總序

管制是英文Regulation的翻譯，通常被譯為“管制”、“規制”或者“監管”。在學術界，國內學者翻譯國外論著和自己撰寫論著時，同時使用“管制”或“規制”，兩者不存在實質性的區別;而實際部門廣泛使用的“監管”則可分為狹義監管與廣義監管，其中，狹義監管概念和范圍基本等同于“管制”，而廣義監管通常被理解和分拆為“監督與管理”，等同于一般的行政管理。因此，凡是政府機關的所有行政監督與管理行為都被泛稱為監管。筆者認為，被泛化的廣義監管是對管制的誤解。這是因為，管制不同于一般的行政管理。首先，從對象上看，行政管理發生在政府部門內部，其管理對象主要是政府部門的下級(下屬)單位;而管制的對象則不是政府的下級(下屬)單位，而是獨立的市場主體(企業和個人)。其次，從主體與客體的相互關系看，行政管理是政府部門與政府部門的關系，主體和客體之間往往是上下級關系，并不是完全獨立的;而管制實際上是政府與市場主體(企業和個人)的關系，其主體與客體之間是完全獨立的。最后，從手段上看，行政管理可以依靠(主觀的)行政命令來直接控制下級(下屬)單位;而管制主要依靠(客觀的)法律來規范和約束經濟上、法律上獨立的市場主體。

盡管不少國內外學者對管制有不同的定義，但不難發現管制至少具有這樣幾個構成要素:(1)管制的主體(管制者)是政府行政機關(簡稱政府)，通過立法或其他形式對管制者授予管制權。(2)管制的客體(被管制者)是各種經濟主體(主要是企業)。(3)管制的主要依據和手段是各種法規(或制度)，明確規定限制被管制者的什么決策、如何限制以及被管制者違反法規將受到的制裁。根據這三個基本要素，管制可定義為:具有法律地位的、相對獨立的管制者(機構)，依照一定的法規對被管制者(主要是企業)所采取的一系列行政管理與監督行為。由于管制的主體是政府，所以管制也被稱為政府管制。

管制經濟學是一門新興學科。雖然在20世紀70年代以前，經濟發達國家的許多學者就發表了不少有關價格管制、投資管制、進入管制、食品與藥品管制、反托拉斯管制等方面的論著，但這些論著各自在較小的領域就特定的對象進行研究，缺乏相互聯系;而且，運用經濟學原理研究政府管制的論著更是少見。到了20世紀70年代，一些學者開始重視從經濟學角度研究政府管制問題，并試圖將已有的研究成果加以系統化，從而初步產生了管制經濟學。其中，美國經濟學家施蒂格勒發表的《經濟管制論》等經典論文對管制經濟學的形成產生了特別重要的影響。20世紀80年代以來，美國、英國和日本等經濟發達國家對一些壟斷產業的政府管制體制進行了重大改革，并加強了對環境保護、產品質量與安全、衛生健康方面的管制。這些都為管制經濟學的研究提供了豐富的實證資料，從而推動管制經濟學的發展。

政府管制的研究內容比較廣泛，但大致可以歸納為經濟性管制、社會性管制和反壟斷管制三大領域。其中，經濟性管制領域主要包括那些存在自然壟斷和信息嚴重不對稱的產業，其典型產業包括有線路徑、電力、鐵路運輸、城市自來水和污水處理、管道燃氣、金融保險業等產業。社會性管制的內容非常豐富，通常可以把社會性管制分為衛生健康、安全和環境保護三個方面，因此又可以把社會性管制簡稱為HSE管制(Health，Safety and Environmental Regulation)。反壟斷管制是一個具有相對獨立的研究領域，其主要研究對象是競爭性領域中具有市場壟斷勢力企業的各種限制競爭行為，主要包括合謀、并購和濫用支配地位行為。

管制經濟學是以經濟學原理研究政府管制科學性的一門應用性、邊緣性學科。從管制經濟學產生和發展的過程看，它是因實踐的需要而產生與發展的，其理論研究緊密結合現實經濟實際，為政府制定與實施管制政策提供了理論依據和實證資料，其研究帶有明顯的政策導向性，顯示出應用性學科的性質。同時，管制經濟學涉及經濟、政治、法律、行政管理等方面的內容，這又決定了管制經濟學是一門邊緣性學科。

經濟學是管制經濟學的基礎性學科。這是因為，管制經濟學不僅要研究政府管制本身的需求與供給，包括需求強度和供給能力，而且要分析政府管制的成本與收益，通過成本與收益的比較，以確定某一政府管制的必要性。同時，管制政策的制定與實施也要以經濟學原理為依據，如經濟性管制的核心內容是進入管制與價格管制，進入管制政策的制定與實施要以規模經濟、范圍經濟、壟斷與競爭等經濟理論為重要依據，以在特定產業或領域形成規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭格局;而價格管制政策的制定則以成本與收益、需求與供給等經濟理論為主要依據。對每一項社會性管制活動都要運用經濟學原理，進行成本與收益分析，論證管制活動的可行性和經濟合理性。

行政管理學與管制經濟學具有直接的聯系。因為管制的基本手段是行政手段，管制者可以依法強制被管制者執行有關法規，對他們實行行政監督。但是，任何管制活動都必須按照法定的行政程序進行，以避免管制活動的隨意性。這就決定了管制經濟學需要運用行政管理學的基本理論與方法，以提高管制的科學性與管制效率。

政治學是與管制經濟學密切相關的一門學科，從某種意義上講，管制行為本身就是一種政治行為，任何一項管制政策的制定與實施都體現著各級政府的政治傾向，在相當程度上包含著政治因素。事實上，管制一直是發達國家政治學研究的一個重要內容，管制是與政治家尋求政治目的有關的政治過程。

法學與管制經濟學也緊密相關。這是因為，管制者必須有一定的法律授權，取得法律地位，明確其權力和職責;同時，管制的基本依據是有關法律規定和行政程序，管制機構的行為應受到法律監督和司法控制。這就使管制經濟學與法學存在必然聯系。

管理學與管制經濟學也有較大的聯系。管制者與被管制者之間通常存在著較為嚴重的信息不對稱性，管制者如何引導被管制者盡可能地采取有利于社會公眾利益的行為，這是一個復雜的多重博弈過程，要求管制者必須掌握管理學知識，具有較強的管理能力。

管制經濟學的這種邊緣性學科性質，需要學者進行跨學科的協同研究。事實上，發達國家就是從多學科對政府管制進行多維度研究的，并強調跨學科研究。

中國對管制經濟學的研究起步較晚，據筆者所掌握的資料，最早介紹到中國的管制經濟著作是施蒂格勒著的《產業組織和政府管制》(潘振民譯，上海三聯書店1989年版)，在這部文集中，其中有4篇是關于政府管制方面的論文。隨后，出版了日本學者植草益著的《微觀規制經濟學》(朱紹文、胡欣欣等譯，中國發展出版社1992年版)，這是介紹到中國的第一本專門討論管制經濟的專著，在中國有很大的影響。從20世紀90年代以來，國內學者在借鑒國外管制經濟學的基礎上，并結合中國實際，出版了許多論著，為管制經濟學在中國的形成與發展奠定了基礎。但從總體上說，中國對管制經濟學的研究還處于起步階段，在許多方面需要結合中國實際進行深入研究。

在計劃經濟體制下，中國不存在現代管制經濟學所講的管制問題，不能把計劃理解為管制，不能把計劃經濟體制理解為傳統管制體制。因為市場是對計劃的替代，而管制是對市場失靈的校正和補充。管制是由法律授權的管制主體依據一定的法規對被管制對象所實施的特殊行政管理與監督行為。管制不同于一般的行政管理，更不同于計劃。否則就沒有必要討論管制經濟學在中國的發展，就沒有必要討論通過改革如何建立高效率的管制體制問題。從國際經驗看，就壟斷性產業而言，美國等少數發達國家主要以民營企業為經營主體，與此相適應，這些國家較早在壟斷性產業建立現代管制體制。而英國、日本和多數歐洲國家則對壟斷性產業曾長期實行國有企業壟斷經營的體制，只是在20世紀80年代才開始對壟斷性產業實行以促進競爭和民營化為主要內容的重大改革，并在改革過程中，逐步建立了現代管制體制。

中國作為一個從計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的轉型國家，政府管制是在建立與完善社會主義市場經濟體制過程中不斷加強的一項政府職能。傳統經濟理論認為，自然壟斷產業、公用事業等基礎產業是市場失靈的領域，市場競爭機制不能發揮作用，主張直接由國有企業實行壟斷經營，以解決市場失靈問題。在實踐中，長期以來，中國對這些基礎產業實行政府直接經營的管理體制。但是，新的經濟理論與實踐證明，國有企業壟斷經營必然導致低效率，并強調在這些產業發揮競爭機制的積極作用。因此，從20世紀90年代以來，中國像世界上許多國家一樣，對這些產業逐步實行兩大改革，一是引進并強化競爭機制，實現有效競爭;二是積極推行民營化，一定數量的民營企業成為這些產業的經營主體，在這些產業形成混合所有制的經營主體，以適應市場經濟體制的需要。這樣，政府就不能用過去管理壟斷性國有企業的方式去管理具有一定競爭性的混合所有制企業或民營企業，而必須實行政府職能轉變，建立新的政府管制體制，以便對這些產業實行有效管制。同時，在經濟發展的基礎上，中國日益強調對環境保護、衛生健康和工作場所安全等方面的管制。這些都使政府管制職能表現出不斷強化的趨勢。為此，黨的十三大明確提出，政府的四大基本職能是:經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，首次把市場監管(政府管制)作為一項重要的政府職能。

浙江財經大學是國內較早地系統研究政府管制經濟學的高等學校，在政府管制領域承擔了國家重大科技專項課題、國家社會科學基金和國家自然科學基金項目20多項、省部級研究項目50多項，在政府管制領域已出版了30多部學術著作，在《經濟研究》等雜志上發表了一批高質量的學術論文，其中，一些成果獲得了“孫冶方經濟科學著作獎”、“薛暮橋價格研究獎”、“高等學校科學研究優秀成果獎(人文社會科學)”等。學校已形成了一個結構合理、綜合素質較高、研究能力較強的研究團隊。為適應政府管制經濟學研究的需要，更好地為政府制定與實施管制政策服務，學校成立了跨學科的浙江財經學院政府管制研究院，其中包括政府管制與公共政策研究中心(浙江省社會科學重點研究基地)、管制理論與政策研究創新團隊(浙江省重點創新團隊)、公用事業管制政策研究所(學校與住房和城鄉建設部合作研究機構)等研究平臺。政府管制研究院的主要研究方向包括:政府管制基礎理論研究、壟斷性行業管制理論與政策研究、城市公用事業政府管制理論與政策研究、社會性管制理論與政策研究、反壟斷管制理論與政策研究、金融風險監管理論與政策研究、政府管制績效評價理論與政策研究等。為系統出版學校教師在政府管制領域的學術著作，在中國社會科學出版社的大力支持下，我們將持續出版《政府管制研究系列文庫》，這也是學校對外開展學術交流的窗口和平臺。歡迎專家學者和廣大讀者對文庫中的學術著作批評指正。

王俊豪

2012年元月于杭州