第三節(jié) 企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中政府激勵政策評價

雖然我國針對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政府激勵政策在不斷地制定和完善，但仍然存在結(jié)構(gòu)不合理的問題。根據(jù)國家科學(xué)技術(shù)部辦公廳調(diào)研室與中國科學(xué)技術(shù)促進(jìn)發(fā)展研究中心在2006年完成的調(diào)研報(bào)告——《國家促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策分析與研究》，以及劉鳳朝等^[6]對該報(bào)告289項(xiàng)創(chuàng)新政策進(jìn)行了梳理，結(jié)果表明在1980—2005年間，我國政府主導(dǎo)下的創(chuàng)新支持政策結(jié)構(gòu)不合理。政府的技術(shù)創(chuàng)新政策結(jié)構(gòu)更偏向于“科技政策”（122項(xiàng)）和“產(chǎn)業(yè)政策”（65項(xiàng)），而在“金融政策”（47項(xiàng)）、“財(cái)政政策”（39項(xiàng)）和“稅收政策”（14項(xiàng)）方面則相對較少，具體見表3—4。因此可以看出，政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的激勵政策有接近70%的比重集中于“科技政策”和“產(chǎn)業(yè)政策”，政府對創(chuàng)新的主導(dǎo)作用仍然十分明顯。

表3—4 1980—2005年間創(chuàng)新政策統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

一 對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政府資金支持的評價

在我國企業(yè)創(chuàng)新活動的過程中，政府通過提供稅收優(yōu)惠、資金扶持、政策采購等一系列激勵政策促進(jìn)了企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。從政府資金扶持看，企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出中，政府扶持資金規(guī)模較小。雖然政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投入在逐年增加，從2010年的236.8億元提高到2015年的463.4億元，但是投入力度仍然不足。如圖3—3所示，2010年到2015年企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出中來自政府資金的比重不升反降，整體比重一直徘徊在4%—4.5%，這與美國企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)投入一半以上來自政府形成鮮明對比。美國20世紀(jì)五六十年代將政府投入的一半以上投向了企業(yè)。日本給予創(chuàng)新聯(lián)盟30%—50%的經(jīng)費(fèi)支持；韓國對于重點(diǎn)支持戰(zhàn)略領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)給予1∶1配套的研發(fā)資金支持。

但是政府在對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的資金支持結(jié)構(gòu)方面存在一定的問題，主要體現(xiàn)在政府對企業(yè)基礎(chǔ)研究的保障力度不夠。政府目前主要以大學(xué)和科研院所為主體進(jìn)行資助，對企業(yè)層面的基礎(chǔ)研究投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。同時缺乏相應(yīng)企業(yè)技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新需求的機(jī)制，不能為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新提供應(yīng)有的資金和技術(shù)支持。同時，財(cái)政鼓勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展所設(shè)立的各類專項(xiàng)資金在具體實(shí)施過程中缺乏可操作性，有些甚至尚未設(shè)立。如《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中所提出的用于支持引進(jìn)技術(shù)消化、吸收和再創(chuàng)新的專項(xiàng)資金就尚未設(shè)立。

圖3—3 2010—2015年企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出的來源結(jié)構(gòu)

二 對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新稅收政策的評價

從稅收政策看，我國對企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展給予了諸多的稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠的規(guī)模也在不斷增加。圖3—4表明，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策自2008年進(jìn)入實(shí)操以來，享受政策的企業(yè)數(shù)和減免稅額實(shí)現(xiàn)逐步較大幅度增長，2011年度全國享受該政策的企業(yè)數(shù)為20963家，較2008年增長80%。2014年我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除減免稅和高新技術(shù)企業(yè)減免稅分別為379.8億元和613.1億元，分別比2012年增長27.2%和16.2%，年均分別增長12.8%和7.8%。同時，政府還陸續(xù)出臺了一系列促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的資金扶持政策。如各級政府通過設(shè)立專項(xiàng)資金向企業(yè)創(chuàng)新提供技術(shù)研發(fā)資金、貸款貼息、擔(dān)保等。

通過系統(tǒng)梳理現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策可以發(fā)現(xiàn)，目前有關(guān)技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策已有100余項(xiàng)，涉及技術(shù)創(chuàng)新的各個環(huán)節(jié)和各個方面，大致可分為如下六個方面：一是圍繞支持研發(fā)的稅收優(yōu)惠，二是鼓勵對技術(shù)創(chuàng)新投資的稅收優(yōu)惠政策，三是促進(jìn)技術(shù)引進(jìn)和設(shè)備更新的稅收優(yōu)惠政策，四是加快科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化的稅收優(yōu)惠政策，五是支持高新技術(shù)產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠政策，六是促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

圖3—4 我國技術(shù)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的主要對象
注：數(shù)據(jù)源于范柏乃^[7]的整理資料。

目前，我國現(xiàn)行圍繞企業(yè)建立和成長的科技創(chuàng)新稅收政策體系中，涉及的稅種主要是所得稅（包括個人所得稅與企業(yè)所得稅）、增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、消費(fèi)稅、土地使用稅等。其中，企業(yè)所得稅是主導(dǎo)稅種；在流轉(zhuǎn)稅方面，主要以增值稅和營業(yè)稅為主。從整體來看，我國激勵技術(shù)創(chuàng)新的稅收政策已粗具規(guī)模，國際上通用的稅收抵免、稅前扣除、加速折舊等成本效益比較高、對技術(shù)創(chuàng)新有較強(qiáng)引導(dǎo)作用的間接優(yōu)惠手段也都已經(jīng)使用，初步建立了激勵技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠體系。

在技術(shù)創(chuàng)新活動中，稅收優(yōu)惠政策作用的主體主要是企業(yè)、高等院校、研究機(jī)構(gòu)、個人以及創(chuàng)新中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，其中企業(yè)是核心。圖3—4就給出了我國激勵技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策的主體結(jié)構(gòu)分布情況。

表3—5和表3—6列出了不同科技企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策力度以及激勵技術(shù)創(chuàng)新的主要優(yōu)惠方式。

表3—5 不同科技企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策

表3—6 我國技術(shù)創(chuàng)新稅收優(yōu)惠政策的主要方式

可以看到，我國現(xiàn)行激勵技術(shù)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠已經(jīng)采納了發(fā)達(dá)國家通行的優(yōu)惠方式，如直接優(yōu)惠方式中的免征、減征和優(yōu)惠稅率，間接優(yōu)惠方式中的稅前扣除、投資抵免、加速折舊、先征后退、即征即退和虧損結(jié)轉(zhuǎn)等。但從比例看，直接優(yōu)惠政策占60%，間接優(yōu)惠政策占40%。

但目前稅收政策對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的支持力度不夠。首先，目前稅收優(yōu)惠方式和優(yōu)惠環(huán)節(jié)的選擇是否能夠促進(jìn)企業(yè)開展創(chuàng)新活動以及提高創(chuàng)新能力還缺乏科學(xué)論證。其次，限制性、特惠性優(yōu)惠政策過多，開放性、普惠性優(yōu)惠政策還較少。如研發(fā)費(fèi)用的扣除中，只允許加計(jì)扣除針對研發(fā)互動的費(fèi)用，對研發(fā)輔助環(huán)節(jié)的支出不允許扣除，使得稅收優(yōu)惠政策在研發(fā)環(huán)節(jié)影響效果減弱。再次，臨時性稅收優(yōu)惠政策過多。如對研發(fā)費(fèi)用的扣除，政府為激勵企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展而不斷地改變政策優(yōu)惠的范圍，甚至同一行業(yè)在較短時間內(nèi)的政策享用標(biāo)準(zhǔn)不斷變化，這不僅不利于稅收公平，也不利于企業(yè)根據(jù)穩(wěn)定的政策來制定企業(yè)發(fā)展規(guī)劃。最后，某些現(xiàn)行政策執(zhí)行不及時和不到位。目前重大技術(shù)裝備進(jìn)口免稅政策的辦理手續(xù)較為煩瑣，企業(yè)反映退稅到賬一般要半年至一年；研發(fā)投入加計(jì)扣除政策缺少對中小企業(yè)尤其是小微企業(yè)研發(fā)的確認(rèn)機(jī)制，另外由于地方稅務(wù)部門在實(shí)際執(zhí)行中隨意性較大，導(dǎo)致大部分中小企業(yè)沒有享受此項(xiàng)政策。^[8]（見圖3—5）

圖3—5 政府相關(guān)政策落實(shí)情況

三 對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的金融政策的評價

目前，政府金融支持在企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動中起到了一定的作用。如知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資工作廣泛開展，專利質(zhì)押合同登記已連續(xù)五年保持高速增長，質(zhì)押金額平均年增長近70%，累計(jì)超過400億元人民幣。同時，2012年商標(biāo)、版權(quán)質(zhì)押金額分別達(dá)到214.6億元和27.51億元。在信貸和信保方面，與2007年相比，2012年進(jìn)出口銀行支持的科技企業(yè)數(shù)和貸款業(yè)務(wù)余額增幅分別達(dá)到61.72%和51%，2012年貸款業(yè)務(wù)余額規(guī)模達(dá)到447.39億元。

但目前政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的金融支持體系不完善。一是創(chuàng)新型企業(yè)的銀行貸款融資渠道不暢，影響了創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展以及新技術(shù)、新成果的商業(yè)化。二是風(fēng)險投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展不規(guī)范難以為企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新行為提供充分的資金，不利于企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。三是相關(guān)政策尚未落實(shí)。如《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中提出的“加大對企業(yè)設(shè)立海外研究開發(fā)機(jī)構(gòu)的外匯和融資支持力度”的規(guī)定未見實(shí)質(zhì)性的落實(shí)。

四 對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)學(xué)研合作支持政策的評價

目前政府對企業(yè)倡導(dǎo)產(chǎn)學(xué)研合作的一系列政策都體現(xiàn)出政府為提高技術(shù)創(chuàng)新水平、構(gòu)建有效制度框架所付出的努力。但政府對產(chǎn)學(xué)研合作支持方面仍然存在如下問題。一是對產(chǎn)學(xué)研合作投入資金不足。無論是政府還是企業(yè)，對產(chǎn)學(xué)研投入都明顯不足，導(dǎo)致研究開發(fā)與成果產(chǎn)業(yè)化相脫節(jié)。二是政府對產(chǎn)學(xué)研合作的政策引導(dǎo)和鼓勵明顯不足。如在人才引進(jìn)、共建產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目等方面缺乏足夠有吸引力的政策支持；具有相應(yīng)服務(wù)能力的中介組織缺乏，使得高校、科研院所、企業(yè)之間的溝通渠道不暢。三是在產(chǎn)學(xué)研合作方面的機(jī)制仍不健全，產(chǎn)學(xué)研合作各方定位不清，責(zé)任不明。企業(yè)仍未成為合作過程中的決策主體、投入主體、利益主體和風(fēng)險承擔(dān)主體；高校缺乏一定的積極性和主動性，仍然處于被動等待階段。

五 對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策的評價

當(dāng)前我國企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和水平?jīng)Q定其更需要依靠產(chǎn)學(xué)研合作增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力。目前我國的科技資源相對集中在高校和科研院所，企業(yè)的科技資源比較缺乏，自主創(chuàng)新能力比較弱，技術(shù)水平比較低，通過產(chǎn)學(xué)研合作，大力利用外部科技資源提升自主創(chuàng)新能力，是科學(xué)有效的選擇。

改革開放以來，我國建立起了較為完善的知識產(chǎn)權(quán)制度，但知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)狀況還不能適應(yīng)深化改革開放、建設(shè)創(chuàng)新型國家的要求，具體表現(xiàn)在：一是國家雖然頒布了《中華人民共和國商標(biāo)法》《中華人民共和國著作權(quán)法》《中華人民共和國專利法》等，但政府對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度仍不完善。二是政策制度不完善導(dǎo)致了企業(yè)申請專利的成本較高且等待時間較長，專利侵權(quán)等問題比較嚴(yán)重，影響了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新投入的積極性。三是面對大量存在的違法侵權(quán)行為，缺乏強(qiáng)有力的管理政策進(jìn)行應(yīng)對，導(dǎo)致知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生。

六 對促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的政府采購政策的評價

政府采購作為一種約束和規(guī)范政府購買活動的財(cái)政支出管理制度，在許多方面取得了明顯成效，對社會經(jīng)濟(jì)的影響日益重大，已經(jīng)逐步成為一種有效實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置的機(jī)制。近幾年，我國政府采購取得了一定的成效。一是我國政府采購規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，中國政府采購規(guī)模由2002年的1009億元增加到2015年的21070億元，占財(cái)政支出的比重也由4.6%提高到12%。同時，政府采購實(shí)施范圍涵蓋了貨物、工程、服務(wù)三大類產(chǎn)品延伸，貨物類采購從通用類貨物向?qū)Ｓ妙惍a(chǎn)品延伸，服務(wù)類采購從部門專業(yè)服務(wù)快速擴(kuò)展到公共服務(wù)、服務(wù)外包等新型服務(wù)領(lǐng)域。從政府采購政策功能落實(shí)情況來看，各地各部門積極落實(shí)節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)和監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展等采購政策，推動實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相關(guān)目標(biāo)。

二是政府采購法制建設(shè)取得一定進(jìn)展，采購活動規(guī)范化水平顯著提升。以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)、以部門法規(guī)為依托的政府采購法律制度框架基本形成。《政府采購法實(shí)施條例》歷經(jīng)多次修改和面向社會公開征求意見，于2015年1月30日公布。同時，與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的銜接工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

三是政府采購政策功能不斷拓展，宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，有力支持了國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的發(fā)展。促進(jìn)節(jié)能減排的采購政策更加完善。2013年在節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購方面，全國強(qiáng)制和優(yōu)先采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品規(guī)模分別達(dá)到1839.1億元和1434.9億元，占同類產(chǎn)品的86%和82%，比上年同期分別增加558.4億元和495.3億元，增幅達(dá)43.6%和52.7%。政府采購在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用也日益突出。

但是目前政府采購仍然存在一些問題，如《政府采購法》的采購范圍過窄，如國有企業(yè)尚未納入政府采購范圍，給政府采購規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大帶來了一定影響；政府采購制度難以滿足開放政府采購市場的需要，難以適應(yīng)WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）的要求；政府采購信息化水平有待進(jìn)一步提高，缺乏透明度和統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)等。中國社科院于2013年發(fā)布的《法治藍(lán)皮書》中的一項(xiàng)調(diào)查，部分反映了政府采購領(lǐng)域問題的普遍性與嚴(yán)重性。報(bào)告指出2012年中國政府采購價格虛高問題十分突出，資金浪費(fèi)嚴(yán)重，背離了政府采購制度設(shè)計(jì)的初衷。雖然此項(xiàng)調(diào)查針對的只是部分省在一定時間內(nèi)的情況，但也反映出目前政府采購領(lǐng)域的一些普遍性問題，缺乏透明度和統(tǒng)一采購標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為是其中的重要原因。