二　先行研究

關(guān)于清季外官改制，前人在清代幕府與局所、職官制度、清末新政等三個方面均有涉及。海內(nèi)外研究著述大都三者分述，各有自己的研究視角和問題意識，而又程度不同地推進(jìn)了本書主題各個層面的認(rèn)識。按照時間順序梳理各代表性著述與本書主題有關(guān)的內(nèi)容，可見相關(guān)研究進(jìn)展的基本脈絡(luò)與階段變化。

1906—1979年

一般學(xué)術(shù)研究，都要后于歷史事實(shí)。清季外官改制的特殊之處卻在于，還在改制的醞釀階段甚至動議之前，相關(guān)研究已經(jīng)開始對歷史進(jìn)程產(chǎn)生不可低估的影響。

1903年開始編著的《清國行政法》，本意是讓日本對清國的體制有全面而準(zhǔn)確的把握。動議此事的臺灣總督府民政長官后藤新平認(rèn)為，中國人或西洋人都不能擔(dān)此重任，只有“日本人中既精通近世法理又懂漢語者”才能勝任這一在當(dāng)時乃至今日不少。人看來仍然合情合理的說法，似乎在有意無意間，以近世法理為據(jù)剝奪了中國人對本國制度的解釋權(quán)，又憑借日本學(xué)者的漢語能力及其由此對西洋人士所取得的先機(jī)與優(yōu)勢，以明治日本為參照，建立一套新的政治話語并掌控話語權(quán)。負(fù)責(zé)主持的京都大學(xué)法科大學(xué)長織田萬，自主地貫徹了這一主旨。該書用中央官廳與地方官廳的架構(gòu)概述整個清朝的行政體制，將直省以下各級官府統(tǒng)稱為地方官廳，基本確立了后來認(rèn)識和表述中國行政制度的框架，影響持續(xù)至今。雖然全書到民初才出完，但提綱挈領(lǐng)的第一卷泛論于1905年完成，1909年正式出版，而且在此之前的1906年已有未經(jīng)授權(quán)翻譯的部分中譯本暢銷于中國，對清季官制改革和當(dāng)時中國人的法理觀念產(chǎn)生極大的制約性影響。

其實(shí)用中央與地方的架構(gòu)看待清朝體制，也并非織田萬的發(fā)明，而是近代來華日本人士的普遍看法，這樣的觀念基于明治維新后日本的新體制。《清國行政法》之前，楢原陳正的《禹域通纂》已經(jīng)論述過清朝中央政府與地方督撫的關(guān)系。不過，《清國行政法》雖然斷定“總督及巡撫定為地方常設(shè)之長官，則以清朝制度為嚆矢”，對于直省的地位還是有些保留，尤其是判斷督撫的地位、職權(quán)及其相互關(guān)系，覺得最為困難。織田萬注意到，中央官廳與地方官廳之間沒有統(tǒng)屬關(guān)系，地方長官并非直接接受中央各部的指揮監(jiān)督，而是均直隸于皇帝。雙方發(fā)生爭執(zhí)時，“皆仰敕裁而決”。他將這種異常，歸因于清朝承襲元明遺制，為杜絕地方分權(quán)而導(dǎo)致的極端。然其所謂中央官廳只是部院，不包含皇權(quán)，與后人提及中央首先即指皇權(quán)，亦明顯有別。

以日本明治維新為強(qiáng)國圭臬的清季朝野，其后逐漸接受了以“中央”與“地方”官制的概念看待清朝體制的方式卻在，“省”的歸屬與督撫地位如何處理的問題上不知所措。

1916年出版的日本服部宇之吉的《支那研究》，是較早探究清末外官改制的著述。作者曾在京師大學(xué)堂師范館擔(dān)任總教習(xí)，可以說是清末官制改革的親歷者和見證人，因此在學(xué)理之外，還多了一些感性認(rèn)識。該書以相當(dāng)篇幅梳理了改制前后清代官制的基本輪廓和特點(diǎn)，不僅將其與秦漢以來的官制縱向?qū)Ρ龋沂黾懊癯豕僦婆c清末改制的關(guān)系。

和其他日本學(xué)人一樣，服部宇之吉也強(qiáng)調(diào)元代以后行省的建立，是中國地方官制關(guān)鍵性的重要變化，并指出光宣年間的官制改革，使中央集權(quán)與地方分權(quán)的糾結(jié)繼續(xù)影響民初政局，地方官制因此懸而未決服部敏銳地觸摸到清末民初某些復(fù)雜交錯的。關(guān)聯(lián)。盡管其將三代以來的中國官制，均按照“中央官制”與“地方官制”予以對應(yīng)敘述，還是指出中國的地方官含義較日本為窄，直省與府廳州縣有所不同。可惜該書未能引起中國學(xué)術(shù)界的足夠注意。

1931年郭冠杰所撰《清朝地方官制之略述》，套用“中央”與“地方”觀念，用“地方官制”統(tǒng)稱清代省府廳州縣官制，依據(jù)章程文本扼要介紹了改制后的三司兩道機(jī)構(gòu)設(shè)置及其與中央部院的關(guān)系。這是目前所見較早的外官制專題研究。1937年沈乃正則對外官改制過程中的東三省“同署辦公”予以評述，在研究細(xì)化的基礎(chǔ)上有所深入。其后，伴隨著西式教育和輸入新知，以及政體變革后憲政觀念的廣泛傳播與實(shí)際應(yīng)用，以“地方官制”稱呼清代改革前后的省府廳州縣，以“中央官制”指代京師部院的做法，在學(xué)術(shù)界漸已約定俗成。

此后相當(dāng)長的一段時間里，關(guān)于清代職官與清末新政改革，多以通識性內(nèi)容出現(xiàn)于各種版本的中國通史，以及對官僚政治的宏觀論述中，其中不少論述影響甚至制約了后來研究者的思路和視角如李劍農(nóng)《最近三十年中國政治史》對咸同以來督撫權(quán)力膨脹造成晚清政治格局變化特征的概括，王亞南對專制主義政治的抨擊和對近代革命的歌頌等等，均對1950年代以后中國，大陸近代史研究格局的形成，有著廣泛深遠(yuǎn)的影響。

1940年代中后期，研究者注意到清代幕府異常繁盛活躍的現(xiàn)象，全增佑著重考察了幕賓制興起的原因，以及幕主與幕賓的關(guān)系；張純明則初步探討了幕府性質(zhì)、幕賓之間的分工，事實(shí)上開啟了對清代編制外官員問題的研究。

20世紀(jì)50年代至70年代末，中國大陸的研究出現(xiàn)偏頗，涉及晚清史的著述對農(nóng)民起義與革命運(yùn)動多予濃墨重彩，而對統(tǒng)治集團(tuán)的改革或改良則采取鄙夷與否定的態(tài)度，認(rèn)為清末新政是一場“騙局”。

在海外，清代官制與吏治關(guān)系的研究逐漸深入。1962年瞿同祖《清代地方政府》的英文版在美國問世，受到歐美學(xué)術(shù)界的廣泛好評，成為清代官制研究具有里程碑意義的著作。該書引用章程文本之外的材料，動態(tài)地描述了清中葉以前州縣職官的運(yùn)作和變化，揭示了體制外的非正式和私人因素對整個政治運(yùn)作的實(shí)際影響。不久，臺灣傅宗懋、朱沛蓮先后以清代總督巡撫制度為對象，通過大量的計(jì)量分析，總結(jié)歸納其沿革變化的規(guī)律，為后續(xù)研究提供了重要參考。

1968年美國福爾索姆通過對曾國藩、李鴻章幕府的研究，闡明幕府制度在晚清社會巨變下呈現(xiàn)的新特點(diǎn)，指出李鴻章通過聘請洋人及歸國留學(xué)生入幕，提高了事務(wù)管理的專業(yè)化程度，而洋務(wù)時期的各種企業(yè)局所使得“此前政府行政的特定職能和幕府制度絞在了一起”。這部著述在歐美產(chǎn)生較大影響。

1972年臺灣繆全吉所著《清代幕府人事制度》，將一般文獻(xiàn)及清代筆記、幕友口述相參證，詳盡梳理幕府人事與活動概貌，并注意到晚清幕府與局所的關(guān)系，認(rèn)為局所形制類似“外幕府”，可視為幕府的“專業(yè)機(jī)構(gòu)”。

清末官制改革與地方自治的試行相互影響，1978年，沈懷玉總結(jié)了清末西方地方自治觀念輸入的渠道與方式對近代知識，與制度關(guān)系的研究不無啟迪。

1980—1999年

20世紀(jì)80年代起，中國大陸的清史研究日趨興盛，與本專題相關(guān)的晚清幕府、清代新政、預(yù)備立憲等方面取得不少成果。

1980年，鄭天挺相繼發(fā)表兩篇論文，論述清代幕府不同階段的特征及其對晚清政治的影響，開啟了國內(nèi)幕府研究的新一輪熱潮；李鼎芳繼之探討過曾國藩幕府的個案。1990年代，晚清幕府研究逐漸升溫，朱東安所著《曾國藩幕府研究》，著重考證論述了晚清督撫在處理軍政事務(wù)過程中幕府的組織擴(kuò)張與機(jī)構(gòu)運(yùn)作的具體案例。作者關(guān)注重心仍在幕府制度本身，所描述的曾幕各時期多個局處所的主要職能與一般情況，以及附錄曾國藩幕府“主要成員簡歷”等資料，對本專題研究多有貢獻(xiàn)。

此后，張敏撰文將晚清幕府變化與洋務(wù)時期官僚制度在選材、觀念方面的改變相聯(lián)系，并涉及幕賓薪金來源與局所存在的關(guān)系楊國強(qiáng)注意到內(nèi)戰(zhàn)使入幕者因敘功而得保舉入仕以及晚。清幕府與局所相互流轉(zhuǎn)衍化疆吏頻繁流動等使“天下的官制遂，越來越亂”的現(xiàn)象。李志茗則對陶澍、曾國藩、李鴻章、袁世凱四大幕府的特點(diǎn)進(jìn)行歸納比較，探討晚清幕府性質(zhì)的變化及其與社會的聯(lián)系。

不少研究者程度不同地意識到，晚清幕府與局所關(guān)系密切，至于與清代職官體制的聯(lián)系和區(qū)別，則比較模糊，難以把握。2000年，約翰·R.瓦特的《衙門與城市行政管理》涉及清代衙門二元結(jié)構(gòu)的問題，提出屬員分為正規(guī)與非正規(guī)兩部分的概念。張研、牛貫杰則通過安徽桐城的個案，覺察到州縣“局”對“衙”的取代威脅，并將其概括為晚清州縣權(quán)力變化，具有上層政權(quán)與基層社會實(shí)體組織的“雙重格局”特征。

在清代職官制度方面，1981年張德澤的《清代國家機(jī)關(guān)研究》與其后劉子揚(yáng)的《清代地方官制考》頗具代表性前者。依據(jù)一檔館檔案及典章政書，梳理了清代國家機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能概況；后者據(jù)會典及《清實(shí)錄》等敘述外官制沿革，提供了清代官制的基本架構(gòu)和知識只是沿用“地方官制”的框架概念。對應(yīng)清代外官制，難免以后出現(xiàn)的概念誤解史實(shí)。

1986年臺灣學(xué)者王家儉發(fā)表的《晚清地方行政現(xiàn)代化的探討（1838—1911）》一文，以現(xiàn)代化與行政關(guān)系為視角，仍用“中央”與“地方”相對應(yīng)的概念，觀照新政改制的模式，主要依據(jù)章程政令，概括描述了晚清半個多世紀(jì)行省機(jī)構(gòu)變革的大致脈絡(luò)，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化對行政變革及其效率的影響，是迄今所見對晚清外官改制較為全面的論述。

在此前后，蘇云峰、張玉法、李國祁、張朋園、王樹槐、謝國興等學(xué)者，將1860—1916年作為現(xiàn)代化區(qū)域研究的時段，充分利用方志等資料，分別對湖北、湖南、山東、江蘇、閩浙臺等省份，晚清至民初政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、教育、文化方面的變化做了大跨度俯瞰，所使用的大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、分析與描述，為后來者廣泛征引。同時在區(qū)域發(fā)展的框架內(nèi)凸現(xiàn)地方行政改制的沿，革及影響。如謝國興通過安徽省的實(shí)例，肯定清末地方行政改制成為民初該省官制建置的“雛形”。李國祁則認(rèn)為清代的“道”具有因時應(yīng)變的功能。

建國后國內(nèi)學(xué)術(shù)界受革命史觀主導(dǎo)，論及清末政情，多以立憲派和革命黨人的活動為中心，而忽視清政府主持的預(yù)備立憲。1993年侯宜杰的《20世紀(jì)初政治改革風(fēng)潮@@清末立憲運(yùn)動史》將立憲運(yùn)動與預(yù)備立憲融為一體，按時間順序爬梳重要事件、人物、團(tuán)體活動的史實(shí)，全景式地展現(xiàn)清末社會的復(fù)雜變化及其原因，所詳細(xì)論及的預(yù)備立憲進(jìn)程的相關(guān)史實(shí)，成為本專題研究的必要參考，其研究方法對后來者有重要啟示。

美國學(xué)者任達(dá)的《新政革命與日本@@中國，1898—1912》一書清晰地提示了新政研究對于認(rèn)識中國歷史與現(xiàn)實(shí)的重要，意義：“晚清時期不僅有推翻政府的政治革命，而且有更深遠(yuǎn)影響的思想和體制的轉(zhuǎn)變”強(qiáng)調(diào)今天中國正是“完全以新政年代，的思想和體制為基礎(chǔ)。離開新政革命，20世紀(jì)的中國是不可想象的。”其觀點(diǎn)和論證方式雖引起海內(nèi)外學(xué)人的不小爭議，卻在某種意義上喚起了學(xué)術(shù)界對清末新政研究的重視。

2000—2010年

21世紀(jì)初，對新政官制的研究逐漸增多，關(guān)于學(xué)部、郵傳部、商部的研究相繼展開。在外官改制方面，費(fèi)秋香將官制改革過程視作“一場激烈的中央與地方權(quán)力爭奪”，潘鳴則注意到諮議局與督撫、提法使司與審判廳的矛盾沖突，以及1910年后李經(jīng)羲等五督參議外官制討論的情況，并在司道新機(jī)構(gòu)建制中的人事任免上著力較多；彭劍對編制局考察政治館與憲政編查、館成立的時間進(jìn)行了考證，并提示了《直省官制總則草案》與《各直省官制通則》的細(xì)微區(qū)別和變化；孫洪軍以清代按察使為研究對象，涉及提法使轉(zhuǎn)制的史事，對轉(zhuǎn)制后原按察使某些職能的剝離、辛亥革命中各省提法使的表現(xiàn)等有所深入；史新恒則對司法改革受制于外官制改革，以及提法使多由原按察使改易，造成新制與舊人的矛盾有所闡述。

近年由中山大學(xué)桑兵教授主持的教育部人文社科重大攻關(guān)項(xiàng)目，新政改制成為重要內(nèi)容，一些博士論文從不同層面切入相關(guān)主題。張季探究清末銓選制度的流變；安東強(qiáng)、徐文勇相繼討論了清代學(xué)政制度與皇朝體制的關(guān)系、直省新式學(xué)務(wù)機(jī)構(gòu)的建置及其在內(nèi)外官制改革期間的職能調(diào)整；王鴻志、彭雪芹分別論述勸業(yè)道、巡警道的淵源、建制與運(yùn)作這些博士論文分別深入清。季內(nèi)外官改制的不同層面，通過細(xì)致的實(shí)證性研究提供了典型個案，有助于總體把握外官改制的進(jìn)程狀態(tài)以及利弊得失。

清末新政中財(cái)政問題十分突出，研究難度卻不小，近年劉增合梳理清季財(cái)政制度變動的理論來源，以及制度移植的本土化過程脈絡(luò)，在清理財(cái)政、藩司裁局改制、試行西方預(yù)算制度等重要問題上有深入研究，并注意到清理財(cái)政及試行國稅、地方稅時相關(guān)概念模糊帶來的混亂，可以借此了解清末財(cái)政的整體狀況及其與新政實(shí)施的相關(guān)聯(lián)系。

督撫與政治的關(guān)系，逐漸成為晚清史研究的關(guān)注點(diǎn)。2003年劉偉以晚清督撫政治為視角考察中央與地方關(guān)系注意到“地方行政顯示出分職化和專門化的趨向”并從各省財(cái)政與軍事體，制變動的角度，涉及一些局所建立的事實(shí)，以及各省督撫對中央各部借官制變革實(shí)行集權(quán)的取向和措施的反應(yīng)其后又撰文強(qiáng)，調(diào)隨1901—1905年各項(xiàng)新政的實(shí)施和各類局所的建立，省的獨(dú)立性已大大增強(qiáng)作者著眼于中央與地方在改革過程中的利益。糾結(jié)與關(guān)系互動，對后來的研究不無啟發(fā)。只是清季督撫是否已蛻變?yōu)椤暗胤健睓?quán)力，言論行止能否代表所在省份的“地方”利益，尚有不少值得檢討斟酌的余地。

李細(xì)珠敘及官制改革前后，張之洞對地方官制改革的態(tài)度與成因，注意到部分督撫相互溝通信息、交換意見的情形。其近年以晚清督撫群體為重點(diǎn)，利用中國社會科學(xué)院近代史研究所藏檔中督撫的來往函電，梳理督撫對仿行憲政的態(tài)度及與樞臣來往，串通聲氣以影響朝局的史事，并對庚子以來督撫任職周期作了統(tǒng)計(jì)分析。賈小葉注意到新政前后趨新督撫的建言及其在立憲活動中的態(tài)度，肖宗志揭示了候補(bǔ)冗官對晚清吏治的影響。艾永明從行政學(xué)角度剖析了清代前中期的文官制度。

高旺從政治學(xué)的視角宏觀描述了清末憲政改革于近代政治轉(zhuǎn)型的影響，肯定“清末官制改革是中國政治體制的重大變動與革新，是中國從傳統(tǒng)政體走向現(xiàn)代政體的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，同時強(qiáng)調(diào)，改革使司道各官成為督撫屬員，督撫因此控制了省級財(cái)政、軍政、司法行政及外交事務(wù)，反而促使督撫權(quán)力制度化。李啟成考察了預(yù)備立憲期間各級審判廳的設(shè)立與運(yùn)作；王勇則分析了曾國藩、胡林翼創(chuàng)建的新型幕府的特點(diǎn)，認(rèn)為清季督撫幕府官僚體系對近代中國社會發(fā)生重大影響，同時注意到清政府試圖設(shè)立幕職官將幕府系統(tǒng)納入新國家行政體制的部分事實(shí)。惜因所據(jù)資料有限，某些結(jié)論與實(shí)情明顯有出入。周育民注意到地方財(cái)政機(jī)構(gòu)的變化和幕府向職官演化的一些情況。彭劍以憲政編查館研究為視角，注意到督撫群體在改制過程中的利益紛爭及維權(quán)舉動。李振武則注意到督撫與部院、督撫與諮議局矛盾沖突的若干細(xì)節(jié)認(rèn)為“當(dāng)時的地方官制改革方案尚未最終確定督撫的職責(zé)權(quán)限多有模糊之處”。

在府廳州縣改制方面，既往研究尤其薄弱，近年馬小泉梳理了甲午戰(zhàn)前至新政時期地方自治思潮的形成與推廣情況，魏光奇論述了晚清州縣行政存在的制度弊端、官制改革的建議和改革思路，并將其與民初及北洋時期的州縣行政進(jìn)行比較，說明近代化改革的影響。黃東蘭充分利用日本的資料，通過實(shí)際案例，證明近代中國地方自治與明治日本的關(guān)系及區(qū)別，并論及清季各省赴日考察官制與自治的官紳在日期間考察的內(nèi)容和感想。

上述三期的研究，各有重心和特點(diǎn)，逐漸遞進(jìn)，不斷有所深入和拓展。海內(nèi)外的研究取向和關(guān)注重點(diǎn)從明顯有別到日漸趨同，大陸學(xué)術(shù)界越來越成為研究的主體，而理念方法和所研究的問題，在日趨豐富活躍的同時，反而有日益取法于外的趨勢。這些先行研究成為本專題進(jìn)行的起點(diǎn)，既提供了研究的基礎(chǔ)，又留下無窮的問題和廣闊的可拓展空間。