前言

近一段時期，面對日趨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，國家審計的職能邊界呈現(xiàn)出不斷拓展的態(tài)勢，例如，“免疫系統(tǒng)”功能、國家治理功能、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全功能等等。究其原因，一方面，黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院賦予了國家審計越來越重要的功能定位，而且交辦給其的任務(wù)越來越多，工作清單的范圍也越來越廣。另一方面，面對國家審計資源不足、國家審計任務(wù)日益繁重的挑戰(zhàn)，以“審什么”和“怎么審”為突破口，國家審計不斷探索審計組織方式、審計程序以及審計技術(shù)和方法的創(chuàng)新。學(xué)術(shù)界、實務(wù)界圍繞國家審計功能拓展和方法創(chuàng)新展開熱議。

一、國家審計功能與方法研究述評

1．國家審計功能拓展研究

(1)國家審計“免疫系統(tǒng)”功能研究。劉家義(2009)首先提出，現(xiàn)代國家審計是國民經(jīng)濟(jì)社會運行的“免疫系統(tǒng)”，發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟(jì)社會運行中的障礙、矛盾和風(fēng)險的“免疫系統(tǒng)”功能。學(xué)術(shù)界和實務(wù)界接著從審計業(yè)務(wù)類型開展、審計目標(biāo)定位、審計管理體制改革、業(yè)務(wù)規(guī)范、質(zhì)量控制等角度(王會金、王素梅，2010；孟焰、張軍，2010；宋常，2009；趙彥鋒，2009)探討國家審計“免疫系統(tǒng)”功能途徑。(2)國家審計國家治理功能研究。楊時展(1997)、俞可平(2000)研究了國家治理目標(biāo)，指出國家治理目標(biāo)在于為民眾提供福利，滿足公眾的需要，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，這也是國家審計的評判目標(biāo)。李金華(2004)，陳駿、吳青川(2009)等研究了國家審計與國家治理的內(nèi)在聯(lián)系，認(rèn)為國家審計是國家治理的工具，審計的治理功能在于關(guān)注合法性的監(jiān)督功能、側(cè)重經(jīng)濟(jì)性和效果性的評價功能以及關(guān)心社會福利的前瞻功能。(3)國家審計維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全功能研究。三任審計長于1998年9月21日在《人民日報》聯(lián)合發(fā)表了《依法履行審計監(jiān)督職責(zé)》的文章，指出：“審計機關(guān)自成立以來，始終把加強宏觀調(diào)控服務(wù)作為一項重要任務(wù)，緊緊圍繞我國不同時期經(jīng)濟(jì)工作中心開展審計監(jiān)督。……在促進(jìn)各項改革的深化和宏觀調(diào)控措施的有效落實方面發(fā)揮了積極作用。”研究表明(京津冀特派辦課題組，2006)，國家審計在宏觀調(diào)控中主要發(fā)揮兩種作用，一是促進(jìn)決策，實現(xiàn)宏觀調(diào)控政策的調(diào)整與完善；二是促進(jìn)執(zhí)行，監(jiān)督宏觀調(diào)控政策的貫徹實施。從審計實踐來看，李金華在任審計長時刮起的“審計風(fēng)暴”對違規(guī)使用財政預(yù)算資金、影響財政安全的行為進(jìn)行了查處和曝光，有利于國家財政預(yù)算資金的健康運行，從根本上說，維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)安全。國家審計“免疫系統(tǒng)”功能的核心在于：國家審計是保障經(jīng)濟(jì)社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，目標(biāo)是維護(hù)國家安全，保障國家利益，根本目的是維護(hù)人民群眾的根本利益。

2．國家審計方法創(chuàng)新研究

(1)國家審計體制創(chuàng)新研究。國內(nèi)眾多學(xué)者研究了國家審計體制問題，提出“立法論”(秦榮生，2004)，認(rèn)為國家審計應(yīng)隸屬于人大；贊同“雙軌論”，國家審計機關(guān)同時向政府和人大報告工作(尹平，2001)，或者投資審計由人大領(lǐng)導(dǎo)、其他審計保留在政府部門(楊肅昌、肖澤忠，2004)。(2)國家審計組織方式創(chuàng)新研究。上海市審計局課題組(2011)提出，創(chuàng)新審計計劃管理方法的重點在于實施審計對象分類管理、編制審計項目滾動計劃和強化審計進(jìn)度管理，創(chuàng)新審計組織實施方式的主要方向是開展跟蹤審計、聯(lián)動審計和委托審計。針對省直管縣財政體制，貴州省審計廳與貴州財經(jīng)大學(xué)聯(lián)合課題組(2014)認(rèn)為，政府審計工作應(yīng)當(dāng)以省級審計機關(guān)為主統(tǒng)一調(diào)配資源，強調(diào)績效審計及其評價體系的構(gòu)建，建立“上審下、交叉審”相互配合的審計模式，把審計關(guān)口從事后監(jiān)督向全程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步完善審計結(jié)果利用制度，并積極探索和利用聯(lián)網(wǎng)審計。此外，國家審計還在審計資源整合、具體審計開展以及審計手段更新等方面不斷探索和更新審計方法，例如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與財政審計及投資審計聯(lián)合開展，完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價體系，利用大數(shù)據(jù)和計算機輔助開展審計，等等。

綜上所述，國內(nèi)外對于國家審計功能拓展與方法創(chuàng)新方面的研究已有一定成果并取得了相當(dāng)大的進(jìn)展，但仍存在以下不足：(1)現(xiàn)有研究多集中在審計功能拓展背景、方向、動因等方面，對于功能拓展的方法和路徑等方面的關(guān)注不夠；(2)較少涉及審計方法的針對性、有效性以及靈活性的分析與探索，使得審計方法的科學(xué)性與合理性較為缺乏；(3)結(jié)合具體審計實踐，從理論層面進(jìn)行提煉、提升，系統(tǒng)、全面、深入研究國家審計的功能與方法，并不多見。對上述問題的補充與延伸，尤其是對國家審計功能與邊界不斷擴(kuò)大、審計責(zé)任逐漸加重以及審計重點與方法不當(dāng)產(chǎn)生的國家審計質(zhì)量問題進(jìn)行深刻闡述，對審計體制、審計組織機制以及審計流程創(chuàng)新，在兩者合力作用下充分發(fā)揮國家審計監(jiān)督效果，正是本著作致力解決的焦點問題。

二、本著作研究內(nèi)容、思路和方法

按照提出問題、分析問題、解決問題的路徑，本著作的研究內(nèi)容框架如圖0-1所示。

1．本著作的研究內(nèi)容

本著作將主要圍繞國家審計功能拓展和審計方法創(chuàng)新進(jìn)行系統(tǒng)、重點、深入的研究。國家審計功能拓展方面的主要內(nèi)容有國家審計“免疫系統(tǒng)”功能研究、國家審計參與國家治理功能研究以及國家審計維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全功能研究；國家審計方法創(chuàng)新主要涉及績效審計、財政專項資金審計、財政專項轉(zhuǎn)移支付資金審計、地方政府債務(wù)審計、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計以及國家審計組織方式等內(nèi)容。

(1)關(guān)于國家審計功能研究。一是結(jié)合國家審計理論研究了“免疫系統(tǒng)”功能，分析了其防范審計風(fēng)險的方法，并揭示了該理論的實現(xiàn)途徑和方法。二是提出并闡述了國家審計參與國家治理功能的實現(xiàn)路徑：以檢查和評價政府職責(zé)為中心，建立包括審計動因、目標(biāo)、對象、內(nèi)容、職能、作用以及效果在內(nèi)的一整套國家審計體系。三是研究了國家審計維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的功能，指出國家審計在維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全中具有監(jiān)督、預(yù)警、評價和決策參謀作用，并提出，應(yīng)當(dāng)從維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全的視角來構(gòu)建國家審計系統(tǒng)。

(2)關(guān)于國家審計方法創(chuàng)新。一是研究了績效審計指南，提出構(gòu)建績效審計指南的基本框架。二是研究了財政專項資金績效審計，提出財政專項資金設(shè)立、分配、使用、管理和后續(xù)評估等五方面的審計流程。審計過程中，可針對問題求證、公開征集審計線索和追蹤資金流向等渠道，合理設(shè)計審計路徑并確定適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒āＨ茄芯苛素斦ｍ椶D(zhuǎn)移支付資金審計，分析了財政專項轉(zhuǎn)移支付資金及其審計存在的主要問題，并提出相關(guān)對策。四是進(jìn)行地方政府債務(wù)風(fēng)險審計評價研究，從借債、用債和還債等方面確定適當(dāng)?shù)牡胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險審計模式，并構(gòu)建地方政府債務(wù)風(fēng)險審計評價指標(biāo)體系。五是研究了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，認(rèn)為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的內(nèi)涵主要體現(xiàn)為以下五個方面：政策執(zhí)行責(zé)任、經(jīng)濟(jì)決策責(zé)任、經(jīng)濟(jì)管理責(zé)任、廉政管理責(zé)任和經(jīng)濟(jì)效益責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價指標(biāo)體系。六是研究了國家審計組織方式創(chuàng)新，提出國家審計組織方式需要圍繞工作專門化、部門化，指揮鏈、控制跨度、集權(quán)與分權(quán)以及正規(guī)化等要素進(jìn)行重構(gòu)，并統(tǒng)籌規(guī)劃好計劃階段、實施階段和終結(jié)階段的目標(biāo)和任務(wù)。

2．本著作的研究思路和方法

(1)國家審計功能拓展的動因、內(nèi)容和實施路徑是研究的重點，適合國家審計功能的審計技術(shù)和方法是研究的核心內(nèi)容，國家審計的實踐檢驗與保障機制是研究的終點。為完成上述研究內(nèi)容，以問題為導(dǎo)向，初步確立本著作研究思路，如圖0-2所示。

(2)本著作將根據(jù)研究內(nèi)容的性質(zhì)，分別或者綜合運用文獻(xiàn)研究法、歷史分析法、訪談法以及案例研究法等研究方法。具體如下：

第一，文獻(xiàn)研究法。在對國家審計功能拓展理論、現(xiàn)有審計技術(shù)與方法等內(nèi)容進(jìn)行梳理時，主要依賴文獻(xiàn)研究法。

第二，歷史分析法。通過對國內(nèi)外國家審計功能理論的系統(tǒng)梳理，分析國家審計技術(shù)與方法等內(nèi)容，探求現(xiàn)行環(huán)境下提高國家審計的效率和效果。

第三，訪談法。本著作運用訪談法，探尋國家審計功能拓展的動因、目標(biāo)、實現(xiàn)途徑以及國家審計程序、技術(shù)和方法運用的效果等內(nèi)容，結(jié)合當(dāng)前審計環(huán)境，提出國家審計新功能，創(chuàng)新國家審計技術(shù)與方法。

第四，案例研究法。深入國家審計實踐的個案研究，提煉、檢驗、總結(jié)并豐富實證研究結(jié)果。

第五，問卷調(diào)查法。本著作運用問卷調(diào)查法，探尋國家審計功能拓展過程中存在問題、具體路徑等內(nèi)容，圍繞主題，尋找適合的審計技術(shù)和方法。

三、本著作研究意義及創(chuàng)新之處

1．研究意義

(1)理論意義。一是系統(tǒng)、全面、深入地分析了國家審計新功能，從不同的視角解釋和揭示了國家審計功能拓展過程中所面臨的環(huán)境、發(fā)生的動因以及實現(xiàn)路徑等問題，全方位地展示了國家審計功能拓展的新領(lǐng)域和新動態(tài)，有利于深刻認(rèn)識當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下國家審計的挑戰(zhàn)、特點、使命和階段性目標(biāo)及任務(wù)，對于國家審計轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。二是以問題為導(dǎo)向和突破口，深入淺出地分析了國家審計的困境，并在理論層面進(jìn)行提煉、總結(jié)和回答，較好地做到理論與實踐相結(jié)合、理論來自實踐并回到實踐。三是對于開展國家審計理論創(chuàng)新研究具有一定的借鑒意義和參考價值。

(2)應(yīng)用意義。圍繞“審什么”和“怎么審”，充分、緊密結(jié)合國家審計實踐，探索行之有效的審計程序、技術(shù)和方法，對于開展國家審計實踐具有直接的指導(dǎo)意義。

2．本著作的創(chuàng)新之處

一是研究內(nèi)容緊緊把握國家審計理論與實務(wù)中的前沿問題、疑難問題和重點問題，有側(cè)重、有選擇、有針對地開展專題研究，研究視角新穎，研究觀點正確，研究結(jié)論具有一定的指導(dǎo)意義。

二是研究方法獨特，通過座談、訪談、問卷調(diào)查以及參與審計實務(wù)調(diào)研等多種方式，盡可能地搜集、整理第一手資料，確保研究切合實際。