第一節　政府補助基本內涵及相關研究綜述

一　政府補助的定義、特點與內容

為了規范政府補助的確認、計量和相關信息的披露，根據《企業會計準則——基本準則》，國家財政部制定了《企業會計準則第16號——政府補助》，明確規定“政府補助，是指企業從政府無償取得貨幣性資產或非貨幣性資產，但不包括政府作為企業所有者投入的資本”。

從政府補助的計量方式來看，主要包括兩種類型：一是屬于貨幣性資產，“應當按照收到或應收的金額計量”。二是屬于非貨幣性資產，“應當按照公允價值進行計量；公允價值不能可靠取得的，按照名義金額計量”。其中，“與資產相關的政府補助，應當確認為遞延收益，并在相關資產使用壽命內平均分配，計入當期損益。但是，按照名義金額計量的政府補助，直接計入當期損益。”“與收益相關的政府補助，應當分別下列情況處理：‘（一）用于補償企業以后期間的相關費用或損失的，確認為遞延收益，并在確認相關費用的期間，計入當期損益。（二）用于補償企業已發生的相關費用或損失的，直接計入當期損益’。”[1]

根據《〈企業會計準則第16號——政府補助〉應用指南》的規定，可以概括出政府補助的兩大特點：一是無償性，政府補助是政府無償地向企業提供的補助，“具有無償性的特點”，“政府并不因此而享有企業的所有權，企業未來也不需要以提供服務、轉讓資產等方式償還”。二是條件性，政府補助通常附有兩類條件：其一，“政策條件”，即“企業只有符合政府補助政策的規定，才有資格申請政府補助。符合政策規定不一定都能夠取得政府補助；不符合政策規定、不具備申請政府補助資格的，不能取得政府補助”。其二，“使用條件”，即“企業已獲批準取得政府補助的，應當按照政府規定的用途使用”。

從政府補助內容來看，主要包括四種類型，如圖1-1所示。一是財政撥款，即由“政府無償撥付企業的資金，通常在撥款時明確規定了資金用途”。二是財政貼息，即“政府為支持特定領域或區域發展，根據國家宏觀經濟形勢和政策目標，對承貸企業的銀行貸款利息給予的補貼”。三是稅收返還，即“政府按照國家有關規定采取先征后返（退）、即征即退等辦法向企業返還的稅款，屬于以稅收優惠形式給予的一種政府補助”；四是無償劃撥非貨幣性資產。[2]

二　文化產業政府補助相關研究梳理

鑒于文化產業的意識形態屬性和社會價值屬性，世界各國政府普遍對文化產業采取了補助扶持政策，有關文化產業的政府扶持問題也受到了學術界關注。概括而言，學者們對于文化產業政府扶持問題的研究主要集中在如下幾個方面：

（一）關注文化產業政府扶持的必要性問題

國外學者對于文化藝術領域的政府補助持不同觀點。有研究指出政府補貼的不合理問題，強調商業與藝術領域不應該給予政府補貼（Alistair，2010）[3]；甚至有學者認為，正是政府監管的不當，政府補貼電影產業一定程度上助長了青少年吸煙問題（Christopher，2011）。[4]與此同時，Bertelli（2014）發現，有些區域用于文化藝術的政府補貼的分配反映了社區與利益相關者的政治意圖。[5]從國內來看，齊勇鋒（2014）認為，公共財政政策是我國文化產業發展戰略的重要組成部分，推動文化產業發展既需要發揮市場配置資源的基礎性作用，也離不開政府的宏觀調控與公共財政的投入扶持。公共產品理論、外部性理論、幼稚產業理論、可持續發展理論等都對政府扶持文化產業發展提供了理論基礎（楊京鐘，2013）。[6]從文化產品的特點來看，作為一種優質品，文化消費者的需求與偏好難以真實把握，所以稅收政策可以有效降低文化生產企業的生產成本與風險，從而順利實現文化產品供給活動（肖建華，2010）。[7]文化產品具有外部性、準公共產品屬性以及高投入、高風險、高產出的行業特征，在市場存在缺陷與市場失靈狀況下，政府扶持政策成為有效理由（楊京鐘，2012[8]；杜小偉，2013[9]）。從政府扶持政策的內在價值來看，有助于降低文化產業的投資風險與成本，增加產業發展的資本，拓寬政府稅源基礎從而創造更多稅收收入，帶來政府更大的稅收優惠，進一步降低文化產業投資風險的循環往復，形成促進文化產業發展的良性激勵機制模式（馬衍偉，2008）[10]；同時，也有助于降低文化產業的外部性、非競爭性，保障文化產品的社會效益（路春城等，2008）。[11]從產業現實訴求來看，政府補助文化產業是國際公約的要求，并不必然構成世界貿易組織意義上禁止和可訴性補貼，對處于成長初期的文化產業給予資助是作為締約國的中國政府應當履行的責任（郭玉軍、李華成，2013）。[12]其理由是，一方面，我國文化產業的規模較小，屬于幼稚產業，需要國家在經濟政策上給予財政稅收與融資政策的扶持，特別是基于區域不平衡的狀況，西部地區發展文化產業給予必要扶持尤為重要（王家新、宋文玉，2004）[13]；另一方面，伴隨我國政府直接從文化模式向市場機制調節模式轉變，客觀上要求建立有效的扶持政策和完善的文化法律體系來加強對文化產業的扶持與監管（陳志楣，2008）[14]，換言之，政府對文化產業領域的介入與扶持具有天然的制度合理性（魏鵬舉，2006）。[15]

（二）探究文化產業政府扶持的方式方法

根據Cumraings與Schuster（1989）的研究，政府資助文化政策的模式主要包括四種類型。一是提供便利型政策模式，政府采用免稅等優惠政策促進文化產品的生產，不直接提供政府資助。二是庇護者型政策模式，定位于提高藝術活動的質量，由獨立運作的委員會分配資金，政府扮演文化庇護者角色；三是建筑師型的政策模式，政府直接資助各級文化團體的運作經費；四是工程師型政策模式，政府資助只提供給那些符合政治要求的文化藝術生產，并直接負責藝術的生產與分配。[16]然而，克雷克（Craik，2005）研究認為，對文化藝術領域的政府補助進入了一個困境，回到了形式上以贊助為中心的模式，開始強調公平和自給自足。[17]從國內來看，目前的文化產業政府扶持力度呈現逐年增加的良好態勢，關注對文化企業技術創新、內容原創的扶持，鼓勵發展文化服務貿易和文化“走出去”，鼓勵開發與弘揚傳統文化等（張皓，2010）。[18]學者們重點研究政府對文化產業扶持補助的模式：吳慶華（2010）研究指出，發達國家采用直接動用財政資金、通過稅收杠桿與綜合運用各種經濟政等扶持本國文化產業發展。[19]例如，實施文化產業研發稅收抵免、針對文化企業采取低稅率所得稅制度、特定文化企業所得稅免征、捐助文化產業者減免所得稅、文化產業人員享受所得稅優惠（納稅年度直接減免稅、數年所得平均收入納稅法、高比例60%特定費用扣除）等（郭玉軍、李華成，2012）。[20]美國為藝術產業的某些部門提供直接的資金支持，州與城市的政府對音樂廳、劇院、博物館、公園的建設和維修提供資助，免費給藝術家提供工作室與公寓的補助資金（苑潔，2005）[21]；針對特殊文化產業行業實施特別稅收優惠政策，鼓勵電視電影的生產，通常規定其制作費用的15%—30%進行稅收扣除，還對如錄音棚等方面的電影基礎產業允許稅收抵扣，形成了對電影相關產業采取投資稅收抵扣、支付工資稅收抵扣、生產開支稅收抵扣等稅收優惠政策（蘭相潔、于驍驍，2012）。[22]法國政府也同樣采用稅收優惠政策與財政資助支持文化產業發展，中央政府直接提供贊助、補助與獎金等鼓勵與引導企業支持文化發展（辛文，2010）[23]，除了對文化企業與事業單位給予直接支持，還對各種有利于文化產業發展的重要活動提供資助（蘭相潔、焦琳，2012）。[24]另外，成立專門資助協會與組織。金元浦等（2001）指出，西方各國成立企業資助藝術協會資助企業，并享受政府的稅收抵免優惠政策來降低成本，例如利用“贈券計劃”給予具有藝術潛在需求的觀眾贈券或減價憑證，提高其參與藝術活動的積極性，藝術團體將憑證給政府，政府按照大眾需求給予藝術團體資助，培育和涵養文化市場。[25]韓國建立文化產業政府扶持機制，除了每年度國家公共財政預算投資于文化產業部門，還由官方機構（財政資金）和民間機構（非營利性資金）共同出資扶持文化產業發展，設立官方和半官方文化產業專項基金扶持機制，并構建完善的文化產業政府財政獎勵機制（楊京鐘，2013）。[26]此外，鼓勵多元社會資本進入文化產業領域。法國積極鼓勵企業對文化產業發展進行贊助，對贊助企業減免稅收、抵免優惠政策，通過國家電影中心對電影業的生產發行和放映等各個環節給予扶持性資助（劉昕，2012）。[27]美國除鼓勵個人向非營利性的藝術組織捐款外，還規定對非營利性文化團體和機構免征所得稅，企業向非營利性藝術組織捐款在應納稅所得額10%的部分予以免除（王蘇，2011）。[28]日本政府出資設立各種文化獎項，與非營利民間團體共同捐助組建各種文化產業扶持基金，以鼓勵培養文化產業創新人才（張明娥，2013）。[29]

（三）探討中國政府扶持文化產業發展的問題與改善對策

有學者指出，目前政府支持文化產業發展的力度、財政撥款內部結構以及文化產業融資渠道等問題制約了文化產業的發展，存在資助政策的延續性與穩定性差，資助規模偏小與資助體系不健全，資助范圍不合理與效率低下等問題，公共財政缺位與越位問題也時有發生（王德高等，2011[30]；劉吾康，2011）。[31]曲順蘭、路春城等（2010）也指出，政府支持力度不夠、扶持范圍小，只有極少數單位與項目獲得資助，且資助金額少；文化產業稅收優惠政策公平性不夠、對中小文化企業扶持力度小，這與中小文化企業占據較大比例的事實相反；文化產業稅收政策存在真空，沒有對文化產業從業者給予適當稅收優惠政策，而且數字內容、動漫行業、會展、新聞媒體等行業缺乏體現行業特點的稅收政策體系。[32]

從對策建議來看，我國文化產業政府扶持體系的建立應遵循公平稅負、平等競爭原則，改變制定稅收優惠政策的傳統思路，稅制設置要有自動更新機制，增強文化產業稅收政策的信息透明度，制定針對中小型文化企業的財政稅收優惠政策，營造公平的政府扶持環境（陳瑩瑩，2012）。[33]從總量上說，要加大政府對文化產業的扶持投入，并按照一定比例建立陪同投入機制，設立專門的文化產業發展基金，鼓勵社會捐贈（馬洪范，2012）。[34]從政府扶持投入指標來看，根據文化產業不同行業的特點實施差別稅率，重點激勵文化企業技術創新的財稅政策，并規避政府財稅政策扶持對文化產業市場機制造成的沖擊（賈康、馬衍偉，2008）。[35]增強政府扶持的針對性，優先對優秀的、國內外文化市場前景廣闊的文化產品的生產與經營給予財政補貼（劉吉發、陳懷平，2005）[36]，建立動態財稅支持機制，在文化企業發展的不同階段實施差異化的財稅優惠政策等，對于重點扶持的文化產業允許其稅前據實扣除各類準備金和加速折舊，對資金周轉暫時困難的文化企業可暫緩征收稅款或以稅利返還形式設立各種文化基金或專項資金，對文化企業用于再投資的所得退還其已繳稅款，對科技含量高的文化產業實施免征進口關稅（梁云鳳等，2010）。[37]從實施機制來說，要切實落實文化產業相關稅收政策，包括增值稅優惠、營業稅優惠、特別稅收優惠、稅利返還政策和差別稅率政策，提高對“小型微利文化企業”的所得稅優惠幅度，建立更具針對性的文化企業所得稅優惠體系（岳紅記等，2007[38]；安體富、張新，2012[39]）；同時，文化產業發展資金要面向各類文化企業，通過資本投入（參股）、無償資助、貸款貼息等方式引導文化產業發展方向，支持文化企業的發展（葉菊華，2011）。[40]

（四）關于文化產業政府扶持績效問題的初步探索

政府補助是一種重要的制度性基礎設施，其對強化市場經濟體制良好運行發揮著被稱作“治理的質量”的重要作用（唐清泉、羅黨論，2007）。[41]一方面，很多研究認為政府補助等扶持政策有助于幫助企業降低創新風險，降低資本成本（Lee and Cin，2010[42]；吳曉園、鐘俊娟，2010）。[43]也有諸多研究強調企業獲得政府資助是其成為優秀企業的標簽。羅賓·克利爾（Robin Kleer，2009）[44]指出，政府資助可以理解為政府向外界發出的信號，即拿到政府補助的企業將是政府青睞的企業，從而對企業獲得銀行貸款或非銀行類資金具有重要引導作用，有利于企業吸引新的投資（Feldman and Kelley，2010[45]；高艷慧，2012）。[46]另一方面，很多研究指引了政府補助的無效應或者負向作用。例如，顧元媛（2011）利用1998—2008年中國省級面板數據得出了政府補助低效應的結論，即無論經濟效益還是社會效益都是負值[47]；還有研究指出，是否受到政府資助與企業的創新溢出受益并無關聯（Arlemaen，2007）[48]，不僅不能達到培優的目標，政府補助也不能顯著幫助那些處于破產邊緣的公司成功起死回生（黃蓉、趙黎鳴，2011）[49]，而且過度的政府干預與高額政策補貼反而會產生一系列的負面效應，扭曲市場機制的資源配置功能，降低資源配置效率（費友海，2006）。[50]在文化產業政府扶持績效問題的研究方面，Lee＆Yoon （2013）研究指出了文化產業政府扶持政策評估的重要性。[51]葉菊華（2011）研究指出由于機制創新缺乏導致文化產業財稅政策效應低的狀況。[52]劉鵬、杜嘯塵（2014）在對中國文化產業扶持政策進行梳理的基礎上指出文化產業財政扶持資金仍然存在“重項目申報、輕項目跟蹤評價及考核”等問題。[53]作者曾基于161家文化產業上市公司面板數據研究了政府補助對文化產業就業的績效問題，得出“政府補助對文化企業就業具有直接促進效應，又能產生帶有滯后性的促進效應，但效應強度都明顯偏弱，且全行業就業貢獻率僅為1.58%”的結論（臧志彭，2014）。[54]

綜上所述，學術界在文化產業政府扶持的必要性、方式方法、存在問題與改善對策方面進行了大量探討，形成了較為豐富的成果。然而，目前學者們的關注點主要集中在財政政策、稅收政策等宏觀維度，如何從企業層面分析把握宏觀的政府扶持政策的具體執行狀況，分析挖掘政府補助扶持的微觀現實與存在的問題，尚缺乏足夠的創新性探索。與此同時，學術界對于文化產業政府扶持績效問題的研究尚處于起步階段，亟須加強。