第一節(jié)　清代官制的“內(nèi)”與“外”

對于建立清朝的統(tǒng)治者而言，治理中華帝國遼闊的疆域，比其祖先們揮戈枕馬，問鼎中原更加困難。

因為他們一方面要確保滿族和皇權的利益，防止內(nèi)部分裂與外患威脅，維系政治安定與經(jīng)濟繁榮；另一方面則須處理好官民關系，防止吏治腐敗，避免過分增加國家與民眾的負擔。因此，官制作為皇朝統(tǒng)治的主要政體形式與其運作機制，必須在維持秩序穩(wěn)定的基本前提下，兼顧其他功能。如此眾多功能統(tǒng)于一體，其間必然存在相互排斥與矛盾的多種因素。協(xié)調(diào)目的與效果的兩難甚至相悖，正是清代官制不得不面對的問題。

清代政制集歷代治亂興衰之大成，為中國皇權政治發(fā)展的最高峰，歷代久治不絕的幾大問題，基本得到解決，如皇權與儲權、相權之爭，宦官外戚干政，尤其是藩鎮(zhèn)割據(jù)。直省和外官設制，重在防止各地官員相互勾結，擁兵自重，尾大不掉。三藩之亂平定后，歷朝清帝均封王而不封疆，異姓功臣則給虛銜及恩蔭而非實職。對京師之外遼闊疆域的統(tǒng)治，采取多重分權制衡，以求維護與鞏固大一統(tǒng)的王朝秩序。

1906年（丙午）官制改革前，清朝官制系統(tǒng)分為“內(nèi)官”（或稱“京官”）與“外官”兩大類。內(nèi)、外官一詞，歷代均有不同內(nèi)涵外延，最早可追溯到《漢書》，其時“外官”是指侍衛(wèi)之外的官僚。南北朝時，史籍中“外官”開始指距天子所居京城較遠之地的官吏。隋代繼承后周的官制體系，其“內(nèi)官”與“外官”，已比較明確地以京城內(nèi)外劃分。唐代為防止宰相親屬干預朝政，多將其調(diào)離京城，以減少危害，曾有人建議：“令宰相以下及諸司長官子弟并改授外官，庶望分職四方，共寧百姓。”明代不僅“京官”與“外官”相對，文武官員亦有內(nèi)外之分。

清承明制，但“內(nèi)”的空間有所擴張，京師部院及天子近畿，皆為“內(nèi)”。因此，除了部院監(jiān)寺，順天府及作為滿族發(fā)祥地的奉天府衙官員，也被劃入內(nèi)官行列。故清代政書所指的。內(nèi)與外，其實是相對皇帝所居的京師而言的空間方位，京官到各省任職，即使是升擢，也稱為“外放”，而外官調(diào)入京師，則為“內(nèi)遷”。

清代職官不僅按職能分文武，文官又以距天子暨京師的遠近而分為內(nèi)外。內(nèi)官或京官主要是在京部院監(jiān)寺官員，外官一般指直省司道府州縣官員。清代官分內(nèi)外的立意建制，源于前朝。明天啟年間，有朝臣針砭時弊，其中之一便為“京官重而外官輕”，請皇帝“思偏重之弊，敕下吏部極力挽回，于用人不為無補”。明神宗上諭六部都察院曰：“祖宗設官分職，使之上下相統(tǒng)，內(nèi)外相維。體式俱存，紀綱攸系。是以官守言責，各有司存，豈容紊亂。”其上下指君臣，內(nèi)外則指百官。

清代官分內(nèi)外，且十分重視“內(nèi)外相維”。“內(nèi)外相維”一詞，宋元之際指軍制布置，以防軍隊將領叛亂，明清兩代，皇帝多用來比喻強調(diào)朝廷內(nèi)外職官設置的用意。康熙六年四月上諭：“國家諸務，內(nèi)則責成部院，外則責成督撫。”嘉慶帝曾為戶部書吏索賄一事，斥責百官：“國家內(nèi)外相維。以直省之事，分隸六部，法令科條，具有成式。從否予奪，悉秉上裁。群工各舉其職，胥吏原不能上下其手。”意為內(nèi)外本無畛域，應相互維護支持、內(nèi)外一體，而非恃權凌事。咸豐帝諭內(nèi)閣：“國家設官分職，內(nèi)外相維。部臣疆吏，均有稽查督率之責。乃日久相沿，漸成怠忽。…… 嗣后內(nèi)外大臣，務須大加振刷，遇事講求。……庶幾上以實求，下以實應，大法小廉，吏治蒸蒸日上。”

清代中后期的政書，將外官制分為省—道—府—州縣四級，直隸州、廳與府同級，散州、散廳與縣同級。

乾隆時纂修的《大清會典》敘述直省各級官員及其職掌規(guī)制，體現(xiàn)出大小相制、如臂使指的關系：

直省設總督統(tǒng)轄文武，詰治軍民；巡撫綜理教養(yǎng)、刑政；承宣布政使司掌財賦，提刑按察使司主刑名、糧儲、驛傳、鹽法、兵備、河庫、茶馬、屯田及守巡各道。核官吏、課農(nóng)桑、興賢能、礪風俗、簡軍實、固封守，督撫挈其綱領，司道布其教令以倡各府。府有知府、同知、通判以倡州縣，州有知州、同知、判官；縣有知縣、有丞、有主簿，各治其土田、戶口、賦稅、辭訟。司學校者，府曰教授、州曰學正、縣曰教諭，其貳皆曰訓導，修四術造士以倡四民共成治化。司府首領、州縣雜職，則有經(jīng)歷、都事、理問、照磨、檢校、知事、司獄、吏目、典史、驛丞、巡檢、閘官、倉庫大使，或司一事，或任差委，皆尊卑有紀、大小相承，以分猷效職，阜成兆民。

為便于履行職責，防止因天高皇帝遠，不能及時監(jiān)察行政、調(diào)遣軍隊，總督常常例兼都察院右都御史和兵部尚書銜，巡撫例兼都察院右副都御史和兵部侍郎銜。兼銜后，部院與督撫的地位平行，所有奏章名義上均由皇帝閱看審批，建議和分歧亦由皇帝仲裁。督撫兼銜，亦有部院職責，故考核督撫皆列內(nèi)官的京察，司道府州縣官員才列入外官的“大計”。督撫兼通“內(nèi)外”之職的特殊寄權方式，有利于帝王制衡左右，防止部臣疆吏擅權自重，使君權具有無上權威，能夠任意措置。直省和督撫的設制，就行政區(qū)劃層級和職官屬性而論，正是清朝皇帝的用心所在，本無矛盾困擾。清季變制之際，受外來法理觀念影響，用中央與地方的框架重新安放，其分際反而無從把握，既有立意也被忽略，成為令所有人頭痛不已的難題。

清制設官，凡遠離皇帝和京城之地，額缺盡量減少，以求“內(nèi)重外輕”，避免尾大不掉，因此京官人數(shù)遠多于外官。各直省各級官員的額缺，自督撫司道以至府廳州縣，總數(shù)不過內(nèi)務府衙門額設官員的1倍左右。為了防止割據(jù)，督撫不設屬官，府廳州縣官署的官員僚屬數(shù)量極少，為維持正常運作，各省督撫司道乃至府州縣正印官，不得不大量聘請幕友，輔助處理日漸繁多的政務。鞏固皇權與避免增加庶民負擔之余，卻帶來遇事推諉、效率低下、吏治混亂諸多弊端。