一　選題旨趣

設官分職、用人行政，是皇朝統治秩序確立與維系的基礎。康熙皇帝曾將規制的建立與完善稱為“制治保邦之道”認為其，“損益無一不關乎黎庶”；光緒帝也曾在上諭中強調：“廓清積弊，明定責成，必從官制入手。”

官制典章歷來是認識中國社會歷史文化的關鍵。于制度史頗有心得的史家呂思勉指出：“然官制實為庶政之綱研求史事者，必不容不究心，最好以官制與他種制度相參考，既就一切政事求其屬于何官，更就凡百職官求其所司何事，通觀前后而知其所以變遷之由，考諸并時而得其所以分職之故，則不獨官制可明，即于一切庶政，亦彌覺若網在綱矣。”

清王朝入主中原至辛亥革命爆發時的268年，剛好是中國與世界均發生巨變與聯系的重要時代，也是中國與世界列強逐步拉開差距的時間。

美國學者費正清曾注意到此期中國幅員遼闊與行政官員比例甚少的反差現象，并由此困惑與感嘆：“中華帝國有一個不可思議的地方，就是它能用一個很小的官員編制來統治如此眾多的人口”按《清會典》的記載清朝正式的文武職官只有約27000人。古代交通與通訊條件極為落后，下情上達與政令貫徹如何保證？用人行政、賦稅征收怎樣實施？

大量留存的清代資料，以及多年來國內外先行者的研究表明：清中葉以后在“很小的官員編制”背后，始終存在著一個，由直省各級幕府、各類局所組成的龐大輔助系統，實際承擔著，政府的諸多職能，并應對社會發展帶來的各項新需求。晚清以降，在吏治腐敗與人浮于事的表象下，錯綜復雜且不斷擴大的“非官員編制”，事實上已憑借種種名義，形同編外官員，影響和改變著職官體制的結構及運作。由他們組成的隱性職官機構大量繁衍不僅潛在地影響清廷的財政，而且使皇朝職官“內重外輕”的設制格局發生異變。整合機構、理順職能以提高效率成，為行政體制變革的迫切要求。

晚清遭逢千古未有的大變局，原有體制已無法從容應對。圖存必須應變，清季中國繼隋唐以后再度出現整體性制度變更：以政體變革為主導，包括司法、財政、金融、軍事、社會、教育等各方面，體制發生全面轉型，其進程和影響一直延續至今。因此，政體變動確為近代中國知識與制度轉型的關節，是了解過去、認識現在和把握未來的關鍵所在。

20世紀初年，清廷為了確保王朝統治的延續，迫于內外壓力，最終仿行憲政，官制改革成為其中重要內容。然因中外情勢差異，東西洋乃至歐洲各國體制的千差萬別，變革途徑、取法對象以及具體步驟方面如何權衡取舍，朝野上下的各種主張、方案令人眼花繚亂，要想透過喧囂紛擾的表象，深入理解各自的理據、托詞、指向、困擾并非易事。各種牽涉西學、東學和國學的觀念層面的變化，最終需落實到機構增置與制度調整，并通過制度內容的實施貫徹而體現。除了少數“仍舊”或“全新”外，多數情況雖取法域外或稽古求治，卻是“變化多端”甚至“面目全非”，導致今人既不易理解前人的種種觀念行為的文本意涵，又難以深究今日各種制度規定及其運行的來龍去脈，造成諸多誤讀錯解。清季外官改制過程的困惑與糾結，更具有典型意義。

清末新政這一旨在挽救統治危機的改制，為何反而激化各種矛盾，加速了清王朝的覆亡？又何以成為歷史的分水嶺，改變了延續千年的皇朝官制，并長期影響制約民國政局與政制的取向？應當如何認識理解清代官制前后截然不同的設制本意和運作規則？@@這些關系近代知識與制度轉型進程，對于重新認識中國和世界的過去、現在及未來至關重要的一系列問題，正是本書探究的主題。