二 既有研究述評

現代意義上的失地農民問題首先出現在資本主義原始積累時期的歐洲，農民大規模失地最早可追溯到15世紀末到19世紀中葉的歐洲“圈地運動”。通過“羊吃人”式的“圈地運動”，資本家用暴力手段獲得了資本社會化生產所需的土地和勞動力，并迅速推進了這些國家的城市化與工業化進程。在歷經長達數個世紀的農民失地與非農化轉移之后，歐美國家失地農民問題到20世紀50年代左右基本解決。由于西方國家農民失地與非農化轉移發生的時代背景、體制條件、經濟基礎等與中國迥然不同，因此這些研究成果對于中國失地農民問題研究的借鑒意義極為有限。

在計劃經濟年代，由于整個國家城市建設規模不大，加之當時推行了對被征地農民“農轉非”的安置政策，因此，那時雖然有農民失地現象出現，但在城鄉二元嚴重分割的制度框架下，失地農民問題并沒有顯現出來。改革開放后推行的家庭聯產承包責任制雖然在“明確責、權、利，提高農村生產力”方面獲得了巨大的成功，但農地也被農民賦予作為基本生產資料之外的其他意義，^[10]這在一定層面上為后來失地農民問題的產生埋下了伏筆。而隨后我國發生的三次大規模“圈地熱”，城鎮面積急速膨脹，工業園區、開發區蜂擁而上，失地農民數量激增，由此引發的社會矛盾和社會問題不斷凸顯，學術界對此問題的理論探討也相應跟進。綜合起來看，已有的研究成果主要集中在以下幾個方面：

（一）對農民土地權益的考察

學者們普遍認為，現行農地制度缺陷是導致失地農民土地權益屢遭侵犯的根源。這主要表現在以下兩個方面：一是農村集體土地產權不清。有學者指出，雖然《憲法》、《土地管理法》和《土地承包法》等相關法律均明確規定了集體土地所有權主體是農民集體，但是對農民集體的組織形式并無明確的界定，這不可避免地造成了農村集體土地所有權不明確。^[11]導致土地征用時，農民集體和個人始終處于被動、弱勢的地位，缺乏必要的知情權、參與權和選擇權，只能喪失自己應有的權益。^[12]在我國土地公有的條件下，政府既是城市土地的“地主”，又是國民經濟的管理者，這種雙重身份決定了政府可以隨時以征用的名義將農地“征走”，使失地農民處于一種兩難的境地。^[13]二是政府行政權對農民土地財產權的肆意侵犯。政府征地審批權濫用，征地程序混亂，征后監管不嚴，尋租行為蔓延。^[14]陳錫文認為，現行征地制度是導致大量失地農民悲劇的根本原因。^[15]為此，有學者提出，中國的農地征用制度尚需改革，政府的權力應該得到限制。^[16]應當嚴格控制政府征地權限，規范其征地行為，盡可能少征地，特別是農用地轉為建設用地。^[17]也有學者指出，“縮小征地范圍”應以滿足城市建設用地需求為限，這就要求建立有效的宏觀調控機制。^[18]

（二）對失地農民補償安置問題的審視

征地補償標準偏低、安置方式單一、土地收益分配不明是學術界對當前我國失地農民補償安置問題的總體性結論。有學者認為國家征地補償標準偏低是造成對農民利益剝奪的重要原因。現行《土地管理法》規定的征地補償標準不能真實地反映被征土地的價值，由于“公共利益”范圍界定模糊，導致政府征地中未能區別征用和征購的補償差別。^[19]對于失地農民的安置問題，有學者認為，征地補償是由于土地被征用而起，是一次性的，而安置涉及失地農民的長遠生計，是個根本性問題。招工安置是計劃經濟的產物，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，它已失去原有的意義和作用。^[20]在市場經濟條件下，讓失地農民自謀職業是有效的選擇，但是必須相應建立起完善的社會保障制度。對失地農民的安置，在用低保兜底的同時，一方面要提高補償標準，一方面要探索系統性的安置辦法。^[21]為此一些學者還提出將農民土地補償費作為各項開發性項目的投資轉化成為生產性的物質資本，從而通過股金分紅或租金收入進行“開發性安置”的思路。^[22]對于土地補償收益分配問題，有學者認為，由于農民的土地使用權的原始取得既非繼承又非購買，而土地的用途變換所產生的增值是來源于國家和社會的投資，因而，其增值收益理應回歸社會和國家。^[23]周誠教授認為，我國農村土地集體所有是一種“共同共有制”而非“按份共有”，因此，農地補償費應交由農村集體組織作為公積金留存，而不應該直接支付給土地被征占的農民。^[24]與上述觀點不同，一些學者認為土地補償收益應該給予農民。杜業明認為，《農村土地承包法》明確賦予了農民的土地承包權已經發展成為一項獨立的物權，其法律地位應該得到相應的尊重。^[25]美國農村發展研究所所長羅伊·普羅斯特曼先生經過精密的測算后指出：按照不同的貼現率，中國農民30年土地承包權的凈現值相當于土地價值的75%—95%。因此，土地被征用后，土地承包權人應得到土地補償費用的75%—95%。^[26]

（三）對失地農民就業問題的探討

就業是民生之本，對農民來說，擁有一份土地使用權，也為自己帶來某種身份和職業的認同。失地之后，農民雖然手持城市“綠卡”，卻缺乏在城市安身立命的手段和技能，這種“漂泊無依”的狀況自然引起了學術界的注意。學者們普遍認為，被征地農民一旦失去土地，也就失去了維持家庭可持續生計的主要來源，要切實保障他們的基本生活，根本的出路在于就業。針對失地農民就業所面臨的困境，有的學者分析了失地農民自身存在的不利因素，例如農民自身素質低下，在城市中能從事的一般都是低聲望、低技術勞動和低社會參與的職業，社會地位低下；^[27]有學者從就業市場環境角度分析了造成失地農民就業困難的社會根源，認為在城市勞動力市場供大于求的結構性失衡狀況下，加之就業市場對失地農民客觀上存在的制度性排除和社會歧視等因素綜合作用，失地農民一般只能從事一些收入微薄、穩定性差、技術含量低的工作，長期處于失業的邊緣。^[28]面對失地農民就業難題，許多學者提出了促進失地農民再就業的建議。如有序推進城市化進程；著力促進經濟社會發展；豐富就業崗位，加大培訓力度；實施保護性就業措施，建立失地農民就業保障金，鼓勵失地農民自謀職業，發展第三產業完善就業服務體系等。^[29]

（四）對失地農民社會保障問題的分析

土地是農民的命根子。對農民而言，土地實際上承擔了雙重功能，它既是生產資料，同時又是農民的生存保障；失去了土地就意味著失去了重要的收入來源，同時也就失卻了其賴以生存的保障。所以建立失地農民的社會保障體系是解決失地農民問題的基礎性工程。為此，學術界給予了較多的關注，形成的研究成果非常多：

一是對失地農民生活無保障現狀的描述。大多數學者認為，失地農民成為城市化和工業化最大的受損者，許多農民失去土地以后，生活水平明顯下降，成為新的弱勢群體。如葛如江等對城市化浪潮中失地農民艱難生活的調查；^[30]劉麗英以新聞報道的形式，闡述了失地農民所遭遇的生活困境；^[31]2004年全國政協會議第一號提案中，也對失地農民生活無保障的現狀做了深入的調查，要求社會各界高度重視失地農民的社會保障問題。

二是對失地農民生活無保障原因的闡釋。失地農民生活無保障的原因可以歸納為以下幾個方面：首先，失地農民得到的補償費嚴重偏低，補償費發放后的兩三年內，大部分家庭補償費全部用完，難以保證生活水平不降低。^[32]其次，失地農民非農化轉移艱難是造成其生活艱難的主要原因。由于很多地方均對失地農民采取貨幣化補償的安置措施，失地農民就業安置基本上不再被政府列入計劃，再加上失地農民文化素質和知識技能較低，他們能夠找到一份適合自己的有穩定收入的工作難度很大。許多農民失地之后，生活無著落，而且未來的生存、就業都將陷入困境。^[33]再次，現行城鄉分割的二元社會保障制度是造成失地農民生活困境的原因。在土地擔負著農民生活保障的現實情形下，農民失去土地，也就失去了生活保障。當國家把土地從農民手中征用之后，就應該使農民從一個保障體系進入另一個保障體系。然而，失地并沒有使失地后的農民改變農民身份，城市的保障體系依然拒絕他們進入。^[34]最后，農民自身素質的影響。農民總體上文化程度較低，社會轉型能力較差，消費沒有規劃。有學者從農民的消費觀念和安置方式之間的內在矛盾的角度指出，“雖然一次性貨幣補償和實物補償簡單易行，但是大多數農民對現金消費的短期化行為，導致貨幣補償不能起到養老保障的作用”，^[35]隨著時間的推移，許多失地農民的生活將會因征地補償費趨于衰竭而逐步陷入貧困。

三是關于失地農民社會保障體系的建構。一些學者指出，現在應該考慮根據各地經濟社會發展條件為失地農民設定不同的保障方式：對在城市中定居并有穩定的收入和生活來源的農民，如果當地財政無力將其納入城市社會保障體系，可以鼓勵其參加商業保險；對脫離土地又喪失工作機會和勞動技能的農民，應在充分調查的基礎上建立起最低生活保障制度；對那些有條件的城鎮，可以逐步建立規范的養老和醫療保障制度，待條件成熟時，再將其納入當地統一的社會保障體系。^[36]胡必亮雖然對各地建立自己特殊的社會保障體系的建議不予贊同，但也強調了為失地農民建立多層面社會保障制度是農民失去土地后維持可持續生計的唯一資本，政府利用這一“歷史性時刻”，積極引導農民投資于養老保障，是維護他們切身利益的重要舉措。^[37]在此基礎上，部分學者還提出了“土地換保障”的思路，指出應以被征地所承載農民的實際社會成本為依據，建立失地農民分享工業化、城鎮化和現代化成果的內在機制，并就失地農民社會保障基金的來源、運行機制和保障體系的內容提出了自己的看法。^[38]

（五）對失地農民“市民化”問題的論述

城市化并不簡單等同于城市面積的擴張和城市人口數量的增加，城市社會結構升級轉化和城市社會生活和諧融洽才是城市化的根本。而我國城市化是通過行政手段低成本征用農村土地換得城市低成本擴張來實現的。這種城市化路徑選擇雖然有著歷史和現實諸多因素的影響，并且中國城市化也的確取得了舉世矚目的成績。但是，為城市化推進作出巨大貢獻的廣大失地農民并沒有分享到城市化的果實。^[39]為此，有學者指出，“失地農民市民化問題如果沒有及時解決，人數眾多的這一群體產生的問題將不僅是他們自身生活的問題，還會對城市市民生活構成危險，更主要的是破壞社會正常的運行秩序，導致社會的無序，這是最嚴重的后果”。^[40]考察大量有關農民市民化的研究，我們發現，目前學術界多從農民現代性的獲取這一視角來理解“市民化”的含義，認為市民化不僅僅是農民社會身份和職業的非農化轉變，也不僅僅是農民居住空間的城市化轉移，它更是一系列角色意識、思想觀念、社會權利、行為模式和生產生活方式的變遷，是農民角色群體向市民角色群體的整體轉型過程（市民化）。^[41]在主動市民化與被動市民化兩種理想類型之間，失地農民的市民化過程往往屬于被動市民化的過程，他們在市民化過程中面臨的障礙性因素與主動市民化的農民相比有所不同。對失地農民市民化障礙的原因探悉，因側重點不同，目前學者主要是從農民個人因素和社會因素兩個方面展開。一些學者認為，農民自身文化素質的低下和勞動技能的缺乏，加之農民生活的散漫和無序性，對城市生活的陌生感、恐懼感導致了失地農民對城市生活的不適應，而部分失地農民固有的不思進取、墮落懶散傳統思想更助長了他們奢侈畸形的短期消費行為，使他們市民化進程受阻。^[42]而另一些學者則認為，城市對失地農民政治、經濟、文化和社會方面設置的種種排斥是阻礙失地農民市民化的根源。^[43]為促進失地農民平穩有序地實現市民化，研究者大多承認，除了失地農民應努力提高自身素質外，政府提供的職業培訓、就業信息網絡建設和制度保障尤為關鍵。^[44]

（六）簡要述評

綜觀失地農民問題已有研究成果，我們可以看到，伴隨經濟社會的發展和城市化推進中失地農民的大量出現，該問題正日益受到學界的關注和重視，并在城市化過程中農民失地的必然性、失地農民生活無保障問題的客觀現實性以及解決失地農民問題的緊迫性和重要性等方面獲得了普遍共識，部分學者提出的改革思路和政策主張還得到政府部門的采納^[45]。這些研究對于我們了解實情、把握現狀、探索規律和最終解決問題無疑是十分重要的。然而，要真正尋得失地農民問題的“解”，就應當從深層次探求失地農民問題產生的“根”。因此，從這個角度來審視已有失地農民問題研究成果，筆者以為它們存在著以下幾點局限：一是對失地農民主體性的忽視。在已有的研究中，無論是對失地農民生存狀況的調查研究、對失地農民“無地、無業、無保障”現狀進行的各種歸因，還是就建構失地農民保障體系、確保失地農民順利實現市民化而提出的種種政策建議，我們看到的都是在政策、制度框架下哀怨無助、期盼社會同情、渴求社會救濟的失地農民，我們還難以看到有血有肉、有多種需求和愿望的失地農民們的身影。^[46]誠然，在以行政主導的中國城市化進程中，政府相關政策、制度推行對失地農民利益的影響的確是非常巨大的，研究者因此將批判的焦點對準政府所施為的種種“濫權、瀆職”行為也是有一定道理的。但是，在一項以保障失地農民利益為主旨的研究活動中，缺乏對利益主體自身權益訴求活動應有的關注，其研究結論的解釋力是有限的。二是實證性研究明顯不足。已有研究成果或拘泥于制度層面的純理論分析，缺乏對制度現實運行層面的考察；或局限于經驗層面的現象描述，缺乏應有的宏觀視野和理論關懷。筆者以為，造成這種局面的主要原因是由于第一手資料的缺乏和研究層面的粗淺，從而使得研究成果對現實闡釋不清，提出的政策方案可行性不強。