第三節 國家審計促進國家治理的案例分析——以寧波市“出租車管理及運營情況專項審計調查”為例

一、案例實施背景

出租車是城市出行的重要交通方式，是老百姓“衣食住行”中的一項內容，能否行得及時、行得方便和行得舒適，是衡量老百姓生活質量的重要標志。同時，出租車還是城市的名片和一道亮麗的風景線，彰顯城市的文明程度和發展水平。因此，出租車營運直接關系到老百姓的生活，關系到城市的形象。出租車的服務質量和水平還牽涉到老百姓的權益，杜絕“黑車”，制止拒載，規范出租車營運市場的管理，正是維護乘客自身合法權益的重要舉措。

因而出租車營運水平關系到政府行政效能，從根本上體現的是國家治理水平的高低。

案例實施時間為2007年，適逢寧波市面臨文明城市復查及文明城市創建。

二、案例基本情況

2007年，寧波市市區出租車保有量3551輛，出租車管理部門為市公路運輸管理處(以下簡稱運管處)，為市交通局下屬自收自支事業單位，編制130人，臨聘100余人，運管處下設機構中涉及出租車管理的有出租車管理科(所)、稽查支隊及96520投訴處理中心。

老百姓對出租車營運集中反映的問題有：“打的”難、出租車拒載、衛生狀況不佳及駕駛員服務態度差等。這些問題在寧波火車南站區域尤為突出。時值寧波市創建文明城市，出租車恰恰是城市文明的重要窗口，因此，寧波市審計局根據市政府的要求，對寧波市出租車管理及運營情況進行了審計調查，并重點調查了運營秩序比較混亂的南站廣場區域，審計中先后向市政府上報三份審計專報，全程參與了市政府組織的南站廣場管理方案的調研和起草，引起了廣泛的社會反響，并取得了良好成效。

三、審計過程

1．了解被審計調查對象的基本情況

調查的內容主要有：擁有出租車數量、出租車管理機構、群眾關心的主要問題等。

2．確立審計調查工作目標

根據調查獲得的資料，確定審計目標為出租車的服務質量。即出租車能否為群眾的出行提供優質的服務，出租車在服務中是否有損乘客的權益。

出行方面的審計目標：主要審計出租車的配置是否合理，是否能夠滿足群眾“打的”的需求；出租車的服務是否方便快捷；出租車運營是否產生良好的經濟和社會效益等。

權益方面的審計目標：出租車服務中是否維護群眾的權益，既涉及乘客的權益，也涉及出租車司機的權益。乘客的權益包括人身安全權益(安全乘車)、身體健康權益(乘車環境良好)、精神權益(不拒載)、經濟權益(價格公道)等方面。

3．明確審計調查對象與范圍

審計調查對象是出租車管理機構及出租車司機、出租車運營機構以及出租車乘客等，具體有：市運管處、市交警部門、市城管部門、市出租車協會、市出租車公司、個體車主及出租車駕駛員。

4．突出審計調查的重點

審計調查的重點涉及：營運權證的拍賣投放過程是否科學合理，是否存在舞弊行為；調查運價制定是否合理；出租車管理部門的投訴、稽查執法處理情況；出租車輛座套的制作、清洗，車身廣告投放工作是否規范；出租車公司是否對出租車服務質量進行有效管理等。

審計調查的重點區域為南站廣場，主要調查2006年度各管理部門查處的營運車輛違規經營案件，“黑車”違法載客案件，倒賣車票、站外接拉客擾亂秩序案件，盜竊詐騙治安案件等情況，分析南站廣場管理過程中存在的問題，管理機構是否切實履行各自職責，裝備、機構人員及經費配備是否合理。重點對南站區域黑車猖獗、“打的”難、車輛亂停放、治安案件頻繁發生等問題進行調查，分析該區域的管理制度建設是否完善合理。

5．采取適當的審計調查方式

根據項目特點，采用就地審計、現場調查取證、專家咨詢會議及新聞媒體參與和公布舉報電話、開通局長信箱廣泛聽取市民意見等方式。

6．上報審計專報

審計中上報的三份審計專報得到市長的批示，分別是：《六個部門管廣場效率效果均不佳，審計建議南站廣場區域管理體制亟待理順》、《運力短缺、經營粗放、管理不力，三大原因影響出租車行業服務質量》、《關于規范出租車營運權交易，促進該行業健康發展的建議》。

四、審計成效

該案例成功地抓住了國家治理中的疑難問題，并取得政府部門的支持，從制度上探索了一條解決政府部門在國家治理中存在的“多頭管理，職責不清”的路子，獲得審計署2008年“全國地方優秀審計項目”。

1．三份審計專報得到市長重要批示

市政府領導高度重視和關心出租車行業管理及南站區域管理情況，對審計調查期間上報的3篇審計信息均作了重要批示，有關部門根據批示精神進行了積極落實和整改。其中，審計信息《六個部門管廣場效率效果均不佳，審計建議南站廣場區域管理體制亟待理順》，經市政府主要領導批示后，市府辦組織相關區政府、市法制辦、市財政局、市公安局、市交通局、市城管局、市審計局等單位多次調研，并被市委列入“走進矛盾、破解難題”專項行動。

《運力短缺、經營粗放、管理不力，三大原因影響出租車行業服務質量》的審計信息，經市長批示后，市交通局及運管處在審計過程中認真分析存在問題的原因，積極進行整改。一是加強監管，規范經營行為。強化對南站、客運中心、機場等主要旅客集散地的管理。二是促進文明，提升行業形象。深入開展行業文明創建活動，組織全國勞模等先進典型開展了一系列公益活動，起到了良好的示范作用。三是根據審計意見，規范座套的清洗、更換車身廣告，并運用市場機制，將座套由運管處無償提供改為承接車身廣告的廣告公司提供，僅此一項每年就節約運管處經費開支40余萬元。

2．成立了寧波市南站區域綜合管理辦公室

在多次調研的基礎上，時任寧波市市長的毛光烈召集了10個政府部門的主要負責人召開專題會議研究，決定成立寧波市南站區域綜合管理辦公室，并于2007年12月10日掛牌。這是破解當前我國行政管理過程存在的“多頭管理、職責不清”問題的重要途徑。火車南站的行政管理模式在全國產生了重要的影響。

3．行業管理部門制定了六項管理制度

六項管理制度分別是：《關于進一步提高客運出租汽車服務質量若干意見》、《關于開展客運出租汽車服務質量競賽活動的通知》、《寧波市客運出租汽車駕駛員違法行為記分標準》、《寧波市客運出租汽車培訓管理辦法》、《寧波市客運出租汽車聯動管理辦法》、《寧波市客運出租汽車企業綜合考評辦法》。

市運管處加大了對拒載等違規行為的查處力度，實施了聯動管理，開展了乘客滿意度第三方測評，實行出租車違章企業二級監管、車輛二級清洗等措施，使出租車管理工作呈現出嶄新的面貌。在2007年10月的全國衛生城市復查和全省出租車服務質量第三方測評中分別被抽查到的80輛出租車，以車容車貌整潔衛生、服務比較規范，贏得了全省出租車服務質量評比第一名。

4．提交《寧波市出租汽車客運管理條例》的修改建議

2007年10月，該審計項目負責人以人大代表議案形式向市人大常委會提交了關于修改《寧波市出租汽車客運管理條例》的議案，被市人大常委會采納，并選為市人大代表議案范本。

5．擴大審計宣傳，提高審計工作公信力

《中國審計報》、《寧波日報》和《寧波晚報》以及寧波電視臺《看看看》欄目、《講大道》欄目與《透視》欄目都對審計進行了報道，擴大了審計的影響。

五、審計經驗

寧波市“出租車管理及運營情況專項審計調查”案例是當前我國審計資源普遍面臨不足、審計管理體制屬于行政型的特殊背景下發揮國家審計在國家治理中功能的典范。社會上對國家審計有過很多質疑，擔心國家審計不能發揮應有的功能和作用。例如，前些年刮起的“審計風暴”將機制和體制造成的“屢審屢犯”的問題暴露無遺，審計功效大打折扣。

該案例同時提供了一整套審計調查方法，給開展類似審計調查提供了較好的范本。

1．立項圍繞領導，重視群眾關心的熱點問題

對出租車管理和運營情況進行立項審計，是根據群眾和社會的反映以及市政府領導的要求，對有關管理部門的職能履行情況通過審計形式而進行的一種行政監督。同時也是寧波市審計機關關注民生、探索民生審計，從體制機制層面改進政府管理，為政府宏觀決策服務的有效途徑和手段。

立項是確保審計成功的重要環節。立項既是國家治理中的難題，又是政府部門關注的重點。二者的結合點，恰是審計考察的重點。這也是國家審計機關建立以來順利開展審計工作的重要前提。

2．組織形式上借力發展，工作方式上積極創新

組織形式上采取借力發展，引入專家咨詢服務，審計組成員以審計機關審計人員為主，另外邀請了具有豐富的出租車輛管理經驗的專家和熟悉南站區域管理體制的轄區審計機關人員。在審計過程中，對有關重點問題，向寧波工程學院運輸管理方面的專家和法律專家咨詢，召開出租車營運權證專家研討會、南站管理體制座談會等。

根據出租車項目社會影響面廣、媒體輿論關注度高、駕駛員群體數量多等特點，工作方法上除常規審計調查方法外，還采用全過程邀請媒體參與、專家咨詢、多層次多角度的座談會等方法。項目開始實施時，邀請主要媒體(報紙、電視臺等)參與暗訪，并分別在主要版面和黃金欄目時段公布暗訪結果、審計熱線電話和電子郵箱；審計過程中，媒體跟蹤報道管理部門根據審計建議及時整改的有關措施，電視臺邀請出租車駕駛員代表參加“的哥懇談會”；南站廣場新的管理機構成立后，相關媒體進行了全面報道。

獲取相關政府部門支持、廣泛發動各方參與是本案例的重要特征。在國家審計資源面臨不足，而審計事務繁重的情況下，如何開創性地開展審計工作，是擺在各級審計機關面前的一項重要課題。從案例實施的過程來看，審計不是審計部門單打獨斗，而是有效調動方方面面的力量，形成合力，共同改善和提高政府履責和履職的能力，并最終完善國家治理水平。

3．注重以效益審計的理念探索行政效能審計

鑒于城市出租車管理工作好壞沒有一個明確的評判標準，本次審計調查從行政效能角度拓寬效益審計，著重從營運權證的投放工作、出租車投訴處理成功率、重點區域的管理成效幾個方面入手，揭示城市出租車管理工作成效不佳、管理不力的問題。如營運權證的投放工作，近年來拍賣的840輛出租車，平均拍賣價為20萬元，而市場價在70萬元左右，總價相差逾4億元。營運權證的拍賣競標應當是管理部門引導出租車公司規范經營、提高服務質量的最重要的手段，然而，拍賣評分標準中對提高服務質量的評分比重不夠，導致管理部門對出租車公司管理不力，出租車公司小、散、弱，內部管理上一包了之，沒有提高服務質量的積極性，屬于典型的管理效能不佳。

本案例的另外一個亮點是注重發現國家治理層面的問題，從機制、體制上找原因，從根本上改善國家治理水平。國家審計離不開財政、財務收支，即傳統的財務審計模式。從國家治理的視角來審查財政財務，可能財政財務本身并不違反法律法規和財經紀律，但是，相應的財政財務活動卻有可能不利于提高國家治理水平。例如，財政分配、財政轉移導致的分配不公以及財政資源占有的不均衡等問題，導致民眾擁有的公共服務水平差異化，產生財政分配上的“貧富分化”現象。即民眾存在的“貧富不均”，一方面是由于收入不平等導致，另一方面則可能是由財政分配體制的缺陷所導致。

4．邊審計邊抓審計意見的落實和整改

邊審計邊落實審計意見整改，審計調查期間，通過審計專報信息的方式，將審計過程中發現的問題及審計建議及時提交給市政府和有關部門，督促并參與審計意見建議的落實和整改。審計專報實質上是實現國家審計職能的重要形式。它類似于內部審計的中期報告。中期報告的作用在于：及時向審計業務客戶(被審計單位)反饋信息；與最終報告相比，更有可能促進審計業務客戶(被審計單位)及時、快速糾正行動；審計業務客戶(被審計單位)采取了快速的糾正行動，將有助于順利完成一份令大家滿意的最終報告；在業務結束前，內部審計師有機會跟蹤了解報告中提到問題的進展情況。

寧波市審計局實施國家審計所提供的審計專報，雖然與內部審計業務的中期報告不盡相同。但是，從國家治理層面來說，能夠起到發現國家治理問題并及時予以糾正的重要作用。在這一點上，與內部審計的中期報告具有很大的相似性。

六、案例的不足與啟示

本案例在立項、審計方法等方面獲得了很大成功，但是，任何案例都不可能是盡善盡美的。相反，正是由于不能實現完美，才促使我們去不斷探索和創新。

1．案例實施的方式有待改進

本案例是國家審計機關組織實施的一項審計調查。審計調查具有方式靈活、針對性強的特點，審計調查覆蓋面廣，還能解決審計面“窄”的問題。但是，審計調查不能替代審計本身。尤其是績效審計的功能和作用，是績效審計調查所不能代替的。相比審計調查來說，績效審計提供的證據更全面、更客觀，結論也更有說服力。

為何績效審計開展得較為緩慢？很大程度上，原因在于缺乏一整套科學的績效審計規則。從審計署到地方審計機關，目前都沒有出臺具有可操作性的績效審計準則和指南。很多審計機關和審計人員對于績效審計還很陌生。

2．審計調查覆蓋面較窄

本案例審計調查的重點區域為南站廣場，主要調查2006年各管理部門查處的營運車輛違規經營案件、“黑車”違法載客案件、倒賣車票、站外接拉客擾亂秩序案件以及盜竊詐騙治安案件等情況。因而，審計調查是局部調查，僅限于南站廣場，沒有覆蓋到寧波市，具有局限性。

事實上，在節假日期間，出租車運力經常存在不足，在一些乘客集中的區域，例如高教園區、車站、碼頭等地，存在出租車載客“不打表”的現象；在出租車上下班交車時刻，存在出租車“拒載”的現象等。

我們需要從整體上提供權威的證據來說明并評價：出租車侵犯乘客的權益有多嚴重，或者說，究竟是一種什么樣的狀況。

3．審查內容不夠全面

本案例重點調查乘客的權益，沒有考察出租車及司機的利益。事實上，權益是雙方的。作為出租車司機，其正當的權益也應該受到保護。出租車司機是否交納養老保險、是否高額交納營運權有償使用費、是否有足夠時間休息等，也是直接影響他們權益的重要問題。

自2012年7月1日起實施的《浙江省道路運輸條例》明確規定了一系列保護出租車司機權益的規定：出租車承包費設上限；帶寵物打的，司機可拒載寵物等。《浙江省道路運輸條例》給開展出租車運營審計調查提供了依據。

七、案例總結

案例本身是關于民眾出行權益方面的審計，但案例所體現出來的問題是尤為深刻的。案例所反映的政府職責履行不到位，上升到國家治理層面就是治理不完善。整個審計過程，就是調動政府相關部門認真檢查出租車運營和管理中的薄弱環節和問題，通過進一步完善規范制度、科學設置管理機構、落實審計建議等，有效地提高了國家治理的水平，并對國內其他地區解決類似問題提供借鑒。