一 難以逾越的市民化成本門檻
21世紀以來，隨著“三農”問題的日益升溫，新型城鎮化已經成為中國經濟社會各界關注的焦點問題。2000年，國家“十五”規劃提出，“實施城鎮化戰略，促進城鄉共同進步”，把城鎮化上升為國家戰略。2012年，黨的十八大提出，“走中國特色新型城鎮化道路”，“有序推進農業轉移人口市民化”。2013年，黨的十八屆三中全會進一步提出，“完善城鎮化健康發展體制機制”。走中國特色新型城鎮化道路，核心是要讓農民享受市民待遇，實現農民市民化，完成農村社會結構轉型。
（一）農民市民化滯后日趨嚴重
2011年，中國城鎮化率跨越了50%的臨界點，但是，農民市民化進程依然滯后。突出表現在農民戶籍轉變滯后于城鎮化進程的趨勢日益明顯。
戶籍不僅代表戶口登記，背后還含有大量的福利因素，是否擁有城鎮戶籍一直是能否享受市民待遇的主要依據和標志。通過按戶籍人口與按常住人口計算的城鎮化率的變動趨勢對比，可以明顯地看出，越來越多的農村人口在成為城鎮常住人口的同時，未能轉變為城鎮戶籍人口。在嚴格實行戶籍制度的計劃經濟時期，由于沒有自發性人口遷移和流動，一般把非農業戶口統計為城鎮人口，把農業戶口統計為農村人口，如1964年的第二次人口普查和1982年的第三次人口普查。改革開放以來，農村勞動力向城市流動規模越來越大，針對這種新情況，1990年進行的第四次人口普查采用了常住人口的概念，即那些離開家鄉進城時間超過一年的流動人口，也被算作城鎮常住人口。到2000年的第五次人口普查，離開家鄉進入城鎮的時間只要達到半年，即使沒有改變戶籍，也被視作城鎮常住人口。其結果是，城鎮化率與非農化率產生了較大的差距，且呈現不斷拉大的趨勢（見圖1-1）。1990年，城鎮化率比非農化率高出5.55個百分點，2007年擴大到13個百分點，2011年達到16.27個百分點。這意味著占總人口數量16.27%的2.19億為非城鎮戶籍的城鎮常住人口，只能被稱作“半城鎮化人口”。有些農民經過征地轉非、入學新生農轉非、小城鎮轉非等途徑已經擁有城鎮戶籍，也沒有真正享受到市民待遇。2011年，在北京市平谷區的調研發現，相當一部分農民由于戶籍轉變而身份未變，成為市民和農民夾縫中的人群，既享受不到市民待遇，也無法保持原有的各種農村權益。初步估算，這樣的人口數量占平谷區農轉居總人口的20%—25%。在今后較長一個時期內，中國的城鎮化仍將處于快速推進時期，但相比較而言，城鎮化率每年提高的幅度將會有所減慢，預計年均提高幅度將保持在0.8—1.0個百分點[1]，到2030年，全國城鎮化率將達到65%左右（魏后凱，2010）。這意味著在今后20年內仍將有兩億多農民由農村轉移到城鎮就業和居住。再加上已經進入城鎮但還沒有完全市民化的農民，未來將有四億多農民需要實現市民化，尋找一條農民市民化的可行路徑具有重要的現實意義。
圖1-1 中國城鎮化率與非農化率的變動比較
資料來源：根據國家統計局《中國人口與就業統計年鑒》（各年度）繪制。
（二）農民市民化：戶籍障礙？還是成本障礙？
人們一般認為，戶籍門檻阻礙了農民市民化進程。近年來，戶籍制度改革已經快速推進，全國許多省份都相繼取消了農業戶口和非農業戶口性質劃分，實行統一的城鄉戶口登記制度，然而，農民市民化問題并沒有獲得相應解決。如北京市在2001年就出臺了《北京市農民工養老保險暫行辦法》（京勞社養發〔2001〕125號），規定“用人單位應自招用農民工之月起，必須與其簽訂勞動合同，并為其辦理參加養老保險手續”。在允許但不強制用人單位為農民工繳納保險費的政策下，到2006年，農民工城鎮養老保險參保率僅有12.2%（宗成峰，2008）。顯然，戶籍制度的影響作用被高估了。Zhao（1999）指出，即使沒有戶籍等各類人為因素的障礙，單就解決住房因素就構成了對農戶家庭長期遷移的嚴重障礙。相對于戶籍門檻而言，影響農民市民化滯后的更大障礙來自成本門檻。
現有對于農民市民化的成本因素的研究尚不多見。主要原因在于缺少一個有效估計城市化成本的方法，所需要的數據也難以獲得（Richardson，1987）。劉易斯（Lewis，1972）較早探討城市化成本問題，提出了“城市化之所以具有決定性意義是因為它是昂貴的”觀點，并比較了城鄉在基礎設施建設以及房屋建設等方面的成本差異。林恩（Linn，1982）提出，發展中國家不斷加快的城市化進程使城市化成本成為一個棘手的問題，并對發展中國家城市化的各類成本做了總括性的描述。理查森（Richardson，1987）對巴基斯坦、埃及、印度尼西亞和孟加拉國四個發展中國家城市化的成本進行了比較，提出增加國內儲蓄以提高城市化成本的承受力，并通過發展勞動密集型產業來降低勞動力就業崗位創造的成本。張國勝（2008）等國內學者測算了農民市民化的社會成本，結論有較大差異。在此基礎上，表1-1給出了全國農民工的市民化總成本估算值。
表1-1 國內關于農民市民化人均成本測算及總成本估算值
數億農民實現市民化，需要支付數十萬億計的成本。無論是農民自身，還是政府財政都無力承擔（簡新華、黃錕，2008）。拉美出現的貧民窟現象背后折射出的是發展中國家難以跨越市民化成本的門檻。中國屬于發展中的人口大國，城鎮化任務更為艱巨。農民市民化成本的測算大致包括三個方面（萊蕪市政研室，2010）：一是社會保障成本，包括養老保險、醫療保險和失業保險三項，合計為0.525萬元/戶。二是公共服務成本，主要包括教育、醫療、基礎設施等，合計為3.024萬元/戶。三是住房成本，采取“拆一還二”方式，應為其支付14.95萬元，再減去個人在城市居住比農村多支出1.0037萬元，由此平均每戶市民化需要社會支付成本17萬元。對于無地農民，大致為48萬元。無地農民與有地農民市民化成本的主要差異是住房的價值差別。
近年來，隨著物價上漲以及生活水平和標準的提高，全國農民市民化的總成本呈現出快速上漲的趨勢。如何盡快有效地解決數億農民實現市民化的高額成本，是擺在我們面前的一個棘手問題。無論是單純依靠政府還是農民工都是難以承受的。走新型城鎮化道路，既要降低農民市民化成本總額，轉變大城市主導模式；又需要建立一個長效的多元化成本分攤機制。張國勝（2008）提出了農民工市民化成本分攤的方法，由于沒有脫離“政府、企業和農民工”的三維視角，難以解決市民化成本的有效承擔機制問題，自然也難以給出一條農民市民化的具有可操作性的現實路徑。
1.農民工依靠工資性收入難以承擔
2009年，全國外出農民工月平均收入為1417元，扣除住房和日常開銷所剩無幾，接近生存工資水平。以這樣的工資收入來實現市民化是完全不可能的。農民工月均收入相當于城鎮職工月均工資的比例從2005年的57.7%下降到2009年的52.7%，兩者之間的差距呈不斷擴大態勢。章錚等（2009）的實證研究表明，2006年1.3億農民工中，能夠具備城鎮化起碼的經濟能力的只有1431萬人，在勞動密集型制造業和服務業工作（不含自謀職業者）的普通農民工幾乎不可能在城鎮定居。
2.單純依靠政府財政也無力支付
以北京市為例，預計到2030年北京市農民工數量將累計超過1000萬人。[2]僅解決社會保障問題，按每人10萬元的平均支付水平，就需要1萬億元，相當于北京市連續五年的財政收入。如果每年能夠投入100億元，需要100年時間才能解決這些農民工的社會保障問題。這還不包括住房、衛生、教育、交通等各項投入。近年來，推進農民市民化已成為國家政策的基本趨向，也成為城鎮化的主要難點。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》中明確提出：“要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。”讓有條件的農民工轉為市民已引起全社會廣泛關注，甚至有學者提出，讓農民工在“十二五”時期成為歷史（遲福林，2010）。學者愿望的落空表明，不能單純依賴政府財政。
3.農村集體資產還沒有考慮進來
迄今為止，無論是在理論上還是在政策上都沒有明確提出把農村集體資產作為克服農民市民化成本門檻障礙的重要依托。與農村勞動力轉移來源地研究相關的大部分文獻都是分析勞動力轉移對來源地的影響（王美艷，2006），而不是來源地的特征因素對轉移產生的影響。集體經濟組織是以集體土地為紐帶的社區性合作經濟組織，對于促進農民增收，縮小城鄉收入差距，實現共同富裕發揮著關鍵性作用。利用農村集體資產推進農民市民化實際上是發揮來源地對農村勞動力轉移的影響作用。2009年年底，全國農村集體資產總額達1.6萬億元，平均每個村270多萬元。北京市村均集體資產4020萬元，鎮均7.1億元。即使像山東萊蕪這樣的中等發展地區，村均資產2010年也達到了288.3萬元。除此以外，農村還有大量的農用地、宅基地、集體經營性建設用地等各類資源性資產。根據國務院發展研究中心農村經濟研究部（2015）的估算，全國各類農村集體資產總值為100萬億元。這些資產的升值潛力巨大，應成為加快農民市民化進程的重要支撐。到2015年年底，中國已經有5.8萬個村、4.7萬個村民小組實行了集體產權改革，累計向農民股東分紅近2600億元，2015年當年就分紅了411億元。
隨著中國城鎮化率的進一步提高，城鎮產業和功能會進一步向廣大農村地區輻射和擴散，一方面，刺激農村集體資源資產的重新定價，讓更多地區的農民有資可帶，大幅度提高農民市民化成本的承受力；另一方面，大幅度降低市民化的成本總額，推進本土型城鎮化具備了現實可能性。由此造成的綜合效應勢必加快農民的市民化進程。
（三）農民市民化成本影響社會轉型進程的典型例證
城鄉二元戶籍制度背后是城鎮戶籍所包含的各類福利因素，這些構成了農民市民化的成本。推進農民一次性整建制農轉居，資金平衡是一個至關重要的問題，主要包括農民上樓、基礎設施建設、農民與市民的社保并軌、基本公共服務均等化等。以上海市與北京市農轉居為例，明顯可以看出市民化成本變動對轉居速度的影響。1990—2011年，上海市農業戶籍人口從418.9萬人下降到151.6萬人，年均下降5個百分點；同期，北京市農業戶籍人口從392.1萬人下降到258.2萬人，年均下降1.9個百分點。通過觀察上海市和北京市農業戶籍人口占總戶籍人口比重的變化情況，可以更清晰地看出市民化成本的現實影響作用。
圖1-2顯示，2003年之前，北京市與上海市農業戶籍人口比重下降的趨勢比較接近，幾乎呈兩條平行線，2003年之后，上海市農業戶籍人口比重陡然下降，農轉居進程明顯快于北京市。
圖1-3顯示，到2003年，上海市農業戶籍人口減少的環比速度快速提升，是北京市的6倍。其原因主要是該年配合“三集中”，上海市出臺了成本介于城保和農保之間的鎮保政策，使農轉居社保成本下降了50%。以閔行區為例，2011年，農保、鎮保與城保月領取養老金數量分別為420元、779元（征地人員鎮保為1130元）、1535元，大致呈現1∶2∶4的比例關系。
圖1-2 北京市與上海市農業戶籍人口比重的變化比較
資料來源：根據《北京統計年鑒（2012）》和《上海統計年鑒（2012）》數據整理。
圖1-3 北京市與上海市農業戶籍人口環比下降速度比較
資料來源：根據《北京統計年鑒（2012）》和《上海統計年鑒（2012）》數據整理。
（四）本土型城鎮化的“最高成本”：北京市整建制農轉居
整建制轉居與特大城市郊區的兩個特點，決定了北京市郊區農轉居基本上可以看作全國農轉居成本水平的最高值。過去，面對高昂的城鎮化成本，政府往往采取了一種折中的方式，類似上海實行了介于農民保障與城鎮保障中間水平的鎮保，北京采取了部分轉居的方式。自2004年頒布148號令以來，采取按征地比例測算轉居指標方式[3]推進農轉居，農民只能部分轉居，制約了轉居速度，并帶來了一系列社會問題。如部分農民留在村里安置將增加集體經濟組織負擔；部分農轉居，誰去誰留難以確定，因扯皮僵持而無法實施[4]；同村居民，身份、權益不同，可能會長期存在種種矛盾，影響穩定。2002年，石景山區完成整建制農轉居，成為北京市第五個沒有農業戶籍人口的區。之后，北京市政府又出臺了一系列關于整建制轉居的政策，如2004年在通州區永順鎮試行的《北京市整建制農轉居人員參加社會保險試行辦法》和《關于城鄉結合部地區50個重點村整建制農轉居有關工作的意見》（京政發〔2011〕55號）等。問題的關鍵是要評估能否承受整建制農轉居的成本壓力。考慮到區位差異對農轉居成本的重要影響，分為兩類代表性地區分別測算整建制轉居人均成本，然后按照不同區域人口比重加權，得出全市農民一次性整建制轉居的總成本。
1.集中城鎮化地區的農民市民化成本測算
集中城鎮化地區一般是指城市周邊進入規劃建成區范圍內或城鎮邊緣組團的地區。以2010年城鄉接合部50個重點村改造建設為例測算人均成本。社會結構轉型不僅要解決人的轉居問題，還要完成拆遷、回遷安置、綠化建設、社會管理等村莊的改造任務，由此構成了該地區農民市民化的兩個主要成本。
從重點村建設的成本費用角度分析，50個重點村建設共需資金約2016億元（見圖1-4）。
圖1-4 北京市城鄉接合部50個重點村建設成本費用情況
資料來源：北京市城鄉結合部建設領導小組辦公室相關總結材料，2012年。
改造建設費用主要包括兩大部分：“拆”+“建”的費用。據統計，重點村住宅拆遷人均安置住房面積與本村原來執行的標準保持一致，平均在50平方米左右，不含人均50平方米的回遷房價款，人均拆遷建設費用實際為27.1萬元，如圖1-5所示。
圖1-5 城鄉接合部重點村拆遷人均安置面積及費用統計
資料來源：北京市城鄉結合部建設領導小組辦公室相關總結材料，2012年。
人員安置的費用。50個重點村建設范圍涉及農業戶籍人口100313人，按照148號令以征地面積占村域總面積比重為標準測算轉居人數，應轉居31999人，轉居費用約96億元。50個重點村實行整建制轉居，轉居費用增加到約262億元，增加費用166億元。由于此前歷史遺留已經轉居但未加入城保28313人，此次一并解決，需要費用45.3億元。因此，此次重點村建設納入城保人數共計128626人，總費用307.3億元，共增加成本211.3億元，合計人均23.9萬元，如圖1-6所示。
圖1-6 北京市城鄉接合部50個重點村農轉居社保費用情況
資料來源：北京市城鄉結合部建設領導小組辦公室相關總結材料，2012年。
建設與社保兩項人均費用支出合計為51.2萬元（27.1萬元+23.9萬元=51萬元）。為實現重點村地區農業戶籍人口融入城市，實現社會保障、住房和社會管理上享受市民待遇，人均需支出約50萬元的市民化成本。
2.非集中城市化地區的農民市民化成本測算
非集中城市化地區主要是在城市遠郊的平原或山區地區，屬于城鎮規劃建成區外范圍。這類地區的整建制農轉居大多依靠項目開發帶動小城鎮建設或新農村社區改造而就地實現市民化，住房可以依靠宅基地產權置換，僅需支付建安成本，社會保障城鄉接軌往往成為農民市民化的主要障礙。平谷區馬坊鎮沒有按照148號令“征多少地轉多少人”的方式，而是采用整建制農轉居的方式，加快了農民市民化進程。
平谷區馬坊鎮位于平原地區，是北京市42個重點小城鎮，也是國家級小城鎮。為加快城鎮化進程，探索小城鎮建設的新思路，盤活多年來由于部分轉居方式導致的沉淀安置補助費，減少社會矛盾，區人力社保局與馬坊鎮政府在對蔣里莊等七個村多次調研的基礎上，認為在政策支持、轉非指標、資金存量、現有土地存量、預期資金收入等方面具備了整建制轉居條件，于是對蔣里莊、塔寺、打鐵莊、小屯、梨羊、二條街和西大街七個村實施了整建制轉居。七個村共有安置補助費29571萬元，占地轉非指標1729個，而安置補助費覆蓋集體經濟組織成員達4600余人。為打破占地轉非指標限制，按照“低標準均等化”的普惠制原則，利用安置補助費為村民繳納社保，實施整建制轉居工作。
轉居村補繳社保標準統一按2009年12月的繳費基數2236元進行補繳、躉繳，即躉繳15年社會保險費需11.26萬元，而按2011年轉居時標準躉繳15年社會保險費需12.7萬元，每人可節省14400元。共解凍安置補助資金29571萬元，4600余人通過轉居后享受城鎮社保待遇（見表1-2）。同時，積極推進靈活就業申辦補貼工作和公益性就業組織托底安置辦法。為解決馬坊鎮失地農民的就業問題，馬坊鎮依托公益性就業組織，把打鐵莊、梨羊和小屯三個拆遷村就業困難人員陸續安置到回遷樓的社區公共設施崗位上。
通過上面分析，人均社保支出大約6.27萬元。住房建設方面，按人均50平方米上樓，建筑成本2000元/平方米，拆遷成本500元/平方米，共計12.5萬元。合計非集中城市化地區市民化成本為6.27+12.5=18.77萬元。考慮到公共服務支出等未計入項，平均成本大約在20萬元/人。
表1-2 馬坊鎮農轉居情況匯總
這與處于全國中等發展水平的山東省萊蕪市市委研究室計算的農民市民化成本口徑比較接近，基本上反映了遠郊地區農民整建制轉居要發生的實際成本。但與萊蕪無地農民（建成區內）的16萬元/人與有地農民（建成區外）6萬元/人的計算結果相比，仍高出一定幅度。主要原因：一是選擇地區的差別，北京市遠郊地區的城鎮化進程仍明顯快于山東省萊蕪市，地價差異較大，土地拆遷建設費用更高。二是萊蕪市計算項目中未包含一次性補繳養老金支出，而只是分年度計算。如果按北京市平谷區的社保繳納水平，山東省萊蕪市的農民市民化成本大致在12萬—22萬元（6+6萬—16+6萬元）的區間。山東省萊蕪市城鎮化水平在全國處于平均水平，其市民化成本具有一定的全國代表性。過去多數對于農民市民化成本的測算存在明顯低估的問題（見表1-1）。如國務院發展研究中心課題組（2011）測算農民工市民化為8萬元/人，低估了4萬—14萬元，相比北京市20萬—50萬/人的測算標準，低估了12萬—42萬元。考慮到北京市與山東省萊蕪市測算方法中，均未把農民工隨遷子女教育成本、城市管理等費用納入進來，相關研究對市民化成本的低估程度會更加嚴重。
3.北京市農民一次性整建制轉居成本
根據北京市統計局2011年數據，在城市功能拓展區的農業戶籍人口為34.9萬人，這部分地區屬于集中城市化地區，按50萬元/人標準（不含農民回遷房價款）計算，共計需要1745億元；在城市發展新區和生態涵養發展區的農業戶籍人口分別為146.4萬人和82.9萬人，共計229.3萬人，這部分地區屬于非集中城市化地區，按20萬元/人口徑計算，共計需要4586億元。全市264.2萬農業戶籍人員轉居，合計支付市民化成本6331億元。考慮到在農民整建制轉居過程中，還需要公共服務設施投入、部分農民的補償回遷房價款、轉型機會成本（拆遷造成的收入來源暫時終止）等各類額外支出及各類不確定性支出，假設需要另外支出15萬元/人，還需要支出市民化成本264.2×15=3963億元。兩項合計，全市農民整建制一次性轉居總成本為6331+3963=10294億元。如果只計算社會保障成本，按集中城市化地區23.9萬元/人和非集中城市地區6.27萬元/人的標準，兩類地區成本合計為2271.8億元（34.9×23.9+229.3×6.27）。
4.政府財政無力擔負農民一次性整建制轉居成本
2012年，北京市地方公共財政預算收入3314.9億元。如果政府財政只負擔社保部分，這意味著各級財政至少需要籌措2271.8億元資金，才能啟動全市農民的一次性整建制轉居。這些社保成本占了2012年財政預算收入的68.5%，現有財力無法支撐農民的一次性整建制轉居。要支付10294億元的農業戶籍人口的市民化總成本則更加杯水車薪，需要探索多元化分擔機制，分批次推進農民整建制轉居工作。要根據具體的現實條件，確定整建制轉居的區域范圍，可以考慮發揮鄉鎮統籌職能，有計劃地推進以一個村到多個村再到一個鎮為單位的整建制農轉居。