一　概念內(nèi)涵

（一）插花地

迄今為止，關(guān)于插花地的基本內(nèi)涵大致有兩種不同的觀點：一種觀點認為，插花地實際上就是飛地；而另一種觀點認為，插花地是各種穿插交錯或各種經(jīng)界不正之地的總稱。[1]

認為插花地實際上就是飛地的學者主要有史念海、傅輝、吳滔、馬琦、韓昭慶、孫濤等。在《戰(zhàn)國時期的“插花地”》一文中，史念海先生對插花地的基本內(nèi)涵做了這樣的解釋：“戰(zhàn)國時各國的疆域并不是各據(jù)一方整整齊齊的，而是相互的錯亂。這種相互錯亂的情形也不是通常所說的犬牙相錯。因為犬牙相錯只是形容接界的地方不大整齊，而那時候說不定這一國的土地會孤零零地伸入到另一個國的腹地，有時候竟離開本國有千百里遠的路程。”顯然，史念海先生所指的插花地實際上就是飛地。當然，史念海先生還不敢充分肯定插花地這一提法，在《戰(zhàn)國時期的“插花地”》一文中，他還寫有這樣一段文字：“插花地這個名子雖不是我杜撰的，不過用來說明戰(zhàn)國時期的疆界情況，終嫌有點生疏，在沒有更恰當?shù)拿~以前，只好冒昧地采用了。”[2]馬琦、韓昭慶、孫濤也明確地將插花地等同于飛地。在《明清貴州插花地研究》一文中，他們是這樣定義插花地的：“插花地某種程度上可以被稱為飛地，指某些行政隸屬關(guān)系屬于一地，但實際位置卻處于另一地的包圍圈中，猶如孤島一般的聚落或政區(qū)。”[3]吳滔雖然注意到了插花地與飛地的不同，“傳統(tǒng)社會中的插花地與從西方語境衍化來的‘飛地’相比，情況更為復雜，外延亦更加廣闊”，但他還是將插花地定性為飛地。在《“插花地”的命運：以章練塘鎮(zhèn)為中心的考察》一文中，他是這樣定義插花地的：“插花地又稱‘扣地’、‘嵌地’等，從性質(zhì)上說，類似于現(xiàn)代社會中的‘飛地’。所謂‘飛地’，主要是針對國與國之間領(lǐng)土結(jié)構(gòu)而言的，特指一國位于其他國家境內(nèi)或被其他國家領(lǐng)土所隔開而不與本國主體相毗鄰的一部分領(lǐng)土。”[4]傅輝雖然沒有給插花地下一個明確的定義，但從其有關(guān)論述里可以看出，他的插花地內(nèi)涵實際上指的也是飛地。在《插花地對土地數(shù)據(jù)的影響及處理方法》一文中，他是這樣解釋插花地的：“插花地亦稱飛地、嵌地、寄莊地等，此外，在不同地域尚有其它稱謂，如河南民國《林縣志》寫道‘疆界毗連大率犬牙此出彼入不足為奇，乃竟有甲縣之地插入乙縣境內(nèi)，四面皆系鄰疆，中間若干村戶遙寄孤懸，與本管縣不相連屬，則所謂插花地也，俗稱為扣地也’。”[5]

認為插花地是各種穿插交錯或各種經(jīng)界不正之地的總稱的學者主要有楊斌、郭舟飛等。在《歷史時期西南“插花”初探》一文中，楊斌將插花地定義為“是特定時期、特定歷史條件下、特定區(qū)域內(nèi)的各個政區(qū)（或行政區(qū)劃）在形成、發(fā)展和變遷過程中形成的各種穿插交錯或各種經(jīng)界不正之地的總稱”[6]。郭舟飛雖然沒有提到“總稱”二字，但他的插花地內(nèi)涵實際上指的也是各種穿插交錯或各種經(jīng)界不正之地。在《由武漢“插花地”看地方政府公共管理》一文中，他將插花地定義為：“是指兩個區(qū)域間要么沒有明確的歸屬，要么就是兩個單位地界相互穿插或分隔而導致零星分布的土地。如兩個單位的土地互相楔入對方，形成犬牙交錯的地界；或一個單位的土地落在另一單位占地范圍內(nèi)。”[7]需要指出的是，郭舟飛的插花地概念雖然也是一個“總稱”，但其插花地定義仍有欠妥之處，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：其一，“沒有明確歸屬”的土地不能列入插花地范疇。因為插花地是行政區(qū)劃區(qū)域劃分的結(jié)果，連區(qū)域界線都未劃清的土地自然不能列入插花地范疇。其二，“單位”一說不夠妥當。雖然各具體單位之間的地域劃分也會產(chǎn)生插花地，但將一個行政區(qū)統(tǒng)稱為一個“單位”的話，就顯得有些不夠妥當。

上述兩種觀點到底哪一種更為準確呢？要回答這個問題，就要討論一下插花地的基本類型。

插花地是中國本土術(shù)語，國際術(shù)語中沒有插花地這一稱謂。在中國，插花地雖然早在戰(zhàn)國時期就已出現(xiàn)，著名歷史地理學家史念海先生就研究過戰(zhàn)國時期的插花地，并發(fā)表了《戰(zhàn)國時期的“插花地”》一文[8]，可插花地這一稱謂，直至清道光年間才出現(xiàn)于歷史文獻中。道光二十八年（1848），貴州安順府知府胡林翼在奏請撥正境內(nèi)插花地時即言：“查貴州所謂插花地者，其情形約略有三種。”[9]這是筆者查到的關(guān)于插花地稱謂的最早文獻記錄。光緒十一年（1885），貴州巡撫李用清在奏《酌擬清理插花章程》時亦言：“插花之名，為經(jīng)傳載籍所未見，惟前湖北撫臣胡林翼守安順時論之最詳。”[10]

胡林翼將插花地歸納為“華離之地”、“犬牙之地”和“甌脫之地”三種類型。[11]

“華離之地”者，“如府廳州縣治所在此，而所轄壤土乃隔越他界，或百里而遙，或數(shù)百里之外”。

“犬牙之地”者，“如二壤本屬一邑，中間為他境參錯，僅有一線相連”。

“甌脫之地”者，“如一線之地插入他境，既斷而復續(xù)，已續(xù)而又絕，綿綿延延至百十里之遙”。

根據(jù)胡林翼的論述，我們可以將插花地的三種類型圖示如下（見圖1、圖2、圖3）。

“甌脫”一詞為匈奴語，最早出現(xiàn)于司馬遷《史記·匈奴列傳》中，具體如下[12]：

東胡王愈益驕，西侵。與匈奴間，中有棄地，莫居，千余里，各居其邊為甌脫。東胡使使謂冒頓曰：“匈奴所與我界甌脫外棄地，匈奴非能至也，吾欲有之”。冒頓問群臣，群臣或曰：“此棄地，予之亦可，勿予亦可。”于是冒頓大怒曰：“地者，國之本也，奈何予之！”諸言予之者，皆斬之。冒頓上馬，令國中有后者斬，遂東襲擊東胡。

關(guān)于“甌脫”的具體內(nèi)涵，歷來爭論頗大，主要有以下四種不同的解釋：一為“邊界上的防衛(wèi)設(shè)施”或“界上屯守處”；二為“雙方之間的交接地帶”或“棄地”；三為“官號”；四為“地名”。20世紀八九十年代，中國學者又對“甌脫”的內(nèi)涵進行了廣泛而深入的討論。經(jīng)過討論，學者們雖然否定了“官號”和“地名”之說，但在另外兩說上，仍然存在很大的分歧，有的學者肯定前者而否定后者（如何星亮、張云、陳宗振等），有的學者否定前者而肯定后者（如劉文性等），還有的學者提出了新的看法，認為應(yīng)是“匈奴和東胡游牧民族所創(chuàng)建的社區(qū)的組織和機構(gòu)”或“游牧時期的宿營地或者是游牧生活中臨時居住處”或“領(lǐng)地”（如楊茂盛、郭衛(wèi)紅、胡·阿拉騰烏拉、胡和溫都爾等）。[13]

可見，“甌脫”之意本來與插花地并無直接關(guān)系，就是認定其中一種觀點為“棄地”、“無人地”之說，也與歸屬明確只是疆界不正的插花地概念相左。所以，嚴格來講，“甌脫”一說也就是認同其為“無人地”，與我們所談的插花地并無直接關(guān)系，應(yīng)是歷史地理中另外一個需要討論的問題。況且在胡林翼將“甌脫”一詞用來描述插花地后，其表述的意義已經(jīng)完全與原來的“無人地”意義不同了，更與其他三種解釋無關(guān)。

胡林翼將“甌脫之地”作為插花地的一種基本類型，雖然得到了后人的廣泛認可，但具體內(nèi)涵卻演變成了“飛地”，即胡林翼的“華離之地。”[14]光緒十一年（1885），貴州巡撫李用清在奏《酌擬清理插花章程》時，即將“甌脫”定義為：“治所在此而所轄地土隔越他界，或百里，或數(shù)百里，并無一線相通者。”[15]光緒三十二年（1906），貴州巡撫岑春蓂在《奏陳接辦黔省插花業(yè)經(jīng)畫分改隸各地面》時，也認為“甌脫之地”是“孤懸別屬，與本境隔絕”[16]。可以看出，無論李用清的“甌脫”還是岑春蓂的“甌脫”，其內(nèi)涵指的都是“飛地”。（民國）《桐梓縣志》有如此之記載：“惟即全縣計之，縣城地勢偏南，未能宅中，以故六、七兩區(qū)地段，有與綦、南插花者，有歐脫于綦、南界內(nèi)者，如陳家壩、二磴巖、上青山、下青山、柏枝壩等處，比比皆然。”[17]顯然，（民國）《桐梓縣志》的“甌脫”實際上也相當于胡林翼的“華離之地”，即“飛地”。民國二十九年至三十五（1940—1946），國民政府對以貴州為中心的西南諸省交界地區(qū)的插花地作了一次較大規(guī)模的清理撥正，從這次清理撥正的檔案材料中可以看出，“甌脫”也是出現(xiàn)頻率較高的一個詞，其基本內(nèi)涵與胡林翼的“華離之地”完全相同。如松桃縣政府在給貴州省第六行政督察區(qū)行政會議的提案書中，就提到了如下典型個案：“湖南永綏縣螺絲墥甌脫于本縣盤石鄉(xiāng)境內(nèi)，四面皆屬本縣管轄，且該地業(yè)已超過兩省交界處，在本縣管轄地區(qū)內(nèi)四五華里之遙，確系飛地。”[18]貴州省政府在回復內(nèi)政部“準咨以四川省政府咨擬將秀山縣麻陽街劃隸本省松桃縣一案咨復查照由”的公函中也提到：“尚有四川省酉陽縣之黑獺堡、綦江縣之青羊市、早渡河、官田市、扶歡壩，本省沿河縣之六道界、務(wù)川縣之蘇家壩、桐梓縣之陳家壩、劉羅坪、九龍溝、九條龍、青山等地帶，或為甌脫，或為插花，其阻礙施政情形，與麻陽街正復相同。”[19]

可以看出，作為插花地的一種基本類型，“甌脫”的內(nèi)涵無論作何理解，均與北方民族的“甌脫”有本質(zhì)的不同。

胡林翼所述的三種插花地類型，其內(nèi)涵雖然十分清楚，但其所做的類型劃分與所給的類型稱謂不盡科學合理。這主要有以下兩點依據(jù)：

其一，“華離之地”實際上就是我們通常所說的飛地，而飛地不僅是國際通用名詞，也為國內(nèi)學界廣為接受。民國時期，飛地已較多地出現(xiàn)于中國的官方文件中。因此，筆者主張用“飛地”這一通用稱謂更好。

其二，“犬牙之地”與“甌脫之地”密不可分，有犬牙之地必有甌脫之地，有甌脫之地則必有犬牙之地。二者實際上為一個問題的兩個方面，可以統(tǒng)一為一種類型。根據(jù)中國歷史上劃分行政區(qū)劃的兩大基本原則：“山川形便”與“犬牙交錯”原則（所謂“山川形便”，就是以天然山川作為行政區(qū)劃的邊界，使行政區(qū)劃與自然地理區(qū)域相一致；而所謂“犬牙交錯”則是基于統(tǒng)治者的需要，人為地打破自然地理區(qū)域，使行政區(qū)的界線如同犬牙一般相互交錯[20]），筆者認為，將其統(tǒng)一命名為“犬牙之地”較為妥當，不僅形象生動，而且有歷史依據(jù)。

基于以上兩點依據(jù)，筆者認為，飛地和犬牙之地是插花地的兩種基本類型。盡管從不同的角度還可以將插花地劃分為不同的類型，如根據(jù)政區(qū)層級的不同，可以將插花地劃分為國家之間的插花地、一級政區(qū)之間的插花地、二級政區(qū)之間的插花地、三級政區(qū)之間的插花地等；根據(jù)插花地成因的不同，可以將插花地劃分為歷史插花地、經(jīng)濟插花地、政治插花地、民族插花地等。但就插花地的基本形狀看，無論哪一種類型的插花地，都無外乎飛地和犬牙之地兩種。正因為如此，明、清至民國時期的貴州官方文獻，都沒有將飛地排除于插花地之外；中國20世紀90年代中后期的勘界工作，也沒有將飛地排除于插花地之外；從插花地穿插交錯的字面意義上理解，飛地亦應(yīng)包含于插花地中。但在實際工作中，由于飛地更便于鑒別，故常被單獨使用。

將插花地分為飛地和犬牙之地兩種基本類型，實際上已是清末以來的通行做法。光緒三十一年（1905），貴州巡撫林紹年在擬辦插花時即言：“黔省郡縣，悉因元、明衛(wèi)、所、土司及剿撫蠻苗開辟，地土華離甌脫，犬牙相錯，俗名‘插花’。”[21]在這里，林紹年已明確地將插花地區(qū)分為“華離甌脫”和“犬牙相錯”兩種。民國十九年（1930），國民政府頒布的《省市縣勘界條例》第七條規(guī)定：“固有區(qū)域太不整齊，如插花地、飛地、嵌地及其他犬牙交錯之地，實于行政管理上甚不便利時”，應(yīng)“變更編制，重行勘議界線”[22]。這里的插花地實際上是一個總稱，包括“飛地、嵌地及其他犬牙交錯之地”。中國20世紀90年代中后期的勘界工作，實際上也是將插花地區(qū)分為飛地和犬牙之地兩種基本類型的。如1996年簽訂的《四川省人民政府與貴州省人民政府聯(lián)合勘定的行政區(qū)域界線協(xié)議書》第七條就如此規(guī)定：“兩省行政區(qū)域界線勘定以后，雙方在邊界線兩側(cè)的‘飛地’，相互插花的耕地、林地、水面、荒山、生產(chǎn)生活設(shè)施等自然資源和人工設(shè)施，以及交通航運、工商、稅務(wù)經(jīng)營管理的權(quán)屬、隸屬關(guān)系不變，仍維持勘界前的現(xiàn)狀，已經(jīng)達成協(xié)議、協(xié)定的仍按有關(guān)協(xié)議協(xié)定執(zhí)行。任何一方不得擴大插花地的范圍，也不得往插花土地上移民及新設(shè)立基層政權(quán)組織。在自己的插花地上興建或擴建永久性生產(chǎn)經(jīng)營或生活設(shè)施，需征得所在界線一側(cè)縣以上人民政府的許可。”[23]

基于以上認識，我們可以做出如下幾點結(jié)論：

第一，將插花地定義為是“特定時期、特定歷史條件下、特定區(qū)域內(nèi)的各個政區(qū)（或行政區(qū)劃）在形成、發(fā)展和變遷過程中形成的各種穿插交錯或各種經(jīng)界不正之地的總稱”是比較恰當?shù)模w地和犬牙之地兩種基本類型，犬牙之地又包括凸型和凹形兩種。

第二，將插花地等同于飛地的做法是極為不妥的，因為插花地包括飛地和犬牙之地兩種基本類型。

第三，不能將北方民族的甌脫（otar）與插花地中的“甌脫”相混同，因為二者的基本內(nèi)涵有著本質(zhì)的不同。

第四，沒有明確歸屬的土地不能列入插花地范疇，因為插花地是行政區(qū)劃區(qū)域劃分的結(jié)果，沒有行政區(qū)域劃分就沒有插花地，連區(qū)域界線都未劃清的土地自然不能列入插花地范疇。

第五，將插花地翻譯為enclave或exclave也是不妥的，因為enclave 或exclave的內(nèi)涵均為飛地，而飛地只是插花地的一種基本類型。

（二）飛地

飛地是國際通用名詞。民國時期，飛地已較多地出現(xiàn)于中國的官方文件中。相對于插花地來說，學術(shù)界對飛地的關(guān)注程度要高得多，《地圖》雜志2009年第4期專題討論了“飛地是什么”，推出了一組“飛地”普及論文和報道。[24]但究竟何為飛地？學術(shù)界對此至今也未有一個統(tǒng)一的認識。

《地理學詞典》將飛地歸納為以下幾種類型：第一，屬于某一行政區(qū)管轄，但不與本區(qū)毗連的土地；第二，屬于某人所有，但與其成片的土地相分離而坐落于他人土地界線以內(nèi)的零星土地；第三，某國的一塊土地，在另一國國土之中者；第四，土地的實際坐落，同土地證書上所載坐落不一致的土地。地理學上的飛地，常指因歷史原因、資源分布與開發(fā)、城市經(jīng)濟發(fā)展與人口疏散等的需要，在行政區(qū)以外，但屬行政區(qū)管轄并與之有經(jīng)濟等方面密切聯(lián)系的土地，如屬于上海市的，在江蘇、安徽等地的農(nóng)場、工廠、礦山等。[25]《牛津地理學詞典》將飛地分為內(nèi)飛地（enclave）與外飛地（exclave）兩種類型，并分別作了如下解釋[26]：

Enclave：（1） A small area within one country administered by another country．West Berlin was an enclavewithin Eastern Germany between 1945 and 1990．（2） A part of a less developed economy which is regulated by foreign capital and has few linkageswith the national economy．Free trade zonesmay be considered as economic enclaves．

Exclave： A portion of a nation which liesbeyond national boundaries，aswith West Berlin between 1945 and 1990．This type of territory is also an enclave in terms of the host country．

在《飛地行政區(qū)的歷史回顧與現(xiàn)實實踐的探討》一文中，郭聲波指出了飛地領(lǐng)土與飛地行政區(qū)的區(qū)別：“飛地（exclave或enclave），一般解釋為屬于某一國家管轄但不與本土毗連的土地，換言之，就是飛地領(lǐng)土。有人又解釋為屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地，換言之，就是飛地行政區(qū)。雖然飛地領(lǐng)土往往同時也是飛地行政區(qū)，但二者是不同的概念，前者指疆域，后者指行政區(qū)。既然有區(qū)別，籠統(tǒng)稱為飛地就不太合適。”[27]郭聲波雖然指出了飛地領(lǐng)土與飛地行政區(qū)的區(qū)別，但并沒有對飛地做出一個明確的定義。在《我國行政區(qū)劃中的“飛地”》一文中，牛世居對飛地作了界定，認為飛地是“屬于某一國或某一行政地區(qū)管轄，但不與該國或該地區(qū)相連的土地”[28]。魯西奇、林昌丈在《飛地：孤懸在外的領(lǐng)土》一文中，將飛地區(qū)分為狹義和廣義兩種：狹義的飛地是特指一國位于其他國家境內(nèi)，或被其他國家領(lǐng)土所隔開而不與本國主體相毗鄰的一部分領(lǐng)土；廣義的飛地除了國與國間的飛地外，還包括國內(nèi)飛地，如省際飛地、市際飛地、縣域間飛地，以民族、文化等要素劃分而出現(xiàn)的飛地，因經(jīng)濟資源分布和分配等因素造成的礦區(qū)、農(nóng)場、林區(qū)等飛地。并按飛地的成因、結(jié)構(gòu)將飛地劃分為歷史飛地、民族飛地和經(jīng)濟飛地三種類型。[29]魯西奇、林昌丈對飛地類型雖然做了更為科學的劃分，但也沒有對飛地做出一個明確的定義，而且將飛地與插花地完全剝離開來是欠妥當?shù)摹Ｒ驗闊o論從歷史還是現(xiàn)實的角度來看，飛地都應(yīng)該是插花地的一種特殊類型。

綜上所述，筆者認為，飛地是插花地的一種基本類型，是屬于某一國或某一政區(qū)管轄，但不與該國或該政區(qū)相連的土地。

（三）行政區(qū)劃

行政區(qū)劃又稱行政區(qū)域，常被簡稱為政區(qū)。相對插花地而言，行政區(qū)劃是一個較為成熟的概念，關(guān)于行政區(qū)劃的基本內(nèi)涵問題，學者們在文字表述上雖然有些差異，但已基本達成共識。

劉君德、靳潤成、周克瑜認為，行政區(qū)劃是個綜合概念，可以分為狹義和廣義兩種。狹義的行政區(qū)劃是指為實行國家的行政管理、治理與建設(shè)，對一國領(lǐng)土進行合理的分級（層次）劃分而形成的區(qū)域和地方，是行政建制的空間投影；廣義的行政區(qū)劃是國家根據(jù)政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)和行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮政治、經(jīng)濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個國家（小國除外）的領(lǐng)土劃分成若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各級行政區(qū)域設(shè)置對應(yīng)的國家機關(guān)，實施行政管理。[30]王恩涌認為，行政區(qū)劃（administrative divisions）是國家對行政區(qū)域的劃分。具體地說，是國家根據(jù)政治統(tǒng)治和行政管理的需要，遵循一定的法律規(guī)定，綜合考慮經(jīng)濟聯(lián)系、歷史傳統(tǒng)、地理條件、民族情況、風俗習慣、區(qū)域差異和人口密度等各種要素，實施行政區(qū)域的劃分。也就是國家根據(jù)一定的原則，將國土劃分為若干不同層次、范圍大小不一的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個不同層次的區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的各級地方國家政權(quán)機關(guān)和行政機關(guān)，行使國家權(quán)力，實施公眾管理，為社會生活、公眾交往確立地域空間。行政區(qū)劃是國家權(quán)力再分配的一種重要形式，是國家統(tǒng)治集團意志和國家政治、經(jīng)濟、軍事、民族等各種要素在地域空間的客觀反映。[31]侯景新、蒲善新、肖金成認為，行政區(qū)劃（administrative division or administrative regionalization）就是國家對行政區(qū)域的劃分。具體地說，就是根據(jù)國家行政管理和政治統(tǒng)治的需要，遵循有關(guān)的法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟聯(lián)系、地理條件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、風俗習慣、地區(qū)差異和人口密度等客觀因素，實行行政區(qū)域的分級劃分，將國家的國土劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域系統(tǒng)，并在各個區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國家權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，建立政府公共管理網(wǎng)絡(luò)，為社會生活和社會交往明確空間定位。[32]周振鶴認為，行政區(qū)劃可以簡稱為行政區(qū)或政區(qū)，就是國家對于行政區(qū)域的分劃。行政區(qū)域的分劃過程是在既定的政治目的與行政管理需要的指導下，遵循相關(guān)的法律法規(guī)，建立在一定的自然與人文地理基礎(chǔ)之上，并充分考慮歷史淵源、人口密度、經(jīng)濟條件、民族分布、文化背景等各種因素的情況下進行的，其結(jié)果是在國土上建立起一個由若干層級、不等幅員的行政區(qū)域所組成的體系。[33]

關(guān)于行政區(qū)劃的構(gòu)成要素問題，學者們雖有細微分歧，但已漸趨一致。劉君德、靳潤成、周克瑜認為，行政區(qū)劃可以分解為以下幾個相互聯(lián)系的成分：其一，一定規(guī)模人口和面積的地域空間；其二，一個設(shè)有相應(yīng)行政機構(gòu)的行政中心；其三，一個具有明確的上下級隸屬關(guān)系的行政等級；其四，一個與行政建制相對應(yīng)的行政區(qū)名稱。任何一級、任何性質(zhì)（類型）的行政區(qū)都必須同時具備上述四大要素。[34]浦善新、王恩涌等認為，行政區(qū)劃至少應(yīng)具備以下八個必備要素：其一，有一定數(shù)量的人口；其二，有一定范圍的地域空間，包括有明確的邊界線，同級行政區(qū)既不重疊，也無空白；其三，有相應(yīng)的機構(gòu)；其四，有行政中心；其五，有上下隸屬關(guān)系；其六，有行政建制；其七，有行政等級；其八，有行政區(qū)專名。[35]周振鶴認為，行政區(qū)劃的構(gòu)成要素須滿足如下充分必要條件。必要條件包括有一定的地域范圍，有一定數(shù)量的人口，存在一個行政機構(gòu)；充分條件包括處于一定的層級之中，有相對明確的邊界，有一個行政中心，有時有等第之別，有立法機構(gòu)。正式的行政區(qū)劃一般應(yīng)該符合上述的充分必要條件。但在特殊情況下，只符合必要條件者也是行政區(qū)劃。[36]