3.3 大都市邊緣新城建設

3.3.1 新城的起源及其類型

（1）從衛星城到新城。新城建設的思想淵源可以追溯到19世紀末埃比尼澤·霍華德提出的“田園城市”理論（于洪俊，寧越敏，1983）。當前流行的新城概念來自于20世紀初期的“衛星城”（satellite city）,1915年由美國的泰勒首次提出，并深受“田園城市”理論的影響（張捷，趙民，2005）。衛星城是大都市發展到一定階段的產物，位居大都市區管轄范圍內但與中心城市有一定的距離，按規劃建設有一定的規模，可以分擔中心城市的一部分功能，是中心城市職能的延伸。衛星城可以是設施配套完整的“臥城”（sleeping town），也可以是功能較為綜合的新城（new town）。

新城是大都市區發展到一定階段的產物，也是郊區集中城市化的一種特定形式，基于大都市中心區功能提升以及人口疏散的需要，通過預先的整體規劃控制，或在原有城鎮和產業功能區基礎上進行拓展，或選擇新址進行興建，提供居住、服務、就業等多種城市功能，具有優美宜人的生活設施和環境，進而形成新的對中心城區具有一定“反磁力”作用的新城。在全球城鎮化的推進過程中，為了避免大城市郊區多度蔓延，新城在各國的城市規劃中被普遍推廣，如20世紀50年代的瑞典、日本和80年代的美國等。新城形成的核心驅動力和新城城市功能也被進一步拓展和豐富，在傳統田園新城的基礎上，演化出邊緣新城、TOD新城、產業新城、副中心新城、空港新城，等等。

“衛星城”的建設思想以及當時的“有機疏散”理論，對20世紀國外發達國家大都市區的空間發展規劃與新城建設具有重要的指引意義，其中以大倫敦規劃和大巴黎規劃最具代表性。例如，大倫敦規劃完成于1945年，在大倫敦都市圈范圍內規劃了8個新城，以接納倫敦市區的外溢人口，減少市區壓力，疏散倫敦市區的服務功能，并提供相應的就業崗位。近50年來，倫敦大都市的“中心城—新城”結構一直沒有發生變化，市區人口已經由當初的1200萬人下降到了700多萬人，市區空間也沒有擴張，擴展的只有倫敦外部城市網絡上的眾多新城（張捷，趙民，2005）。另如，大巴黎規劃完成于1965年，該項規劃在更大的都市區范圍內考慮工業和城市的分布，改變原有聚焦式向心發展的城市空間結構，使城市沿塞納河向下游方向發展，形成線型城市。由此，在市區南北兩邊20公里范圍內建設一批新城，沿塞納河兩岸組成兩條軸線，并在近郊發展德芳斯、克雷泰、凡爾賽等9個副中心，形成理想的多中心大都市區空間形態。

（2）我國新城建設的類型。受西方城市規劃思想影響，我國在20世紀50年代曾建設過一批衛星城，主要是滿足產業空間發展的需要，通過政策性指令將一些工業項目安排在大城市中心城市周邊，配套有工廠區、居住區及相應的公共設施，如上海。該時期的衛星城規模較小，對居民的吸引力較低，在疏解中心城市人口與產業方面所起作用也較為有限。至20世紀末期，在經濟全球化和我國改革開放不斷深入背景下，大城市開始成為經濟社會發展的重心，但過度密集的人口與經濟社會活動也會給大城市帶來巨大的壓力，一些大城市開始采取建設“新城”的方式來拓展城市空間，促進產業與人口的合理布局（張凡，寧越敏，2012）。該時期的“新城”有別于傳統“衛星城”，已經具有更大的規模和綜合性功能，不但能夠疏解中心城市的人口與產業，也可以“截流”可能涌入到中心城市的人口，基本可以保持自我“平衡發展”。

進入21世紀以后，隨著新時期我國城市化的快速推進，“新城”的概念不斷出現在各種規劃文本及新聞媒體中，對其規模范圍與內涵特征并沒有進行統一界定。其中，我國“新城”的內涵有別于發達國家的衛星城和新城，例如，許多新城距離城市中心或主城區相對比較近，沒有永久性綠地進行隔離，甚至僅是老城區邊緣更新升級后的商業辦公中心（邵波等，2010）。例如，北京、上海相繼規劃建設的11座新城，南京、杭州分別提出要打造的三大副城，其中杭州還提出在市域范圍內建設20座新城、100個城市綜合體的發展戰略。所以，當前我國涌現出的“形形色色”的新城并不是嚴格意義上的“新城”，更多的屬于一種類新城。

同時，還出現了一些類新城概念，如“組團”，這屬于一個中國式的城市規劃新名詞，其區位特征較為多樣化，既有從屬于主城、副城的城區型組團，也有功能相對單一的城郊型組團。前者如廣州、南京，組團是主城或副城的重要空間構成單元。后者如成都、杭州，類新城或組團布局在主城或副城之外，承擔起大城市部分功能或郊區中心城鎮職能（圖3-10），功能相對單一，并兼具城市與鄉村發展特征，屬于城市化新增人口的重要聚集地。可見，我國大城市中的“新城”內涵較為多樣化，既包括規劃建設比較成熟的新城，與主城形成“一主多副”或“新舊”并立的空間結構，各項公共設施相對完善，也有發育相對不夠成熟的類新城或組團，規模與功能均次于新城或副城。

3.3.2 新城的區位規模

（1）與母城保持一定的空間距離。合理的空間區位是指新城選址既不能夠太遠也不要距離主城太近，否則難以發揮出“反磁力”中心的作用。從新城建設的經驗和規律來看，西方發達國家新城距離母城較遠，約在30～50km，東亞國家新城距離在15～30km之間，如日本、新加坡及我國香港地區等，這應該屬于我國新城建設相對合理的空間區位。

在西歐地區，倫敦新城距離母城中心相對較遠，約為40～50km，這是考慮到控制大城市的膨脹問題，避免新城的發展與大城市連成一片，或者新城的建設促使英國更多的人口遷移到倫敦地區。同時，新城的建設可以刺激英國不發達地區的經濟發展，規劃所確定的新城建設地點離大城市越來越遠（圖3-11）。與之相比，巴黎新城距離中心城區比較近，保持在30～40km左右，其出發點是考慮如何解決巴黎大城市當前發展的途徑問題，并認為新城與巴黎母城之間不可避免地要有許多往來，所以新城選址相對接近于母城。

在東亞地區，東京新城距離母城中心約在30～50公里，如著名的多摩新城距離東京在30公里左右，和巴黎新城相近（圖3-12）。這是由于東京新城多為臥城，為了疏散東京中心城市相對密集的人口，自身產業體系不夠完善，而著名的筑波新城距離東京60公里，擁有一定的產業部門，但聚集人口能力較弱。相對于上述新城選址布局，香港新市鎮距離母城最近，約為10～20公里，在疏散主城區人口方面發揮著舉足輕重的作用，人口規模也相對較大，如荃灣、沙田已達到70萬～80萬人，人口密度較大，用地規模比較集約。

（2）中等城市的人口與用地規模。合適的城市規模更能夠產生較強的城市集聚效應，西方發達國家新城人口規模平均為20萬～30萬人，而亞洲國家或地區新城的規模相對較大，個別超出50萬人，針對我國則可以選擇30萬～50萬人的新城規模，這樣更有利于疏解主城區的人口與產業。

從西歐、東亞的新城規模來看，前者的人口規模和人口密度相對較小，后者則比較大。倫敦早期的新城人口基本控制在10萬人以下，至第三代新城規劃人口增至20多萬人，這是由于英國新城有別于城鎮擴建，基本上屬于在空地上建設的獨立新城，用地規模約在30平方公里。巴黎新城則不同，它是充分利用原有的城鎮基礎，每個新城都是由原有的十多個或二十多個小鎮組織起來的，其人口規模和用地規模相對較大，均值分別達到30萬、90平方公里（表3-2）。

東京、中國香港新城建設規模較小，前者超過20平方公里，后者約為10平方公里，但后者的人口規模和人口密度最大。這是由于兩者土地資源有限，距離母城較近，對充分發揮疏散中心城市人口的作用要求較高。例如，香港最近開發的新城規模相對較小，包括天水圍、粉嶺/上水、新界東北/西北等，均不足10平方公里，但人口規模規劃在20萬～30萬人，新城的建設密度較大，這樣才能夠為疏解中心城市的人口壓力起到作用。

3.3.3 新城的基本功能

（1）疏散中心城市的人口與產業。無論是西歐地區還是東亞地區，大都市新城建設的重要目標均是為了有效疏散中心城市過密的人口與產業。倫敦新城設置有一定規模的工業、住宅及其他設施，以吸引中心城市的產業和居民入駐，使之逐步形成自我平衡的新城鎮。巴黎新城旨在解決中心城區第三產業的無限膨脹的困境，將新城作為整個大城市地區的一個磁極，規劃時就確定要將母城的一些事務所、行政機構及服務設施等吸引出來，從而創建了功能綜合的現代化新城中心區，并發揮出重要的區域功能作用。

東京、中國香港的新城建設起因于中心城區過密的人口與住宅壓力，與新城快捷方便的交通網絡體系建設同步，進而吸引了母城相關產業的入駐，并形成各具特色的功能性新城，包括工業制造、高技術產業、科研、高教等，最終與母城形成合理的勞動地域分工。例如，東京近郊新城或副都心主要以商務辦公、商業娛樂、信息服務等第三產業為主，而遠郊新城擔負著規模較大的工業和制造加工業功能（圖3-13、圖3-14）。

（2）職住平衡、獨立自足的新城。盡管新城的最初規劃目標是為了疏散中心城市的人口與產業，但發展相對成功的新城最終均不同程度地實現了“既能生活又能工作的，平衡和獨立自足的新城”。“平衡”是指總人口中要有相當數量的本地就業人員，新城的工作崗位不能是單一的，新城的社會階層應該是混合的，要能吸引不同層次的人來居住和工作。“獨立自足”是指新城應有商業街區、學校、影院、公交、醫療等生活設施，要能夠給居民提供工作崗位。

例如：①倫敦新城以密爾頓·凱恩斯最為典型，距離倫敦70多公里，人口規模達21萬人，具有獨立的行政管理機構和完善的生活服務設施，創造了較為平衡的社區，并與倫敦具有功能互補的緊密關系。②馬恩拉瓦萊是巴黎相對成功的新城，距離母城中心約50公里，占地152平方公里，由3個省的26個市鎮共同組成，成為除巴黎和拉德芳斯以外的第三個服務業領域就業中心，并擁有迪斯卡特科學城、迪士尼樂園及十多所歐洲著名高校和科研機構（圖3-15）。③哥倫比亞新城在美國最為知名，位于華盛頓和巴爾的摩之間，間距分別為48公里和24公里，占地53平方公里，規劃人口規模11萬人，新城的2500個公司可以提供5萬個就業機會，并配備數量眾多的教育、文化、娛樂、運動等設施，規劃預計有60%的人口在本地居住和工作（張捷，趙民，2005）。

3.3.4 新城的交通設施

（1）可達性較強的區域交通網絡。英國大倫敦規劃是在半徑約48公里的范圍內，由內向外劃分為四層地域圈：內圈、近郊圈、綠帶圈、外圈。大倫敦的規劃結構為單中心同心圓封閉式系統，采取放射路與同心環路直交的交通網路連接。外圈計劃建設8個具有工作場所和居住區的新城，從中心地區疏散40萬人到新城去（每個新城平均容納5萬人），另外還計劃疏散60萬人到外圈地區現有小城鎮去。規劃使城市沿著三條主要快速交通干線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端分別建設三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市（圖3-16）。

西方發達國家新城建設多采用公共交通與個人交通相結合的模式，建設完善的鐵路和公共汽車線路網，城市邊緣配有足夠的停車場，形成私人小汽車連接家庭和鐵路車站，鐵路干線溝通新城、大都市區和中心城市，公共汽車連接地鐵和鐵路車站的完善體系。例如，①英國倫康新城建有快速交通線路，并與其他道路盡可能地分隔開來，又與市區內普通公交銜接，每隔800米設一處車站，規劃目標保證居民到車站的步行時間不超過5分鐘。②巴黎新城與中心城區之間有完善的公路和鐵路交通聯系網絡，新城中心設有汽車站、火車站和地鐵站，新城一半的客運量由公共交通承擔，其中，公共汽車站點間距為300米。

（2）大容量的軌道交通聯系廊道。新城與中心城市之間的交通聯系會有若干條，其中往往有一條快速軌道交通線承擔主要的客運交通。同時，為了避免將周邊的新城人口都集中導向中心城區，各新城之間、新城與其他城鎮之間也建立起完整的軌道交通廊道。

例如，①日本多摩新城與東京間修建了“京王線”和“小田急”兩條快速鐵路線，從新城中心直達東京副中心新宿僅需35分鐘。②香港在建設第三代新城時發現，城內的工業區并不能滿足居民的就業需要，不少人仍然每日通勤，往返于港島與新城之間，由此需要強化新城與外界的交通聯系，如人口相對密集的天水圍、將軍澳，均有輕便軌道交通天水圍支線、將軍澳支線與港島及其他新城相連（圖3-17）。

3.3.5 新城的公共設施

（1）相對有活力的新城公共中心。發達國家的新城建設都比較注重中心區的營造與更新，實現新城公共中心的集聚性、活力性和可達性。英國新城的商業區一般設在中心區，許多新城通過多種措施將其中心建設成為城市生活的焦點，諸如倫敦周邊新城，其城市中心已經成為地區的商業購物中心，吸引周邊地區大量居民前來觀光購物。同時，開發了大量辦公街區，將中心區建成為城市的視覺焦點，通過建筑的大體量、空間的多樣化和人群的聚集性，來營造城市的主要公共活動中心的氛圍。其中，英國不少新城中心地段采用了步行街的規劃方式，并提高交通組織的可達性（圖3-18）。

法國巴黎新城建立在原有相對分散的城鎮基礎之上，但其最大亮點是創建了功能綜合的現代化新城中心區，從而增強了城鎮群體的凝集力與商業活力。它將行政管理、商業服務、資訊產業以及文化娛樂設施等多項功能綜合安排在一個規模較大、功能齊全、設計新穎、并能體現現代科學技術水平的新城中心區內。在其周邊建有大量及多樣化的住宅，即使在一個僅有幾萬人口的新城市中心，也設置有相對規模的大學、商店和科研情報中心，等等，使得新城居民在就業、文化娛樂和生活居住方面能夠享有與巴黎中心城區相等同的服務水平。

（2）豐富而多元的公共服務設施。國內外新城開發均注重提供完善的公共服務設施，包括教育、醫療、商業、文娛等生活性服務業。例如，英國伯明翰周邊新城都建立了三個層次的綜合性教育體系，均衡設置初級、中級學校，在每個分區中心設立一個高級學校，有些新城還設有大學。利文斯頓新城設有兩個容量為12000病人的醫療中心，還設有區級醫院。哈羅新城是第一個提供綜合社區醫療服務的新城，并在工業區設有一個工業保健服務中心。

日本新城的商業和服務業設施一般分為3級，即設置近鄰住區中心、地區中心和新城中心，分別根據各自的服務半徑范圍提供相應檔次和內容的公共服務。與之相比，香港新城公共設施也相對完善齊全，如沙田新城中心在沙田火車站地區，火車站與新城廣場連為一體，公交、商鋪、電影院、餐飲、零售等匯聚一體，政府機構、圖書館、酒店、博物館、公園等與之相鄰。同時，沙田新城擁有全港聞名的威爾斯親王醫院、香港賽馬場以及全球知名的香港中文大學（圖3-19）。

3.3.6 新城的開發運營

（1）政府強力介入新城開發建設。盡管發達國家和地區新城建設的緣起各不相同，但國家或地方政府的強力介入是其相似的一面，而且多數國家或地區通過立法形式實現新城的開發與建設。英國在1909年頒布了《住宅、城市規劃法》，標志著城市規劃體系正式創立，根據大倫敦規劃，在大倫敦周圍要設置8個具有獨立性的新城。1946年制定《新城法》，為二戰后英國新城大范圍建設提供了法律依據及方針策略。1952年的《城鄉開發法》確定了在大倫敦周圍20座舊城的改擴建。另外，美國、日本和我國香港也均有各自的新城規劃建設法律依據，從而使新城建設及運作獲得法定地位，提高新城的運作效率和綜合競爭能力（表3-3）。

在英國和法國，都由中央政府直接領導的機構來組織新城的各項建設開發活動，在新城開發和運轉成熟后再轉交給地方當局管理。美國是由住房和城市發展部主管新城開發事務，政府給予新城建設以多方協助，包括成立新城研究機構，聚集各方面的專家對新城建設的各種問題進行研究。負責日本新城開發的機構是住宅開發公團（也稱都市公團），該公團是由政府全額出資成立的，它與地方政府單獨或聯合推動新城的開發建設。在中國香港地區則是由規劃署負責規劃設計，拓展署統籌開發實施（張捷，趙民，2005）。

（2）以政府為主體的投融資機制。早期英國新城建設幾乎是由政府承擔了全部投資，而新城開發也基本上是盈利的。后來的英國新城建設注重引入社會資金，有利于減輕政府的財政負擔并兼顧弱勢群體的社會需求，法國、中國香港新城建設也是如此，形成以政府為主體的投融資機制。與之相比，美國和日本的新城建設選擇了市場化融資途徑，通過立法允許由私人開發公司統一承擔土地開發和新城建設的任務，其開發的新城較少能夠體現更多的社會需求，新城開發規模也相對較小。

通過比較上述發達國家和地區的新城建設模式，可以發現以政府為主體的投融資機制較具有優勢。這是因為新城發展的緣起來自于大都市規模化所產生的各種城市社會問題，主要是人口膨脹、住房壓力、城鄉區域失衡等，政府不但要通過立法的形式強力介入推動新城建設，同時也要承擔起先期資金投入、保障住房建設、公建配套設施完善等新城建設的重要任務，這樣才能夠保證經濟社會統籌發展的可控性。實踐證明，巴黎、中國香港、新加坡的高密度大都市及新城建設都是比較成功的。

3.3.7 相關啟示

我國疆域廣闊、人口眾多，但人均可利用土地面積相對不足，未來一段時期仍將面臨大量人口向中心城市的持續遷入，特別是省域中心城市或省會城市，中心城區常住人口多數已經超過200萬人，將面臨老城區空間組織重構，以及邊緣新城的規劃建設問題。所以，基于上述發達國家和地區新城建設的經驗總結，可以為之提供相應的發展啟示。

第一，分階段、分類型、有重點、有抓手地推進新城建設。一是發達國家與地區的新城是配合區域城鎮化進程與大都市區圈層擴張而分階段進行建設的，如倫敦是為了控制中心城市過度膨脹，而實施新城與主城區之間綠帶相隔離的方式推進。二是新城建設要根據不同區域的地域條件及大都市戰略重點進行分類型差異化發展，如巴黎新城建設的重點是為了疏散中心城區的第三產業，日本新城則是引導中心城市人口向外圍新城轉移。三是實施新城建設要有抓手（項目或平臺）著實推進，包括高等級產業集聚區、科技創新園、大學城、大型休閑娛樂設施等，巴黎、香港、上海等城市的高等級科創產業園、大學城、迪士尼樂園均位于外圍新城，從而可以成為新城成功運營的重要支撐平臺。

第二，與國家、省、市地區的重大戰略計劃緊密結合。新城建設要將之與國家、省、市地區的交通規劃、福利政策、工業發展的戰略計劃等聯系起來，否則，根本不足以改變大城市磁吸效應、單心格局與蔓延態勢。從發達國家和地區新城建設的背景來看，基本上都是以區域規劃為戰略出發點，從而實現大都市區域空間結構的合理優化。例如，《大倫敦規劃》指導了倫敦外圍8座新城的建設。大巴黎地區系列規劃成為5座外圍新城的規劃依據。日本的《全國綜合開發規劃》、香港的全港發展策略也均指導了各種新城（新市鎮）的建設（張捷，趙民，2005）。由此來看，我國大都市外圍新城規劃既要立足于城市總體規劃及市域總體規劃，又要能夠實現優化大都市區空間結構的目標。

第三，可達、服務和均衡是新城建設的三大基本要素。根據新城發展的經驗和規律，職住均衡、交通便捷、設施完善、有活力的公共中心是一個新城建設的成功標志。所以，我國大都市外圍新城的發展必須考慮均衡、可達和服務三大因素，使其具有自我發展能力，包括人口與產業的匹配、交通聯系通道與網絡的構建、公共服務設施的完善、組團公共中心的建設等，其中，交通廊道保證可達，功能多樣性保證服務，職住匹配保證均衡。

第四，政策制度和體制機制創新是新城建設的根本保障。新城建設要有強有力的政策制度支持以及自身持續不斷的管理體制機制創新。國外新城建設基本上是由中央或地方政府強力介入、積極推進，并通過立法的形式保障新城建設的法定地位，這樣才能夠站在國家、區域或大都市區的宏觀層面，指導大都市中心體系的優化和破解各種城市社會問題。所以，我國大都市外圍新城的規劃與建設，必須要由市級政府乃至省級政府層面強力主導，統籌協調新城建設中各個利益主體的相互關系，從而保證外圍新城的成功開發和大都市區空間結構的合理優化。