關于進一步加強全省地稅系統基層紀檢監察組織建設的思考與對策

廣東省地稅局紀檢監察組織建設專項課題組

內容提要：黨的十八大以來，中央、省委要求各級各部門進一步加強黨風廉政建設和反腐敗工作，切實推進全面從嚴治黨向基層延伸。重視和加強基層紀檢監察組織建設，是各級黨組的主體責任，在當前作風建設越抓越緊、執紀監督越來越嚴的形勢下，紀檢監察力量只能不斷鞏固加強，不能停滯弱化。調研報告主要針對當前廣東省地稅系統基層紀檢監察組織機構不完善、力量配備不足、基層黨風廉政建設工作相對薄弱、基層一線稅務人員違紀違法現象易發多發等短板，以全面推進從嚴治黨向基層延伸、有效回應基層單位對紀檢監察組織建設的迫切訴求為出發點和落腳點，通過深刻剖析當前全省地稅系統紀檢監察組織建設的現狀、存在的問題和帶來的風險隱患，有針對性地提出進一步加強基層紀檢監察組織建設的意見和建議。

關鍵詞：基層單位 紀檢監察 組織建設

黨的十八大以來，全省地稅系統各級黨組、紀檢組認真貫徹省委、省紀委和省局黨組的部署要求，把黨風廉政建設和反腐敗工作擺在突出位置，結合實際有效推動“兩個責任”落實，進一步營造了風清氣正的良好政治生態。但與此同時，基層紀檢監察組織機構不完善、力量配備不足、基層黨風廉政建設工作相對薄弱等短板，制約了全面從嚴治黨向基層延伸，是導致基層一線稅務人員違紀違法現象易發多發的主要原因之一。在黨的群眾路線教育實踐、“三嚴三實”、“兩學一做”等活動中，基層單位多次表達了對加強基層紀檢監察組織建設的迫切需求。結合2016年省局的調研工作安排，經省局主要領導同意，駐省局紀檢組對基層紀檢監察組織建設做了深入調研，并提出相關建議和對策。

一、全省地稅系統紀檢監察組織建設現狀

（一）全省系統紀檢監察機構設置和人員配備情況

當前，全省系統各地級以上市局（不含深圳，下同），以及各縣（市）局和全職能區局均設立了紀檢組、監察室，紀檢監察機構設置較為完善，為推動落實上級黨風廉政建設和反腐敗工作各項部署，促進地稅事業科學發展和干部隊伍平穩等方面提供了堅實的組織保障。

據統計，除省局機關以外，目前全省地稅系統共有專職紀檢監察干部724人，實際專職從事紀檢監察業務的有487人（另主要負責內審工作的有237人），占全體正式干部職工總人數25711人的1.9%（以含內審人員的口徑算占2.8%）。從性別看，男性453人，占62.6%；女性271人，占37.4%。從年齡看，35歲（含）以下104人，占14.4%；35歲至45歲（含）300人，占41.4%；45歲以上320人，占44.2%。從學歷看，碩士及以上學歷46人，占6.4%；本科學歷559人，占77.2%；大專及以下學歷119人，占16.4%。從分布看，分布在市、縣（區）局機關的635人，占87.7%；在基層分局的89人，占12.3%（見表1）。

（二）各地積極探索加強基層紀檢監察組織建設的做法

由于受“三定”方案編制掣肘，大部分非全職能局和基層分局并沒有設置紀檢監察機構和配備專職紀檢監察干部。但這些單位人員多、任務重、風險大，黨風廉政建設和反腐敗工作形勢較為嚴峻。近年來，各地在這方面做了有益的探索，不斷健全完善基層紀檢監察機構設置以及開專、兼職紀檢監察干部配備，有效推進了基層黨風廉政建設和反腐敗工作的開展，大致可以歸納為以下四種經驗類型：

一是在非全職能區局、市屬稽查局系列中健全紀檢監察機構的廣州模式。廣州市局在越秀、天河等6個設置黨組的非全職能區局配備了專職紀檢組長，在市局稽查局和第一至第五稽查局，以及大企業局、納稅評估局等配備一名副調研員進入班子，作為專職紀檢監察員。同時，在上述單位單獨設立監察室并配備專職紀檢監察干部。此外，在全市系統超過50人的11個基層分局（所）都配備了專職紀檢監察員，享受分局副職待遇。

二是在非全職能區（分）局中全部配備專職紀檢監察員的珠海模式。珠海市局為稽查局和5個非全職能區（分）局都配備了專職紀檢監察員，進入領導班子并享受分局副職待遇，但全市系統13個基層分局尚未配備專職紀檢監察干部。

三是在基層稅務分局中基本實現專職紀檢監察員全覆蓋的佛山模式。佛山市局20個基層稅務分局中，配備了專職紀檢監察員的達17個，其余3個也配備了兼職紀檢監察員。南海、三水區局還實行委派制，由區局黨組紀檢組向基層分局委派專職紀檢監察員，參與單位的決策事項并行使監督權，切實增強了基層黨風廉政建設力量。

四是在規模較大的基層分局配備專職紀檢監察員的中山模式。中山市局共有24個稅務分局，基層干部職工520多人，占全系統總人數的八成以上。自2008年起，中山市局試行專職紀檢監察員制度，為人員較多、稅費收入規模較大的分局配備專職紀檢監察員，作為班子成員。經過近年不斷補充調整，目前已為市局稽查局和7個規模較大的基層分局配備了專職紀檢監察員。

除此之外，全省其他各市的非全職能區局、稽查局和基層分局大部分配備兼職紀檢監察員，但有的還是沒有配備。

二、當前全省地稅系統基層紀檢監察組織建設存在的問題

近年來，全省系統基層黨風廉政建設仍存在一些亟待解決的問題，如“兩個責任”落實不到位，重點領域、重點崗位和基層違規違紀問題時有發生，作風建設高壓態勢下仍有人頂風違紀不收斂、不收手，懲治腐敗減“存量”、遏“增量”的任務仍然十分繁重。當前，基層紀檢監察組織建設與基層單位黨風廉政建設任務不相適應，具體存在以下幾方面的問題：

（一）專職紀檢監察干部所占比例仍然偏低

當前，全省地稅系統專職紀檢監察干部724人，占正式干部職工總人數（25711人）的2.8%，基本達到國家稅務總局所規定2.5%～3%的比例要求。若剔除主要從事內審工作的人員，所占比例僅為1.9%，遠低于總局的標準要求。同兄弟單位相比，省國稅系統在紀檢監察部門與內審部門分設的情況下，共配備專職紀檢監察干部818人，占全體正式干部職工總人數（25015人）比例的3.3%，比地稅系統高出近1.4百分點。

（二）非全職能區局的紀檢監察機構有待健全

目前，全省系統共有37個非全職能區局（含橫琴新區局、深汕合作區局），絕大部分稅收總量大、管理業戶多、干部職工多，但除了廣州市局以外，其他普遍存在紀檢監察機構不健全、紀檢監察人員配備不到位等問題。其中只有21個單位配備了專職紀檢監察干部，僅占56.8%。主要分為三種類型：一是有專職人員但無機構，如中山市開發區局、陽江市高新區局、惠州仲愷高新區局等，在領導班子內配備了1名專職紀檢監察員，但未設置監察室，在綜合股中安排1名干部兼職負責紀檢監察工作。二是有編制但暫未配備人員，如深汕合作區局暫未配備紀檢組長。三是無編制無專職人員，如橫琴新區局既無紀檢組也無監察室，由1名班子副職兼管紀檢監察工作，并由辦公室1名科員兼職經辦紀檢監察業務（見表2）。

2008年，省局向省編辦提出在設立黨組的區局班子中增加1名紀檢組長編制。省編辦批復，對個別人員編制多、管理任務重的區局，不設紀檢組長，但增配1名副局長職數兼管紀檢監察工作。副局長屬于行政職務，應主抓具體業務，由其兼管紀檢監察工作，是既當運動員，又當裁判員，不敢大膽開展工作，不利于監督作用發揮，容易導致監管失位、監督缺位。

（三）稽查系列重要執法崗位監督力量缺乏

目前，全省地稅系統共有25個市級稽查局（含廣州市局第一至第五稽查局）。除廣州地稅稽查系列6個單位都設置了黨組和紀檢監察機構以外，其他市局稽查局均沒有設置。珠海、中山、河源、清遠等6個市局稽查局，配備1名專職紀檢監察員作為班子成員；其余13個市局稽查局的班子成員中，兼職分管紀檢監察工作的有10個；另有3個單位未配備專（兼）職紀檢監察干部。大多數稽查單位缺乏“名正言順”正式編制的紀檢監察干部，紀檢監察工作難以有效開展（見表3）。

（四）基層稅務分局（所）紀檢監察力量依舊薄弱

當前，全省地稅系統共有基層分局（所）646個，其干部職工人數占全省系統干部職工總人數的七成左右，基層分局專職紀檢監察干部僅有89人，占12.3%，與基層單位黨風廉政建設工作任務不相適應。一是規模較大分局的紀檢監察力量并未得到“重點關照”。全省系統正式干部職工20人以上、稅費收入1億元以上規模較大的分局有167個（占25.9%），但領導班子成員中配備了專職紀檢監察員的僅有5名、兼職的24名，另外配備了專職紀檢監察干部43名，即平均近4個規模較大的分局才有1名專職紀檢監察干部。二是規模較小分局的紀檢監察干部捉襟見肘。其余規模相對較小的平均每18個分局才配備1名專兼職紀檢監察干部（見表4）。特別是東莞市地稅系統只在市局機關設置了紀檢組、監察室，配備了7名專職紀檢監察干部（含內審人員3名），全市33個稅務分局均未配備專職紀檢監察員，專職紀檢監察干部只占全市系統干部職工總人數（898人）的0.8%，遠低于2.5%～3%的規定標準。

（五）省局直屬行政及事業單位的紀檢監察力量有待加強

目前，在省局的直屬行政單位中，省局稽查局已配備1名專職紀檢監察員，但直屬稅務分局（大企業局）暫未在領導班子中配備專職紀檢監察員。在省局的事業單位中，信息中心和機關服務中心涉及大量信息化建設和政府采購、工程建設等業務，屬于風險較大的部門，但均未配備專職紀檢監察員。

三、基層紀檢監察組織建設薄弱帶來較大的風險隱患

（一）紀檢監察力量上下“倒掛”，容易導致對基層一線監管缺位

全省系統紀檢監察干部呈現“倒金字塔”型分布，市、縣（區）局機關占87.7%，基層分局僅占12.3%。基層分局和稽查局系列是重要的組織收入和稅收執法部門，人員相對集中、稅收任務繁重，且直接與納稅人打交道，面對的誘惑多，廉政風險大。基層單位紀檢監察機構不健全、紀檢監察干部編配欠科學，給地稅事業科學發展帶來了較大的廉政風險和隱患。自2015年至今，全省地稅系統被查處的干部職工（含協稅員）98人，其中基層分局50人，占51%，稽查系列8人，占8.2%，合計將近六成。

（二）基層黨風廉政建設和反腐敗工作力度逐級衰減

地稅系統點多、線長、面廣，基層紀檢監察力量不足，導致神經末梢傳導不暢，缺乏落實監督責任的主體，教育預防工作逐級遞減、風險防范措施難以落地、監督執紀問責沒有抓手，從而誘發廉政風險和執法風險。由基層分局班子成員中的副職兼管紀檢監察業務，身兼“運動員”與“裁判員”雙職，致使內部監管乏力、監督難以到位，單靠市、縣局監管力量顯得鞭長莫及，特別是對基層分局“一把手”的日常監督基本缺位。基層單位專職紀檢監察員的崗位職責不夠明晰，作為班子成員的依據不充分，導致履行監督責任的底氣不足，加上干的是班子副職的工作，享受的依然是非領導職務的待遇，責權利不對等，積極性受到一定影響。

（三）基層紀檢監察干部能力與黨風廉政建設和反腐敗工作要求不適應

專職紀檢監察員的設置缺乏頂層制度保障，加之基層事務繁雜、人少活多，因此專職不“專”的現象較為普遍。部分基層紀檢監察干部年齡偏大、素質不高、能力不足、業務不熟，想干事、能干事、干成事的人才缺乏。受慣性思維影響，部分干部對當前的反腐倡廉形勢不適應，怕得罪人、丟選票，不敢大膽開展監督工作，個別甚至存在“燈下黑”的現象。

近三年來，全省系統基層分局信訪投訴件382件，受處理人員人數133人，分別占總數的74.2%和25.8%（見表5），被立案查處的干部（含協稅員）占了全省系統被立案查處干部的60%。如佛山南海區局里水分局部分工作人員串通勾結中介虛開個人所得稅完稅證明案、湛江吳川海濱稅務分局林某侵吞土地及房產交易稅費案、河源紫金縣局藍塘分局黃某索要過節費案等，均給所在單位及全省系統造成較嚴重的負面影響。鑒于基層違紀違法案件呈易發多發態勢，當前亟待進一步加強基層紀檢監察組織建設，以深入推進基層黨風廉政建設和反腐敗工作。

四、進一步加強基層紀檢監察組織建設的意見和建議

當前，中央、省委要求各級各部門要進一步加強黨風廉政建設和反腐敗工作，切實推進全面從嚴治黨向基層延伸。重視和加強基層紀檢監察組織建設，是各級黨組的主體責任，在當前作風建設越抓越緊、執紀監督越來越嚴的形勢下，紀檢監察力量只能不斷鞏固加強，絕對不能停滯弱化。建議下一步重點抓好六項工作：

（一）加強頂層設計，出臺加強基層紀檢監察組織建設的實施意見

從省局黨組層面研究制定加強廣東省地稅系統基層紀檢監察組織建設的實施意見和基層專職紀檢監察員管理辦法，明確基層紀檢監察機構設置、人員配備等方面的要求，以及專職紀檢監察員的工作權限、職責清單、考核辦法、問責追究、履職保障等，確保他們能夠專心工作、大膽履職，扎實推進基層單位黨風廉政建設工作。

（二）完善非全職能區局的紀檢監察機構和人員配置

對于設立黨組且稅費收入規模較大的非全職能區局，繼續向省編辦請示溝通，爭取設立專門的紀檢監察機構，配備專職紀檢組長和專職紀檢監察干部。對于未設黨組的非全職能區局，建議參照廣州等地的做法，在內部任命1名紀檢組組長（職數通過內部調劑方式解決），作為班子成員，同時配備1名專職紀檢監察干部負責具體業務工作。對于當年爭取紀檢組長職數而獲批復設置副局長職數的非全職能區局，明確該副局長分管紀檢監察工作，履行紀檢組長職責，并將主要精力放在紀檢監察業務上，對監督責任落實不到位的要嚴肅問責。

（三）進一步充實各市稽查局的紀檢監察力量

除廣州市局稽查系列現有模式，以及珠海、河源、清遠等6個市局稽查局已經配備專職紀檢監察員之外，其余各市局應當在市局稽查局班子成員中配備1名正科級干部任專職紀檢監察員（或紀檢組長），相關職數可在各市系統內部調劑解決。

（四）著力解決規模較大的基層分局專職紀檢監察員配備問題

在全省系統范圍內正式干部職工20人以上、稅費收入規模1億元以上的基層分局各配備1名專職紀檢監察員，作為班子成員副職，可由上級黨組紀檢組統一派駐，相關職數可在各市、縣系統內部調劑解決。有條件的地方在其他基層分局也可以參照設置。

（五）加強省局直屬分局和兩個中心的紀檢監察組織建設

由省局黨組明確，在省局直屬分局（大企業局）和機關服務中心、信息中心各設1名專職紀檢監察員，享受副處級干部待遇，并指定1人專職負責紀檢監察工作。

（六）進一步加強基層紀檢監察干部隊伍自身建設

一是加強教育培訓和管理。對基層紀檢監察干部要嚴格教育、嚴格管理、嚴格監督，發現違紀違規問題要嚴肅從重處理。要嚴把“入口關”，把能力強、素質高、作風正的干部充實到基層專職紀檢監察干部隊伍。要不斷拓寬培訓的形式與方法，每年舉辦一期全省系統基層紀檢監察干部培訓班，并采取以案代訓、跟班學習等方式，加強業務培訓，提高履職能力。二是完善保障機制。各級黨組要為基層紀檢監察干部開展工作撐腰鼓勁，為落實監督責任創造條件、解決難題。對敢于堅持原則、勤勉盡責、德才兼備的紀檢監察干部，要加強培養、提拔使用，著力營造敢干事、能干事、干成事的氛圍。三是加強工作指導。駐省局紀檢組將組織編寫紀檢監察工作規程和指引，規范和指導全省地稅系統監督執紀問責工作。對基層在監督執紀問責中遇到的新情況、新問題，上級紀檢監察部門要及時了解，指導幫助；對履職不力的，要嚴格問責追究，倒逼責任落實。四是鼓勵積極探索大膽創新。近年來，廣州、珠海、佛山等地在加強基層紀檢監察組織建設方面大膽探索了一些行之有效的做法，取得了良好成效。省局要鼓勵各地繼續大膽創新，并及時指導、宣傳、推廣好的經驗和做法，進一步加強基層紀檢監察組織建設，健全具有廣東地稅特色的基層黨風廉政建設和反腐敗工作體系，切實推進全面從嚴治黨向基層延伸并取得成效。

課題組組長：葉秀佑

課題組成員：譚舉正 陳志斌 覃干樂