅務總局部署，從2005年開始在省局機關試行督辦工作，制發《廣東省地方稅務局機關督辦工作辦法（試行）》，并將督辦劃分不同類型，適用不同程序；2011年，修訂為《廣東省地方稅務局督辦工作規程》，對督辦工作范圍、督辦程序以及辦理時限等提出更加明確的要求。

綜合而言，績效管理是一個龐大、完整的管理閉環，從圍繞組織戰略目標確定績效指標，到全過程的監控管理、發現問題、持續改進，再到實施績效考評，對考評結果進行廣泛運用并從中提煉下階段績效指標，操作性、約束性強。通過績效管理手段有利于構建推動重點工作落實、激發部門和個人工作積極性的良性機制。督查督辦則直接體現管理層的意志，具有主動性強、快速響應、快速反饋、快速改進的特點，同時，督查督辦的結果也為領導制定新的決策提供重要參考。鑒于此，充分發揮績效管理與督查督辦比較優勢，積極探索“督考合一”具有理論可行性。

二、廣東地稅“督考合一”初步實踐及存在問題

圍繞“督考合一”在廣東地稅系統的探索實踐，廣東省地稅局于2016年9月組織了一次有19842名稅務人員參加的績效管理問卷調查。調查結果顯示，有16.6%的受訪者沒聽說過“督考合一”，10.0%的受訪者聽說過“督考合一”但不清楚相關情況，26.5%的受訪者認為“督考合一”應按“將黨組督辦工作列為績效指標，實現督辦‘立項’、績效‘考評’”的方式開展，更有46.9%的受訪者認為“督考合一”應按“將督查督辦工作列為績效指標，同時將績效指標列為督辦內容”的模式推行。

事實上，自2014年落實國家稅務總局績效管理頂層設計以來，廣東省地稅局就嘗試將督查督辦融入績效管理體系中。具體來說，一是重點督辦落實情況融入機關組織績效考評。將承接領導批示專項督辦和省局重點督辦任務納入機關組織績效管理范圍，并結合難度系數和辦理數量對承接部門實行加分，同時對逾期完成的予以雙倍扣分，有效激發機關部門的工作積極性，有力推動了“營改增”、深化國地稅合作等重點工作落實。二是設置督查督辦指標考評下級單位。省局對各市局開展督查督辦工作情況以及配合上級督查情況進行分檔考評，同時對國家稅務總局等上級部門督查發現的問題實行績效減分，督促嚴格落實上級決策部署，鼓勵各市局創新工作方式，提升工作成效。三是督查督辦結果與績效考評結果相通。無論是對省局機關處室還是對各下屬市局，督查督辦完成情況都直接量化為績效考評成績，而績效考評成績與廣大稅務人員的提拔任用、評先評優、年度考核等掛鉤，激勵先進，鞭策后進，共同營造干事創業、爭先創優的氛圍。廣州、江門等多個市局參照省局做法，將承接重點督辦工作數量及完成情況納入機關組織績效考評，在有機融合督查督辦與績效管理上做出一定探索。

但從管理本身而言，現階段，廣東省地稅系統績效管理與督查督辦的“黏合度”還不夠，主要表現在：

一是重點工作定位不夠精準。首先，重點工作不“重點”。以廣東省地稅局機關為例，個別部門將日常性、基礎性工作提報重點督辦，使得2016年全局有122項重點督辦工作（2009年英國全國績效指標僅為120個），平均每個部門達5.8項。這樣容易出現重點工作與一般性工作“眉毛胡子一把抓”的情況，耗費了管理資源，降低了管理效果。其次，重點工作分布不“均衡”。2016年，廣東省地稅局機關部門承接重點督辦任務最多的達24項，最少的僅有1項，呈現畸多畸少的情形。最后，重點工作不“督辦”。在2016年廣東省地稅局對各市（區）地稅局的績效管理督導調研中，發現有6個市地稅局未將全局重點創新工作列入重點督辦或績效指標中，通過督辦或績效管理抓工作落實的意識還不夠強。

二是各有獨立信息系統支撐。目前，支撐績效管理工作運行的信息系統是廣東地稅績效管理平臺，經過3年多的不斷改造升級（僅2016年1—10月該平臺就新增或調整42項功能），可供全省各級地稅部門和3萬余名稅務人員同時使用，指標編制、月小結展示、績效考評、成績查詢等功能日趨完善，性能越來越穩定。支撐督辦工作的系統為OA督辦模塊，目前除省局機關使用外，全省地稅系統只有6個市局、7個縣（市、區）局使用OA督辦模塊。督查工作目前暫未建立信息系統。以上兩個系統在設計理念、運行邏輯、用戶體驗等方面存在較大差異。

三是個別重點工作存在“雙軌”運行的情況。一方面，個別部門將承接國家稅務總局考評省稅務局的績效指標，在編制為本部門績效指標的同時，又以相同的內容提報全局重點督辦工作；另一方面，個別部門將處室重點工作既提報為全局重點督辦任務，又編制為部門績效指標。如此，在績效管理與重點督辦按照各自的制度、流程、系統進行管理的前提下，同一工作事項存在重復管理問題，浪費了管理資源。

四是機構人員設置相對分離。在日常工作中，全省地稅系統大部分單位的績效管理部門（組）與督查督辦部門（組）相互分離，各自對口上級相關部門，各自負責本領域業務，由此造成既懂績效管理業務又熟悉督查督辦業務的人才相對缺乏。

三、外單位“督考合一”實踐與借鑒

從全國范圍來看，廣東省中山市從2012年開始探索“督考合一”模式，起步早、運作成熟、知名度高；青海省國稅局2016年以來積極探索督查督辦與績效考評融合，相關做法得到國家稅務總局的認可。以上兩個單位分別作為地方政府和稅務部門的代表，在推進“督考合一”方面具有典型意義。

（一）廣東省中山市人民政府“督考合一”模式

中山市自2012年被廣東省列為政府績效管理試點市以來，市政府督查室積極探索構建“督考合一”的政府績效管理模式，通過項目化管理的理念，節點化分解任務，將督查融入績效考評，以解決政府機關工作中存在的責任不清、落實不力、配合不足、消極被動等問題。中山市通過“督考合一”模式，以督查保障考評，以考評促進督查，主要體現在“六個統一”：

一是人員業務統一。全面整合督查和績效管理業務，市政府督查室工作人員結合督查任務分工，年初負責審核相應被考評單位的年度績效指標，對每項指標的具體目標內容、完成時限及評分標準進行把關；日常工作中以績效管理系統亮紅燈的指標作為確定督查事項的重要參考，及時主動開展督查推動績效指標完成；年底對被考評單位的指標自評情況進行核實評定。二是督考目標統一。每年市委全會部署任務、省市政府工作報告目標任務、省市民生實事、重點項目、重點領域改革任務等市重大決策部署都是重點政務督查的主要目標。引進政府績效管理后，重點政務督查目標全部作為政府績效管理考評的重點工作指標。三是過程結果統一。績效考評偏重事后評價，督查則側重過程控制，兩者結合后，充分發揮督查的推動作用和績效考評的導向作用，避免以往考評重結果、輕過程和年終考評“一考定局”的弊端。四是信息平臺統一。在政府績效管理系統的基礎上開發了督查管理系統，二者之間實現數據交換。通過實時掌握績效考評指標的進展情況，對進度滯后的指標，市政府督查室工作人員在督查管理系統發起線上督查，必要時協調督查組有針對性地開展線下督查。五是內外評價統一。建立起領導評價、“兩代表一委員”評價、部門互評、基層評價、公眾評價的360度評價機制，實現“官考官”與“民考官”相結合、上級意見與群眾意見相統一的轉變。六是結果運用統一。將督查的過程管理與績效考評進行有機融合，每次現場督查情況量化評價后作為績效過程管理得分的一部分。

（二）青海省國稅局“督考合一”模式

2016年以來，青海省國稅局按照稅務績效管理4.0版“強化督考合一”部署，積極探索推進督查督辦與績效考評結合工作，基本構建“‘督’為‘考’提供依據和支撐、‘考’為‘督’提供方向和指引”的工作格局，得到了國家稅務總局的肯定。青海省國稅局“督考合一”模式主要做法有：

一是機構人員整合。針對原有督查督辦、績效管理力量相對分散等問題，青海省國稅局從整合崗位資源、優化人員結構入手，突破原有崗位設置，整合督查督辦和績效管理工作人員，成立督考工作小組，確保督考工作實現同一部署、同一崗位、同步推進。從全省國稅系統選調3名干部充實到督考工作小組，形成“5專+2兼”的督考專職管理團隊；更新系統督查專員庫人員，建成覆蓋16項稅收類別、涵蓋20名處級領導和80名處級以下干部的督查專員網絡；配齊各級辦公室督考工作力量，全省系統形成113名督查督辦專兼職人員和179名績效管理專兼職人員的督考隊伍。

二是“機關督辦+績效考評”融合。將督辦工作列為績效指標，在省局機關共性指標中，設立“督辦任務落實”三級指標，每項督辦任務實行“一事一檔”，按月通報進展情況。將績效指標列入督辦內容，按月將機關各處室報送的《績效管理工作月報清單》通過公文系統或紙質督辦通知單形式進行立項，明確各項指標完成時間節點，全程跟蹤督辦。將績效運轉情況進行督辦，在完成各項績效指標的基礎上，圍繞機關各單位績效任務落實、部門協作、績效考評等進行定期督辦，并把發現的問題作為相關指標考評的參考依據。

三是“系統督查+績效考評”融合。圍繞六大體系戰略目標和總局、省局重大決策事項，以專項督查、調研督查、明察暗訪等形式組織開展實地督查，對督查中發現的問題，按照類別進行績效提報減分，使系統督查和系統績效考評有效掛鉤。同時，就問題整改落實情況推行銷號管理，具體整改落實情況納入相關指標的績效考評依據。推行“經驗通報”制度，對督查中發現的典型做法和經驗，及時推介報道，助推績效加分。

（三）啟示

一是聚焦重點工作是推行“督考合一”的核心要義。如前所述，中山市政府督查室每年將省、市政府工作報告任務、民生實事、重點項目、重點領域改革等重大決策部署同時列為督查主要目標和重點績效指標，充分聚焦全市重點工作，且不隨意增設工作任務，依托原有督查基礎探索“督考合一”的政府績效管理模式，形成了“抓督查就是抓績效，抓績效就是抓督查”的格局。與此同時，中山市政府督查室對進度滯后的績效指標（督查目標），視具體情形實行線上或線下督查，有效規避了同一項重點工作重復管理的問題。

二是統一機構人員是推行“督考合一”的必要條件。不論是中山市完全依托市政府督查室及其工作人員推行“督考合一”，還是青海省國稅局整合原有督查督辦和績效管理工作人員、組建督考工作小組試行“督考合一”，機構以及人員的整合均是探索“督考合一”的首要步驟。事實上，機構人員未統一，業務整合就無從談起。

三是信息系統互通是推行“督考合一”的關鍵支撐。實踐證明，“互聯網+”時代，充分利用信息系統是提升管理效能不可或缺的手段。無論是中山市在績效管理系統基礎上開發督查督辦系統、實現兩個系統數據交換，還是青海省國稅局開發整合督查督辦和績效管理系統、以督查督辦大數據提交績效考評準確性，二者都強調了系統互通的重要性。因此，深入推進“督考合一”，必須破解督查督辦系統與績效管理平臺相互獨立、信息孤島、用戶體驗迥異等問題，實現兩個系統之間的數據互通，最終實現兩個系統合二為一。

四、完善廣東地稅“督考合一”機制的對策建議

（一）總體思路

鑒于以上分析，借鑒吸收先進單位的經驗做法，結合廣東地稅工作實際，今后一個時期完善廣東省地稅系統“督考合一”機制的總體思路是：堅持戰略導向、突出重點、簡化管理、科技支撐的原則，緊緊圍繞全局戰略目標確立重點工作，全面整合績效管理與督查督辦信息系統，實施事前、事中、事后全過程、全節點管控，快速響應問題，快速反饋情況，持續改進工作，實現督融于考、以考促督，逐步建立健全以“督考合一”為特征的廣東地稅績效管理新體系，助力廣東地稅“一個率先、三個定位”目標的圓滿實現。

（二）主要舉措

實現上述目標，需配套做好以下幾方面工作：

一是圍繞全局戰略目標確定重點工作。圍繞稅收工作的長遠目標、戰略部署和總體要求，確定年度重點督辦工作，集中資源爭取在難點上有突破，在亮點上有創新。結合年度主題報告，建議原則上每年全局重點督辦工作不超過30項。同時，實施“三項融合”：①機關督辦與績效考評融合。本級機關確定的所有重點督辦工作全部列入相關部門績效指標，以績效指標的規范性要求明確督辦工作的核心內容，切實保障重點督辦工作的可操作性；依托績效指標體系實現對重點督辦工作的量化考評，提升工作執行剛性。②系統督查與績效考評融合。針對督查發現的問題，對被督查單位予以相應績效減分或作為相關績效指標分檔考評的依據，切實發揮督查作用；同時，對督查中發現的典型經驗做法，予以相應績效加分。為體現制度公平性，原則上在一定時期內各下級單位被督查的概率基本相同。③督查督辦與績效指標融合。督查督辦發現的問題，需作為編制下一年績效指標的重要參考，防止相關問題屢錯屢犯，切實提升工作水平。

二是對重點督辦、專項督辦實施全過程管控。事前，嚴格控制重點督辦任務立項，把好“入口關”，避免部門之間承接重點督辦工作畸重畸輕的情況。事中，加強對重點督辦工作執行情況的監控，承辦部門按月匯報工作進展情況，督辦管理部門按月通報落實情況并對進度落后的工作實施在線督辦，完善重點督辦工作辦結報告制度。事后，根據督查督辦結果實施績效考評，推動重點工作落實。同時，將臨時性、局部性重大工作列為專項督辦，參照重點督辦工作實行一體化管理，加強過程管控。

三是推進績效管理平臺與督辦模塊無縫銜接。按照“統一系統框架、統一流程設計、統一操作標準”的思路，在完善、細化督查督辦工作流程的基礎上，將督查督辦功能全面融入廣東地稅績效管理平臺，在減輕被督查、被督辦單位工作量的同時，以督查督辦數據提高績效考評的準確性、績效指標編制的針對性。

四是整合機構人員。樹立政府流程再造理念，遵循“觀念再造—職能重塑—結構重組—流程重建”的路徑，全面整合督查督辦部門（崗位）和績效管理部門（崗位），組建績效督辦部門（崗位），明確工作職責，使“督”“考”工作同步部署、同步執行、同步應用。

五是促進結果運用合一。將督查督辦結果直接作為績效考評的依據，在績效考評成績中直觀體現；嚴格執行績效結果運用辦法，績效考評成績與干部晉升、公務員年度考核、評先評優等直接掛鉤，努力構建督查督辦和績效考評結果運用層層傳導到單位和個人的完整閉環。

課題組組長：楊榮華

課題組成員：馮紹伍 梁明裕 張浩林 楊冬

蘇慶林 劉璐 潘進良