第二節 “免疫系統”功能與風險防范

“免疫系統”理論要求審計在保障國民經濟和社會健康運行方面發揮建設性作用。國家審計作為“免疫系統”，有責任更早地感受風險，有責任更準確地發現問題，有責任提出調動國家資源和能力去解決問題、抵御“病害”的建議，有責任在永不停留地抵御一時、一事、單個“病害”的同時，促進國家健全機能、改進機制、筑牢防線。

一、審計感受風險的實踐形式

審計感受風險是指審計能夠察覺到國民經濟和社會運行中存在的各種不利因素。國家審計為什么能夠感受風險？這是由審計的本質和工作性質所決定的。劉家義(2009)指出，“國家審計具有內生性的威懾作用，審計機關具有超脫經濟社會各方面具體事務的獨立、客觀、公正的特征，因而有條件、有責任及時發現苗頭性、傾向性問題，及早發出警報，起到預警作用。”

從實踐來看，審計準確把握“風險源”主要形式如下：

1．審計組織設立于各級政府之中，審計機關全面參與政府重要活動

按照《中華人民共和國審計法》(以下簡稱《審計法》)的規定，審計機關是國務院、省、市和縣政府下設的職能部門，依法開展審計工作，不受任何單位或部門的干預。審計機關獲取政府部門活動信息的渠道有兩方面：一是上級審計機關的工作指導和任務安排。上級審計機關在業務上指導下級審計機關，并統一安排本行政區域中重要的審計調查活動。此外，審計機關還經常開展業務交流，促進各類審計成果的共享。二是本級政府指派和工作安排。審計機關除了收閱本級政府的文件，還參與政府重要的經濟活動，從而了解政府部門的工作事項，便于在整體上把握政府重要活動，為開展審計工作提供方向。

2．創新審計模式和實施科學審計，保障審計工作富有成效

近年來，浙江省審計工作堅持以科學發展觀為指導，深入貫徹審計署“依法審計、服務大局、圍繞中心、突出重點、求真務實”的工作方針，不斷創新審計模式和實施科學審計，在確定經濟管理活動中的風險與揭露隱患方面作出了重要的貢獻。

一是提出和實踐宏觀服務型績效審計模式。依據浙江省經濟和社會發展的現狀，績效審計在總體上更應該是以解決體制、機制和管理方面問題為目標的宏觀管理型績效審計。

二是對全部政府性資金進行審計。圍繞全部政府性資金的來源和運用，確定財政審計的重點領域。既可以徹底摸清家底，查明地方政府掌控的全部財力，又可以客觀評價政府的管理績效。

3．適時開展各種專項審計調查活動

專項審計調查是就某一領域或方面重要問題進行的專門調查活動，并提出相應的審計建議。專項審計調查具有針對性、靈活性和時效性的特點。它能夠在較短時間內迅速查明和發現問題，對預知經濟活動中的風險有重要作用。例如，按照審計署的統一部署，浙江省審計廳于2009年2月至4月組織全省63個審計機關就國際金融危機對中小企業影響狀況進行了專項審計調查。通過調查，查明了在金融危機影響下的中小企業的主要困難所在，檢查了各級政府為應對危機所采取的一系列政策和措施的實施效果，介紹了調查發現的主要情況和問題，并提出了相應的審計建議。

二、審計警示風險的實踐形式

審計警示風險是指審計機關能夠對經濟和社會運行中的風險提出警告和提示。換言之，審計機關是通過適當的途徑和形式將發現的風險告知相關機構或部門，以采取相應的防護性措施。

“免疫系統”理論不僅要求查處問題，還強調向兩頭延伸，強調審計的預警功能與分析完善政策制度功能，強調把微觀審計與宏觀審計相結合，把事前、事中、事后審計相結合，實行全過程、全方位的跟蹤審計。

從實踐來看，審計警示風險的主要形式有：

1．事前審計

事前審計是“免疫系統”預防功能的要求和體現。它要求審計監督的關口前移，突出項目履行前的審計監督，積極探索適應事前審計的措施和方式、方法。例如：對財政資金重大支出項目的預算編制審計，可以增強財政預算的約束力，使重大的財政資金支出項目更趨合理、科學、規范。

2．審計建議

審計建議是針對審計中發現的風險提出相關的對策和意見。審計建議應當具有建設性，即按照“免疫系統”的要求，針對經濟和社會運行中存在的重大風險，提出預防和控制的方法。例如，寧波市公積金中心違規委托證券公司理財損失2.06億元。寧波市審計局曾于2004年7月份對公積金管理中心2003年財務收支實施審計時，在審計報告中警示委托理財存在一定風險。遺憾的是，建議未被采納，錯失挽回損失的良機。

3．審計結果公告制度

審計公告就是國家審計機關按照法律法規規定，依據一定的程序將審計結果對外公開。2002年開始，審計署開始實行審計結果公告制度，在社會上引起了廣泛的反響，產生了“審計風暴”般的效應。

審計結果公告制度利用信號傳遞機制，消除公眾或相關機構的信息弱勢，將有關責任人或者機構的不當行為公之于眾，充分發揮社會監督機制，利于強化審計報告的作用。審計報告中揭示的風險一旦為公眾所知悉，必然引起公眾的關注，對被審計單位或者個人就會產生一種無形的壓力。例如，在將重要審計報告提交相應機構前，美國國家審計署(Government Accountability Office, GAO)通常召開新聞發布會介紹審計情況，有關責任人員往往不等司法或行政機構追究責任時，就自動引咎辭職。

4．后續審計

后續審計是內部審計機構為檢查被審計單位對審計發現的問題所采取的糾正措施及其效果而實施的審計。雖然后續審計是內部審計制度的重要補充內容，但國家審計無論從機構設置層次還是從審計模式來看，都與內部審計有一定程度的相似性，因此，后續審計的基本做法完全可以用到國家審計中來。后續審計的基本目的是審查和監督被審計單位是否對報告中揭示的問題和偏差進行了糾正和改進。實施后續審計，可以保障審計問題得到整改和查處，還能促使被審計單位接受相應的審計建議。

三、審計預防風險的實踐形式

1．修補和完善制度

政府部門所出現的決策失誤、違規違紀、管理效率不高、公共財政資金浪費以及國有資產損失等方面的問題，歸根到底是制度欠缺、存在漏洞等導致的。這些問題會使國民經濟和社會運行出現巨大的風險，如不從制度層面加以防范，終會釀成大的災難。

劉家義(2009)指出審計工作要堅持“兩手抓”：一方面揭露和查處違法違規問題，發揮審計在懲治腐敗、加強廉政建設方面的作用；另一方面關注重大的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，促進建立有利于科學發展的體制機制，發揮審計的建設性作用。

“免疫系統”理論意味著審計具有預防功能，即針對審計中發現的重要問題，不是停留在表面的審查和處理上，而是要進一步深究制度和體制方面所存在的缺陷，力爭通過修補和完善現行制度來避免問題的再度發生，從而實現在源頭上控制和制止風險，充分發揮制度功效。

2．科學決策

從管理學上來講，決策失誤是最大的失誤。世界銀行估計，我國“七五”到“九五”期間，投資決策失誤造成的資金浪費及經濟損失大約在4000億~5000億元。中國人民大學公共管理學院的毛昭暉教授說，從國際的視角看，我國的決策失誤率達到30%，西方發達國家卻只有5%左右。

科學決策需要有一整套制度和配套措施來保障決策真正履行必要的手續和程序。其中，審計監督是重要的措施。溫家寶講話指出：審計機關對政府投資項目要實行全過程跟蹤審計，全過程審計比事后監督更重要，要把問題發現在前面，查出的問題越少，損失也就越小。實踐表明，實施重要投資項目審計和重大項目跟蹤審計是一種行之有效的監控手段。例如，2008年1月至11月，全國投資項目審計核減投資額248億多元，幫助挽回和避免損失77億多元。