六　聯邦政府的建立和《權利法案》的產生

各州的批準使聯邦憲法的運作具備了程序上的合法性，但憲法是否能在現實政治中產生預期的作用，其實際運作的合法性是否能為人民和各州認可，仍是一個未知數。由于在一些州內支持和反對憲法的力量非常接近，如果聯邦政府運作不當，很可能引起州和民眾的反感，造成政治上的反彈，不但憲法的實際合法性得不到認可，聯邦政府還有可能因此而失敗。所以，早期聯邦政府（包括國會和總統部門）的運作和政策對憲法權威性的建立極為重要。

首屆國會與聯邦政府的組建

1788年11月，各州開始選舉出席第一屆國會的議員和總統選舉人。根據憲法，國會議員和總統選舉人的方式和資格由各州自定，沒有全國意義上的統一規定。所以，在聯邦的第一次選舉中，各州的規定不同。譬如，在弗吉尼亞和馬里蘭，總統選舉人由選民直選；在馬薩諸塞，選民和州立法機構分享選舉總統選舉人的權力；而在其他州，總統選舉人由州立法機構的成員選舉產生。各州有資格參加選舉的人在州的總人口中占少數。據估計，當時美國320萬自由人口中，僅有8萬至12萬人參加了第一屆聯邦國會議員的選舉。[162]

1789年2月4日，各州推選出的總統選舉人投票選舉總統。按憲法規定，總統選舉人的人數應與各州在國會兩院的議員的總數相等，即91人（65名眾議員加上26名參議員），但因當時北卡和羅得島還未批準憲法，因此沒有參加總統選舉；紐約州因州議會意見分歧不能妥協，放棄了選舉總統的權利。剩余的10個州共有總統選舉人73人，但弗吉尼亞和馬里蘭分別有2名選舉人未參加投票，這樣實際參加的總統選舉人總數為69人。根據憲法，每位選舉人可投兩票，理論上是分別投給總統和副總統，但憲法并未要求選舉人對總統和副總統分開投票，只是規定得超過半數以上最高票者當選為總統，得次高票者為副總統。這樣，69名選舉人每人都投了弗吉尼亞的華盛頓一票，另外69票則投的比較分散，在剩下的11個候選人中，馬薩諸塞的約翰·亞當斯因得到34票而當選為副總統。[163]

需要說明的是，這種不區分正副總統的選舉方式有重大弊病，極易引起混亂。隨著黨派政治的出現，選舉人將按黨派傾向投票，同一黨派的兩名候選人可能得到的票數相等，如出現這種情況，總統人選將由國會的眾議院來選舉產生，這正是1800年出現的情形。這種總統選舉的方式將在1804年為第十二條憲法修正案所改正（詳細討論見第三、十章）。

1789年3月3日傍晚，紐約民兵在位于曼哈頓南端的炮臺鳴放禮炮，向舊的邦聯告別。次日，紐約全市所有教堂鐘聲齊鳴，伴隨炮臺的禮炮，宣告新的聯邦的降生。4月30日，華盛頓在位于華爾街與百老匯交界處的聯邦大廳前宣誓就任聯邦第一屆總統。華盛頓在就職儀式上發表了一篇充滿謙詞的就職演說。他稱剛剛建立的“聯合政府體制”是由美國社會無數個團體經過“冷靜的思考和自愿的同意”而產生的結果，呼吁聯邦的成功必須依賴于有智慧的政策，保證絕不讓“地方的偏見”和“黨派敵意”之類的不良因素干擾和誤導聯邦政府。[164]

1789年4月，第一屆國會在紐約開幕，首先建立了三個重要的行政部門——外交事務部、財政部和戰爭部（War Department，20世紀中葉與1798年成立的海軍部一起為國防部所統轄）。憲法只設立了總統，并沒有具體條款指示如何建立行政部門，所以國會在這方面擁有一定的任意權。但因這三個部門早在邦聯時期就變相存在，建立起來相對容易。國會原還打算建立一個專門負責國內事務的內務部，但未能成功。后來國會采取權宜之計，將外交事務部改名為國務院（Depart-ment of State），責成其除負責處理外交事務外，還兼管國家檔案文件，包括聯邦內各州之間的通信文件等。

在討論建立外交事務部時，國會就總統是否擁有將行政部門首長解職的權力一事進行了激烈的辯論。由于憲法在這方面沒有明確規定，無規可循，故引起爭論。擔任眾議院議員的麥迪遜認為總統有權解除部門首長的職務，無須經國會的同意。另一些議員不同意，他們認為參議院與總統應分享此權，如同總統任命的部門首長必須在得到參議院的認可之后才能生效一樣。麥迪遜及其同僚則反駁說，如果總統不能獨立行使解職權，他就無法有效地貫徹行政部門的意志和紀律，總統的權威就得不到部門首長的絕對服從和尊重，部門首長甚至還可能仰仗國會的介入違抗總統的旨意，造成行政部門的癱瘓。這里爭論的問題實際上是制憲會議上未解決的立法與行政部門之間的權限劃分的問題。最后國會決定仍依據傳統習慣，將解職權交給總統使用。雖然這項原則在聯邦政府初期得到承認，但在重建時期將再度引起爭論并導致彈劾總統的事件（關于這個問題的詳細討論，見第五章）。

在制憲會議時，制憲代表曾打算建立一個強有力的行政部門來鉗制可能出現的國會對立法權的濫用。根據憲法，總統不僅是行政首長，他也擁有一定的事實上的立法權：總統可以在提交國情咨文時向國會建議他認為是“必要的和合宜的”（necessary and expedient）立法建議，有權否決國會通過的法案，并可通過任命高級行政首長和最高法院法官來影響法律和政策。在所有這些權力中，最有分量也是最直接的總統立法權是否決權。但早期美國總統使用否決權的次數都很少。華盛頓在1791年第一次使用否決權，否決了國會提出的一項關于選舉國會議員的名額分配提案，理由是不合憲。在他以后的亞當斯和杰斐遜兩任政府都沒有使用過否決權。

對于行政部門首腦，國會認為他們的直接上司是總統，并不要求他們對國會負責（但唯獨要求掌握財政的內閣部長同時向國會和總統負責）。國會的這種要求開創了總統負責下的內閣制。起初，華盛頓只要求各部門首長定期提交工作報告，并無定期舉行內閣會議的做法。但在第二屆任期內，華盛頓開始經常性召集部門首長的碰頭會，總統內閣會議逐漸成為慣例。

華盛頓任內的部門首長多為革命和制憲時期的領袖人物，國務卿是《獨立宣言》的起草人杰斐遜，財政部長是聯邦制憲運動的領銜人物漢密爾頓，戰爭部長是邦聯國會的戰爭部長亨利·諾克斯，聯邦政府首席檢察長（Attorney-General，又譯為“政府總律師”，此職位在1870年聯邦司法部成立后改稱為“司法部長”）是制憲會議的重要人物埃德蒙·倫道夫。華盛頓的原意是集思廣益，有意吸收意見不同的各路精英入閣，但他很快意識到，這樣的做法并不明智。1791年，漢密爾頓和杰斐遜在聯邦政策上發生了嚴重的分歧，華盛頓又不能說服兩人接受對方的觀點，結果造成行政部門內意見不統一，并導致政黨政治的公開化。這個教訓很快為后來者吸取。自杰斐遜起，所有美國總統在選擇內閣成員時，首要條件就是要求所有內閣成員在政見上必須與總統保持高度一致。總統通常會起用在學識和專業知識上超過自己的人擔任部門首長，這些人的意見在總統做出決策時具有重要的分量，但內閣成員必須是而且只能是總統意志的絕對服從者和忠實執行者，他們不能（也不會）在任職期間公開與總統唱反調，這在后來成為美國憲政機制中行政部門的一條不成文的原則。

《權利法案》的制定與批準

第一屆聯邦國會也為穩定聯邦政府和完善憲法起了極為關鍵的作用。這屆國會所完成的最重要的工作是制定了《權利法案》。各州對公民權利的保護的要求和關切是有歷史根源的。早在殖民地時期，雖然并非所有的殖民地居民都能得到同等的保護，但各殖民地都制定和實施了不同形式的“權利法案”。1641年建立的《馬薩諸塞自由法規》是北美殖民地最早的權利法案之一，其中對殖民地中自由人的權利——包括私人財產不受侵犯、言論自由、集會和請愿權、保釋權、律師咨詢權、陪審團制和禁用酷刑等——作了明確的列舉和規定。1682年的《賓夕法尼亞基本法》除保護上訴權利外，還加進了宗教自由權。值得特別注意的是，1682年賓夕法尼亞開創了將居民權利的保護寫進政府基本法的作法。這種作法使“權利法案”在法律上獲得了特殊的地位，它不再是一種由殖民地總督或議會任意處置的普通法，而成為一種對政府權力的限制。這種重視保護基本權利的傳統在北美殖民地獨立后更明顯地表現出來。1776年，弗吉尼亞在制定州憲法時宣稱該州將起草一個“權利法案”、并將其作為州憲法的不可分割的一部分。1776—1787年，至少有8個州都通過了專門的“權利法案”，其他州則在州憲法中寫進了權利保護的專門條款。費城制憲會議注重建立政府模式，忽略了“權利法案”，結果使憲法在批準過程中備受反聯邦黨人的攻擊。《獨立宣言》的起草人杰斐遜沒有參加制憲會議（當時他出任邦聯駐法國的公使），在制憲會議結束后立即提出了“權利法案”的問題。1787年12月杰斐遜在給麥迪遜的信中指出，他非常贊成建立一個擺脫州控制的中央政府的想法，對三權分立也無異議，但他不能接受一個沒有“權利法案”的憲法。他說，宗教自由、出版自由、反對壟斷的自由、人身保護令狀、陪審團制等“本來就是屬于人民的權利，是人民抵抗地球上任何形式政府的武器”，任何正義的政府都不能對此加以拒絕。杰斐遜鼓勵州在批準憲法時提出前提條件，要求在憲法中加進對公民權利的憲法性保障。[165]

麥迪遜對“權利法案”的態度經歷了一個變化的過程。1788年12月，他向杰斐遜解釋說，憲法沒有加入“權利法案”主要是因為代表們擔心如果在憲法中以肯定式宣言的形式來羅列公民的基本權利，實施起來極不現實，并會束縛聯邦政府的手腳。在麥迪遜看來，強權政府不可取，濫用自由也是危險的。他認為聯邦制的設計為保護人民的基本權利“設置了一個前所未有的安全機制”，可在自由與政府權威方面爭取平衡。[166]但反聯邦黨人的意見引起了麥迪遜對“權利法案”問題的重新思考。他承認自己從來沒有料到制憲會議對“權利法案”的忽略會引起如此強烈的反響。當時，除弗吉尼亞外，其他一些州（如馬薩諸塞、紐約、南卡羅來納等）也都要求在聯邦憲法中加入“權利法案”。弗吉尼亞批準憲法的辯論使麥迪遜意識到，“權利法案”對鞏固聯邦和建立憲法的合法性極為重要。1789年，憲法得到11個州的批準后，他開始談到新的國會中必須制定“權利法案”，這樣做“可以一箭雙雕，一方面滿足那些善意的憲法反對者的要求，另一方面可進一步保護自由”。[167]華盛頓就任總統后也寫信給已擔任眾議院議員的麥迪遜，表示他將支持國會制定“權利法案”。[168]

所以，當第一屆國會于1789年4月開幕時，制定“權利法案”成為國會的首要議題。6月8日，麥迪遜向眾議院提出了他起草的“權利法案”的議案，他的議案參考了各州的《權利法案》，也吸取了反聯邦黨人的一些批評意見。麥迪遜將各種提議歸納總結，形成十二條法案，提交國會辯論。國會開始打算將這些條款分置于原憲法中，后決定采用“（憲法）修正案”（Amendments）的方式將其補入原憲法。根據憲法，憲法修正案如由國會提出，必須首先經國會兩院各自三分之二的多數通過、再由聯邦內四分之三的州批準之后，才能生效。憲法修正案一旦生效，則具備與憲法原文同等的崇高性和效力。十二條憲法修正案的提案在國會通過后，交由各州批準，結果其中的十條得到10個州的批準。1791年12月15日，被批準的十條憲法修正案正式被加進了原聯邦憲法，成為第一條至第十條憲法修正案，盡管這些“法案”（bills）已經成為憲法法，但它們仍被通稱為《權利法案》，與英國“光榮革命”中建立的《1689年權利法案》的稱謂遙相呼應。

《權利法案》的主要內容包括：禁止國會對宗教問題立法，禁止國會立法侵犯和限制人民的言論、新聞、和平集會以及向政府請愿的自由（第一條）；人民擁有持有和攜帶武器的權利（第二條）；未經主人允許，軍隊不得在和平時期進駐民房，戰時占用民居需經法律程序（第三條）；人民的人身、住宅、文件和財產不得受到無理的搜查和扣押，在沒有可能成立的理由和沒有詳細說明搜查和扣押的地點和人物時，不得發出搜查和扣押狀（warrants）（第四條）；禁止輕易和隨意對任何人判以死罪或重罪（戰爭情形除外），任何人不能被迫自證有罪（即不能逼供取證），不經正當法律程序，任何人不得被剝奪生命、自由和財產，私有財產在未給予公平賠償時不得被充公使用（第五條）；在刑事訴訟中，被告有權得到當地公正陪審團的迅速和公開審判，并有權被告知控告的性質和理由、與原告對質、爭取于自己有利的證人出庭作證以及得到律師的辯護（第六條）；一般情況下，聯邦法院不得重新審查經陪審團裁決的事實（第七條）；禁止要求過多的保釋金和處以過重的罰金，禁用殘酷和非常的懲處方式（第八條）；本憲法未列舉的由人民保留的其他權利（rights）不得受到否認和輕視（第九條）；憲法未授予聯邦政府的、也未禁止各州使用的權力（powers），由各州或人民保留（第十條）。

《權利法案》列舉的基本權利實際上來源于英國普通法和殖民地時期權利的積累。從這個意義上看，《權利法案》是對北美殖民地權利傳統的繼承。雖然各州的憲法都明確宣稱保護這些權利，但在聯邦憲法中逐一列舉這些權利卻有著特殊的憲法意義。《權利法案》的加入沒有削弱原憲法的原則，反而保證了獲得所有州對憲法的支持。另一個重要意義是，殖民及革命時期建立的所謂“天賦人權”通過《權利法案》轉換成了人民的憲法權利，從而完成了美國革命的另一個原始目的：維護殖民地居民的基本權利。我們也許可以把這個過程稱為所謂“天賦人權”的實證化、現實化和具體化的過程。我們注意到，《權利法案》對權利的列舉不是采用肯定語式，而采用否定語式，即不準聯邦政府侵犯或剝奪人民的這樣或那樣的權利，而不是說人民擁有這樣或那樣的權利。這種語式上的安排充分表現了18世紀末美國人的政府觀：政府的權力必須受到限制，而首先要受到限制的是聯邦政府的權力。

從國家制度和公民群體構建的角度來看，《權利法案》實際上是向美國公民權利的統一化和標準化方面邁出的重要步驟。通過《權利法案》，美國公民的權利有了全國意義上的實質性內容，有利于構建一個權利統一的公民群體，消減州主權的負面作用。但《權利法案》制定者的初衷正好與這種思路相反。他們要抑制和限制的不是州政府的權力，而是聯邦政府的權力。在處理聯邦政府與人民權利的關系時，《權利法案》帶有產生它的時代的偏見，即只注重防止和限制聯邦政府對人民基本權利的侵犯，而忽視了另外一種可能，即州政府也可能侵犯和剝奪人民的權利，而當州政府侵犯或剝奪人民權利的時候，聯邦政府應該、而且必須以保護人民的憲法權利的名義限制州的公民權利管轄權，制止和改正州對美國聯邦公民的權利的剝奪。雖然第九、十條憲法修正案隱含了這方面的內容（如第九條憲法修正案稱，凡未被憲法列舉的[人民]權利不能被視為剝奪人民擁有的這些權利的理由；第十條憲法修正案稱，未經憲法明確授予合眾國的權力和未被州所禁止的權力將為人民所保留；換言之，在可能的情況下，人民完全有可能授權聯邦政府來保護自己的公民權利，從而抵制州政府對自己作為美國公民的權利的剝奪和侵犯），但聯邦政府對美國公民的權利進行保護的憲法理論和憲政機制還要等到1868年第十四條憲法修正案加入憲法后才能產生（詳細討論見第五章）。

聯邦制憲的歷史意義

《權利法案》之所以如此設計，受制于當時美國的政治和法律環境，是對反聯邦黨人的意見的一種妥協。事實上，整個聯邦憲法本身從頭到尾就是一個不同派別和利益集團談判和妥協的結果。憲法是為了解決具體的、現實的、迫切的憲政危機而制定的。制憲的過程就是一個利益談判的過程。聯邦憲法并沒有解決美國面臨的一切問題，甚至也沒有根除邦聯體制留下的矛盾。盡管如此，1787年制定的美國聯邦憲法在美國歷史上的重要性是其他事件無法取代的。它對世界憲政發展的影響也是深刻和久遠的。

總結而言，在下列幾個方面，聯邦憲法為美國的發展和憲政傳統奠定了堅實耐用的基礎：

首先，聯邦憲法創造了一個嶄新的美國政府體制，第一次將聯邦制、政府權力制衡及人民主權等抽象理論變成了現實。聯邦憲法的制定證實了漢密爾頓等人篤信的理想主義觀點：人類可以依靠理性的意識和能力來選擇和建立一個較為合理的政府，而并不一定只能無可奈何地依賴機緣巧合或通過訴諸武力來建立政府。聯邦憲法的建立為美國社會各種利益的競爭和發展提供了新的渠道，使利益之爭有了不同的形式和意義。

其次，聯邦憲法的制定為使美國轉變成一個現代意義上的民族國家準備了條件。制憲和批準憲法的過程是一個利益討價還價的過程，同時也是一個對美利堅民族的政治原則和理念進行討論和錘煉的過程。在這個過程中，那些平時抽象的概念——包括共和政體、人民主權、限權政府、公民權利、自由與平等——因與實際的政治機制相聯系而被普及化、大眾化、日常生活化了。它們不再是高不可攀的抽象理論，而是日常的政治實踐。當制憲時期使用的政治思想和言辭加入了實際的內容和形式時，這種思想便成為了一種強有力的意識形態，將對美國政治文化的發展發揮重要的作用，盡管在憲法制定的時期，這種意識形態還只能為十分有限的一部分美國人所分享和欣賞。

第三，聯邦憲法為當時被排斥在美國政治體制之外的群體爭取平等和自由奠定了憲政基礎。憲法在闡述政府的目的時，使用了意義“中性”的原則（如“建立一個更加完善的聯邦”“樹立正義”“確保國內安定和平”“促進公共福利”以及“得享自由”等），這些原則話語貌似平淡普通，但卻具有極大的延伸性和通用性，具有豐富的解釋空間和余地，因此成為一系列時效性長和包容度高的憲政原則，不僅為制憲時代的美國政治精英（包括聯邦黨人和反聯邦黨人在內）所認同，也被后來不同歷史時期中不同群體的美國人——包括那些在此刻被排斥在政治社會之外（如窮苦和無產白人、婦女、自由黑人等）和那些甚至沒有合法的公民地位（如黑奴和印第安人）的美國人群體——為爭取自己的權利而采用。采用這些原則的過程也是認同、修正、充實和更新這些原則的過程。這些“憲政原則”與聯邦憲法所建立的多元化決策和權力制衡機制為改革力量挑戰美國憲政中的不合理現象提供了必不可少的政治和體制資源，雖然這種挑戰需要經過長期的艱苦努力才能夠獲得成功，并且在成功之后還可能出現反復。

第四，憲法的制定和批準使憲法的崇高地位得以確立，使憲法本身的法律含量發生了質的變化。憲法不再是一種與其他法律分量相等的法律，而是國家組成的根本法，是國家其他法律制定和執行的準繩。憲法不僅取代了舊時英國普通法的地位，而且將“自然法”（Natural Law）通常所包含的那種崇高的、不允許被世俗政體任意篡改和侵犯的、近乎神圣的權威移植到自身，使其成為了可以操作和實踐的、具有現實和即時效力的實證法（positive law）。當然，聯邦憲法的崇高地位和不可動搖性還必須經過后來一系列歷史實踐——包括政黨政治和內戰——的沖擊才能真正地建立起來。但是，美國人（或者說，擁有政治權利的美國政治精英們）對聯邦憲法的建立和批準投入如此巨大的熱情，展開如此嚴肅的爭論，賦予如此執著的信仰，表明他們對憲法的性質和地位的認知，早已大大超過他們對英國憲政和對殖民地時代基本法的尊重。

在肯定聯邦憲法歷史意義的同時，我們也應認識到制憲者們（包括后來反對和支持憲法的人們）當時并不著意建立一個現代意義上的民主政體。反聯邦黨人反對憲法并不是因為憲法沒有賦予當時眾多的美國無產者平等的投票權，也不是因為美國黑人的人權還在繼續遭到剝奪。聯邦黨人和反聯邦黨人都不是現代意義上的民主派，兩者都沒有、也拒絕考慮全面地平等地給予所有的美國人平等的政治和經濟權利。制憲者中的大部分人是美國社會的精英分子，也是大財產的擁有者，他們深知政治權利的不平等正是基于經濟地位、知識占有和社會影響諸多方面的不平等。

聯邦憲法在幾個重大問題上存在嚴重的隱患。最大的問題是奴隸制問題。制憲會議在奴隸制問題上的三項重大妥協保證了聯邦憲法的產生，但卻為憲政的發展埋下了一顆定時炸彈，隨著南北經濟發展差距的加大，圍繞奴隸制與自由勞動經濟的沖突將升級。與之相關的是聯邦制運作的規則問題，尤其是州和聯邦政府的權力分割問題。憲法雖建立了中央政府的權威，但聯邦的主權仍然處于事實上的分裂狀態，聯邦和州政府雖有自己的權力范圍，許多問題仍需要它們之間的協商與配合，但因為聯邦政府的利益由地方和州的利益組成，各種利益交錯，致使州與聯邦都不能任意左右另一方。在一些重要問題上——包括奴隸制、聯邦公民的資格和權利、聯邦和州政府的“共和”形式和性質的定義、州是否有權退出聯邦、聯邦政府是否有權保護公民權利——聯邦與州之間、州與州之間無法達成必要的妥協。

1787年的聯邦憲法建立了一種可供不同利益集團進行利益交換和妥協的機制，但這種機制不可能也無法無限制地允許和容忍體制內的利益沖突，尤其是在各種利益集團的力量和質量發生了重大變化的情形下。如果利益集團的沖突變得不可調和，憲法的崇高性便將受到挑戰，原有憲政秩序中的妥協機制將受到破壞乃至完全失效，這時美國的憲政就必須重建，這正是美國內戰和重建時期發生的情形（詳細討論見第四、五章）。

約翰·馬歇爾是美國聯邦最高法院第四任首席大法官，任職長達34年（1801—1835）。1803年，馬歇爾通過“馬伯里訴麥迪遜案”的判決，明確宣示了聯邦最高法院有權解釋憲法，由此衍生的“司法審查權”的憲法原則對此后美國憲政秩序的發展與轉型起了至關重要的作用。

圖片來源：http：//www.supremecourthistory.org/history-of-the-court/chief-jus-tices/john-marshall-1801-1835/