第四節(jié) 國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理的保障機(jī)制

一、國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理的分析框架

從理論上來(lái)說(shuō)，國(guó)家審計(jì)之所以在國(guó)家治理中發(fā)揮作用，一方面在于國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理機(jī)制的重要組成部分，國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理自我完善和自我調(diào)整的重要手段；另一方面通過(guò)績(jī)效審計(jì)手段，國(guó)家審計(jì)能夠客觀評(píng)價(jià)政府的績(jī)效，并為改進(jìn)政府的績(jī)效獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。此外，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立于政府其他部門(mén)，具有一定的獨(dú)立性，能夠有效發(fā)現(xiàn)并報(bào)告政府在國(guó)家治理中存在的問(wèn)題。

前文分析表明，國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理之間確實(shí)存在內(nèi)在聯(lián)系，國(guó)家審計(jì)活動(dòng)能夠全面、有效地提升國(guó)家治理的水平。然而，國(guó)家審計(jì)從目前開(kāi)展來(lái)看，不僅內(nèi)容不夠全面，層次也有待提高，妨礙國(guó)家審計(jì)職能的發(fā)揮。

發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的功能和作用，應(yīng)當(dāng)實(shí)施國(guó)家治理導(dǎo)向的審計(jì)模式，以績(jī)效審計(jì)為主要手段，通過(guò)制度保障和體制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理水平的提升，如圖2-3所示。

二、國(guó)家治理導(dǎo)向的國(guó)家審計(jì)內(nèi)涵

國(guó)家審計(jì)保障和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的主要形式是績(jī)效審計(jì)。績(jī)效審計(jì)本質(zhì)上是一種旨在確認(rèn)或解除受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任而對(duì)政府履責(zé)所進(jìn)行的獨(dú)立檢查與評(píng)價(jià)活動(dòng)。具體表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家治理活動(dòng)中經(jīng)濟(jì)資源利用的效率與經(jīng)濟(jì)節(jié)約程度以及利用經(jīng)濟(jì)資源所獲取的效益情況的審查與評(píng)價(jià)。

著眼于國(guó)家治理和民眾權(quán)益，就是要審查以下四方面的問(wèn)題：一是公共資源用于民眾嗎？以民眾為導(dǎo)向，就是要確保公共資源確實(shí)用在民眾身上，取之于民，用之于民。這是審查政府管理活動(dòng)是否“以民為本”的根本前提條件。二是公共資源配置公平嗎？民眾權(quán)益問(wèn)題復(fù)雜并且涉及面較廣，然而，特定時(shí)期的公共資源在眾多民眾問(wèn)題之間的配置應(yīng)當(dāng)公平合理。例如，政府在住房、教育、就業(yè)、就醫(yī)以及抑制高房?jī)r(jià)方面的投入應(yīng)當(dāng)保持一種什么樣合理的比例？同時(shí)，在同一民眾權(quán)益問(wèn)題方面的投入也要體現(xiàn)區(qū)域公平、發(fā)展層次上的公平以及受益群體間的公平等。拿教育為例，從區(qū)域公平來(lái)看，教育投入既要兼顧城鄉(xiāng)差異，又要兼顧區(qū)域差異；從發(fā)展層次來(lái)看，教育投入還要考慮到大學(xué)、中小學(xué)以及學(xué)齡前教育之間的平衡，在同一發(fā)展水平上，還要考慮到不同級(jí)別學(xué)校的投入，如“211”院校、地方院校以及高職高專(zhuān)院校之間的投入均衡；從受益群體來(lái)看，教育投入還要照顧到特殊對(duì)象(如外來(lái)務(wù)工子女)的教育等方面之間的投入均衡。三是公共資源被浪費(fèi)了嗎？主要考察公共資源在使用過(guò)程中是否出現(xiàn)低水平重復(fù)以及使用不當(dāng)造成的浪費(fèi)等情況。如各地政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，從地方利益出發(fā)，投產(chǎn)鋼鐵、汽車(chē)以及交通港口建設(shè)等領(lǐng)域，導(dǎo)致全國(guó)鋼鐵產(chǎn)能過(guò)剩、汽車(chē)庫(kù)存積壓和港口利用率過(guò)低等現(xiàn)象，從整體上損害了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展；再如個(gè)別地方政府官員以出國(guó)考察為名公款旅游，亦是對(duì)公共資源的極大浪費(fèi)。四是公共資源使用效益和效率高嗎？簡(jiǎn)言之，用于民眾的公共資源是否產(chǎn)生較好的效益，是否以較小的投入獲得較大的產(chǎn)出。從效益來(lái)看，又可以分為經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和持續(xù)效益三個(gè)方面。

三、國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家治理的前提條件——制度保障和體制創(chuàng)新

制度保障和體制創(chuàng)新是國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家治理的前提條件。國(guó)家要制定和完善審計(jì)立法，推進(jìn)若干重要制度的出臺(tái)，例如，政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任和績(jī)效考核辦法、政府績(jī)效報(bào)告披露制度、審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度等，還應(yīng)當(dāng)修訂財(cái)政預(yù)算法等相關(guān)法律。針對(duì)國(guó)家治理，政府應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任是什么？是自發(fā)行為還是法制規(guī)定？目前，尚不清晰。顯然，沒(méi)有明確政府行為的責(zé)任內(nèi)涵，考核和評(píng)價(jià)其履責(zé)情況就是一句空話(huà)。

完善預(yù)算制度和審計(jì)結(jié)果公告制度是完善政府履責(zé)評(píng)價(jià)的先決條件。政府預(yù)算報(bào)告過(guò)于籠統(tǒng)，不具體、不透明以及不真實(shí)，極大地妨礙了政府行為的考核和評(píng)價(jià)。審計(jì)結(jié)果公告制度是考評(píng)政府履責(zé)和改進(jìn)政府治理的重要制度。2002年開(kāi)始，審計(jì)署開(kāi)始實(shí)行審計(jì)結(jié)果公告制度，在社會(huì)上引起了廣泛的反響，產(chǎn)生“審計(jì)風(fēng)暴”般的效應(yīng)。從2003年開(kāi)始，審計(jì)署不定期向公眾披露專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)結(jié)果。審計(jì)結(jié)果公告制度能夠讓民眾了解政府的行為，充分發(fā)揮公眾輿論對(duì)政府施政的監(jiān)督作用。

不斷推進(jìn)和深化審計(jì)體制創(chuàng)新，是確保民生審計(jì)發(fā)揮長(zhǎng)效機(jī)制的重要措施。一是報(bào)告體制上逐漸由向政府單向報(bào)告過(guò)渡到向政府、人大雙向報(bào)告并最終過(guò)渡到向人大單向報(bào)告。向人大報(bào)告制度有利于增強(qiáng)政府審計(jì)的獨(dú)立性。二是審計(jì)模式上由財(cái)務(wù)審計(jì)為主的傳統(tǒng)審計(jì)向以績(jī)效審計(jì)為主的現(xiàn)代審計(jì)轉(zhuǎn)變。為配合績(jī)效審計(jì)的實(shí)施，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立必要的決策機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制；建立內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)對(duì)公共資金和全部政府性資產(chǎn)的監(jiān)管；建立績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布績(jī)效報(bào)告。

四、國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家治理的重要途徑——審計(jì)建議和審計(jì)評(píng)價(jià)

審計(jì)建議和審計(jì)評(píng)價(jià)是國(guó)家審計(jì)實(shí)現(xiàn)和保障國(guó)家治理的重要途徑。審計(jì)建議是在發(fā)現(xiàn)國(guó)家治理問(wèn)題的基礎(chǔ)上所提出來(lái)的用來(lái)解決問(wèn)題的對(duì)策。通過(guò)審計(jì)建議，有利于建立保障和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的一整套制度，有效推動(dòng)國(guó)家治理問(wèn)題的解決。審計(jì)評(píng)價(jià)是對(duì)國(guó)家治理問(wèn)題現(xiàn)狀所發(fā)表的意見(jiàn)，包括規(guī)范性文件和政策評(píng)價(jià)、公共資源運(yùn)用評(píng)價(jià)。通過(guò)審計(jì)評(píng)價(jià)，能夠客觀地揭示政府是否較好地履行了國(guó)家治理方面的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家審計(jì)需要作出積極變革，以適應(yīng)國(guó)家治理的需要。一是要確保國(guó)家審計(jì)享有獨(dú)立審計(jì)權(quán)，檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)政府職責(zé)的履行情況，并發(fā)表審計(jì)意見(jiàn)和提出審計(jì)建議。二是積極開(kāi)展規(guī)范性文件、政策的制定和執(zhí)行審計(jì)，確保政府履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的充分性和適當(dāng)性。三是要緊密?chē)@政府責(zé)任，在正確界定政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，整合審計(jì)資源，從經(jīng)濟(jì)權(quán)力制約、公共資金監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行平穩(wěn)、制度和政策完善、行政管理改進(jìn)、國(guó)有企業(yè)發(fā)展和金融穩(wěn)定等國(guó)家治理層面發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的作用。