第一章 緒論

第一節(jié) 行政法的概念

一、行政的含義

學(xué)習(xí)行政法碰到的第一個(gè)概念就是行政，要理解什么是行政法，就必須首先對什么是行政有一個(gè)清晰的認(rèn)識。

“行政”一詞在日常生活中含義較多，一般是指“執(zhí)行事務(wù)”、“政務(wù)的組織和管理”等。在此意義上，行政又通常可分別表示國家與公共事務(wù)的行政和社會組織、企業(yè)的行政。行政法領(lǐng)域的行政是指國家與公共事務(wù)的行政，相對社會組織、企業(yè)的“私人行政”而言，通稱為“公共行政”。最為典型的公共行政，當(dāng)屬國家行政機(jī)關(guān)從事的領(lǐng)域廣闊、層級結(jié)構(gòu)分明的管理和服務(wù)。但是，公共行政除了國家行政以外，還包括其他非國家機(jī)關(guān)的公共組織的行政，如公用企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、行業(yè)組織、基層群眾性自治組織等從事公共管理和公共服務(wù)的行政。

根據(jù)我國對“公共行政”意義上的行政概念運(yùn)用的實(shí)際情況，行政可指兩個(gè)彼此相關(guān)的事物：一是國家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控；一是指承擔(dān)國家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控這一類職能的國家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織。

近代意義的行政是國家權(quán)力分立的產(chǎn)物，而現(xiàn)代國家權(quán)力又出現(xiàn)交叉和混合的狀況，故要確定行政的含義十分困難，國內(nèi)外學(xué)者至今從未形成統(tǒng)一的見解，各有各的說法。現(xiàn)將幾種主要觀點(diǎn)介紹如下：

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政是國家意志的執(zhí)行。這個(gè)觀點(diǎn)源于美國行政學(xué)家F.J.古德諾的政治、行政二分說。古德諾認(rèn)為，任何政府體制都具有國家意志的表達(dá)功能和國家意志的執(zhí)行功能這兩種基本功能，而政治就是國家意志的表達(dá)，行政則是國家意志的執(zhí)行。制定政策是政治，執(zhí)行政策是行政，政治與行政應(yīng)分立。這種觀點(diǎn)在議會主權(quán)盛行、“管理最少的政府是最好的政府”的時(shí)代有一定的理論和規(guī)范價(jià)值。因?yàn)椋鄬τ凇爸辽稀钡淖h會來說，說行政是國家意志的執(zhí)行，能反映現(xiàn)實(shí)關(guān)系并有利于控制行政。但在現(xiàn)代，不同等級的行政機(jī)關(guān)都有決策活動(dòng)，只是決策的層次、范圍、效力的等級不同罷了。行政在其活動(dòng)的范圍內(nèi)，可以說既有國家意志的表達(dá)，又有國家意志的執(zhí)行。強(qiáng)調(diào)行政僅僅是國家意志的執(zhí)行已與實(shí)際不相吻合，也不利于促進(jìn)行政積極、有效地實(shí)現(xiàn)和保障公共利益。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政是行政機(jī)關(guān)行使的國家職能。國家的機(jī)關(guān)可以分為立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法是立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)，司法是司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)，而行政則是行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)。不論活動(dòng)本身的性質(zhì)如何，一律根據(jù)機(jī)關(guān)的性質(zhì)來區(qū)別國家的職能。這種觀點(diǎn)建立在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，以行使國家職能的機(jī)關(guān)作為區(qū)分國家職能的標(biāo)準(zhǔn)，人們通常稱為“形式意義的行政說”、“機(jī)關(guān)意義的行政說”。可是，由于現(xiàn)代行政的發(fā)展，出現(xiàn)了較多的行政機(jī)關(guān)委托私人或非政府組織以及法律授權(quán)非政府組織履行公共行政職能現(xiàn)象，針對這些私人或非政府組織的公共行政活動(dòng)，行政法同樣需要適用。所以，用“形式意義的行政說”來表述行政，在行政法學(xué)上存在局限。

與上述觀點(diǎn)相對應(yīng)的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政是為了達(dá)到某種公益目的而逐日進(jìn)行的具有連續(xù)性的具體活動(dòng)，而立法是制定普遍性規(guī)則的活動(dòng)，司法是適用法律解決爭議的活動(dòng)。這種觀點(diǎn)也是建立在國家職能的分工、國家作用的分類的基礎(chǔ)上，但它以國家職能的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和目的作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，故通常被稱為“實(shí)質(zhì)意義的行政說”。這種觀點(diǎn)對于理解行政及立法、司法活動(dòng)的特征有較大意義，但由于其所描述的行政除主要指向行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)外，還有可能包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政管理，同時(shí)，它又不能涵蓋行政機(jī)關(guān)行使準(zhǔn)立法職能、準(zhǔn)司法職能的活動(dòng)，故這種觀點(diǎn)也存在著較大不足。

雖然形式行政說和實(shí)質(zhì)行政說各有其缺陷，但行政法學(xué)對公共行政的界定，基本上采取形式行政的標(biāo)準(zhǔn)，只是將形式行政的主體擴(kuò)大到國家行政機(jī)關(guān)以外的其他公共行政組織。由此，行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織行使職能的活動(dòng)，無論在實(shí)質(zhì)意義上是嚴(yán)格的執(zhí)法活動(dòng)，還是具有準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法性質(zhì)，甚至是指導(dǎo)性質(zhì)的活動(dòng)，都屬于行政法學(xué)上公共行政的范圍。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政即管理，也就是行政管理活動(dòng)。這個(gè)觀點(diǎn)的優(yōu)點(diǎn)是簡明扼要，通俗易懂。但是，“行政”與“管理”在一定意義上是同等概念，用管理來確定行政并沒有充分表述行政的含義，需要作補(bǔ)充和解釋。

綜上所述，我們認(rèn)為，行政是指國家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織對國家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。這個(gè)定義包含以下幾層意思：（1）行政活動(dòng)的主體是國家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織;（2）行政活動(dòng)的范圍逐步擴(kuò)大，現(xiàn)代行政已不限于管理國家事務(wù)，還越來越廣泛地管理公共事務(wù)；（3）行政活動(dòng)的目的是為了實(shí)現(xiàn)對國家事務(wù)和公共事務(wù)的組織與管理；（4）行政活動(dòng)的方法和手段是決策、組織、管理和調(diào)控。正是在這些方面，行政與立法、司法存在著原則的區(qū)別。

二、行政權(quán)力與公民權(quán)利

行政法不僅與行政有密切的聯(lián)系，而且直接規(guī)定行政權(quán)力、公民權(quán)利的具體擁有和行使。因而，在此必須對行政權(quán)力、公民權(quán)利及它們之間的關(guān)系有一些基本的認(rèn)識。

（一）行政權(quán)

1．行政權(quán)的含義

行政權(quán)是由國家憲法、法律賦予或認(rèn)可的、國家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織執(zhí)行法律規(guī)范、對國家和公共事務(wù)實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成部分。這個(gè)定義具有三層意思：第一，行政權(quán)的合法來源是國家憲法和法律，沒有憲法、法律的確認(rèn)或設(shè)定，行政權(quán)就失去了存在和行使的基礎(chǔ)。第二，行政權(quán)由國家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織行使，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他國家機(jī)關(guān)就其各自所管理的事項(xiàng)行使的權(quán)力分別為立法權(quán)、司法權(quán)等。第三，行政權(quán)系國家政權(quán)和社會治理權(quán)的組成之一。一方面，現(xiàn)代行政權(quán)仍然保留了傳統(tǒng)國家政權(quán)的特色，是國家治理和服務(wù)社會的公權(quán)力的一種；另一方面，現(xiàn)代行政權(quán)還包括社會組織對社會公共事務(wù)的治理權(quán)，這些治理權(quán)有的來自于國家法律的直接賦予或行政機(jī)關(guān)的委托，有的起源于社會組織的自治而后得到國家法律的承認(rèn)。非國家機(jī)關(guān)的社會組織（又稱非政府組織）已經(jīng)在擔(dān)綱社會治理者的角色方面，越來越顯示出重要的作用。

行政權(quán)不完全等同于行政職權(quán)。前者是行政機(jī)關(guān)依法管理國家行政事務(wù)的權(quán)力，其內(nèi)容多而復(fù)雜；后者則是具體行政機(jī)關(guān)和工作人員所擁有的，與其行政目標(biāo)、職務(wù)和職位相適應(yīng)的管理資格和權(quán)能，是行政權(quán)的具體配置和轉(zhuǎn)化形式。

行政權(quán)與行政權(quán)限亦有區(qū)別。行政權(quán)限是法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)所不能逾越的范圍、界限，是行政權(quán)的具體形式——行政職權(quán)的三個(gè)構(gòu)成要素（權(quán)力主體、權(quán)力內(nèi)容、權(quán)力范圍）之一。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)超越行政權(quán)限，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無效。

2．行政權(quán)的內(nèi)容

現(xiàn)代國家行政機(jī)關(guān)部門林立，紛呈繁雜的國家行政事務(wù)，具體到不同行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)也就多少不等，內(nèi)容相異。但就總體而言，行政權(quán)大致有下列內(nèi)容：行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)、行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政裁決權(quán)等。

3．行政權(quán)的特點(diǎn)

行政權(quán)與其他國家權(quán)力和社會組織、公民個(gè)人的權(quán)利不同，相對于其他國家權(quán)力而言，它具有裁量性、主動(dòng)性和廣泛性等特點(diǎn)；相對于一般的社會組織、公民個(gè)人而言，它則具有強(qiáng)制性、單方性和優(yōu)益性等特點(diǎn)。理解和掌握行政權(quán)的基本特點(diǎn)，有助于我們深刻地理解行政行為的特點(diǎn)，有助于我們闡釋和發(fā)展行政法上的一般原則和具體規(guī)則。值得注意的是，在現(xiàn)代社會，隨著行政職能的擴(kuò)張和轉(zhuǎn)變，行政權(quán)的上述特點(diǎn)也發(fā)生了一定的變化。

首先，行政的強(qiáng)制性有所弱化。傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認(rèn)為，行政行為與民事行為的最大差別在于其強(qiáng)制性。事實(shí)上，這種認(rèn)識有一定的片面性。即使是傳統(tǒng)的國家管理，行政除了具有德國學(xué)者毛雷爾所稱的具有強(qiáng)制力要素的“高權(quán)”行政以外，也具有法國學(xué)者狄驥所稱的基本不具有強(qiáng)制力要素的“公共服務(wù)”行政。現(xiàn)代社會，行政的直接強(qiáng)制性色彩有所淡化，而平等、協(xié)商、參與日益成為行政的基本模式或重要特征。一方面，行政合同、行政指導(dǎo)、公私合作、公私共同治理等行政行為或活動(dòng)方式，更多體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的平等、協(xié)商，幾乎沒有命令、強(qiáng)制內(nèi)容；另一方面，行政許可、行政處理、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等傳統(tǒng)上具有強(qiáng)制要素的行為，也需要遵循聽取相對人陳述、申辯，向相對人說明理由，甚至與相對人協(xié)商等程序。

其次，行政的單方性也在相對縮小其范圍，雙方甚至多方參與并形成合意的行政方式逐漸增多。傳統(tǒng)行政法學(xué)理論認(rèn)為，行政主要是行政主體對行政相對人實(shí)施的單方行為，并不需要得到行政相對人的同意，故在這一點(diǎn)上與民事行為主要側(cè)重雙方或多方合意的契約相區(qū)別。在現(xiàn)代社會，盡管行政的單方性仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，更多的公眾參與并不能改變行政機(jī)關(guān)依法決策或行動(dòng)、無需相對人同意的基本特點(diǎn)，但是，行政機(jī)關(guān)和行政相對人（直接相對人或間接相對人）之間通過雙方或多方的討論甚至合意的方式，實(shí)現(xiàn)公共行政任務(wù)的情形，不斷地增加。一方面，行政相對人的積極參與可以使行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間更多互動(dòng)，即便最終以單方?jīng)Q定或行動(dòng)的形式出現(xiàn)的行政行為，也往往吸納了行政相對人的意見；另一方面，行政機(jī)關(guān)和行政相對人往往會簽訂以特定公共行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)的協(xié)議。

最后，行政的優(yōu)益性受到更多的限制。為了有效地維護(hù)公共利益，法律往往要賦予行政機(jī)關(guān)有效行使行政職權(quán)的保障條件，包括職務(wù)上的優(yōu)先權(quán)和物質(zhì)上的受益權(quán)。在現(xiàn)代社會，為了避免行政優(yōu)益權(quán)的濫用，行政優(yōu)益權(quán)的行使受到了諸多限制，如時(shí)間限制、公務(wù)目的限制、手段必需的限制等。特別是在私人選擇能力所及的領(lǐng)域，公權(quán)力的介入受到嚴(yán)格限制，附隨于公權(quán)力之行政優(yōu)益性的空間也自然大大縮小。

4．行政權(quán)的雙重作用

現(xiàn)代社會中，人們之間的交往越來越錯(cuò)綜復(fù)雜，社會成員（個(gè)人、組織）的個(gè)體利益之間，社會成員個(gè)體利益與社會公共利益之間的矛盾、沖突也日益增多。為了維護(hù)社會秩序，增進(jìn)公共利益，保障公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，現(xiàn)代國家賦予了行政機(jī)關(guān)廣泛的職權(quán)，并保障其有效地行使，充分發(fā)揮其積極能動(dòng)的作用。在西方主要國家，行政權(quán)的適度擴(kuò)張及其積極作用的日益顯著已是公認(rèn)的事實(shí)；在我國，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，使得行政權(quán)的范圍有所萎縮，但行政權(quán)不可能完全退縮至西方早期自由資本主義時(shí)期“守夜人式的行政”狀態(tài)，它仍然在社會、經(jīng)濟(jì)生活中扮演重要角色。

但是，行政權(quán)的行使也會帶來相當(dāng)?shù)南麡O作用。這種消極作用主要表現(xiàn)在：（1）腐敗和濫用權(quán)力。行政權(quán)的設(shè)置和運(yùn)行是為了增進(jìn)公共利益，但行使行政權(quán)的公職人員卻有可能利用手中掌握的公共權(quán)力，為個(gè)人牟取私利，危害公共管理秩序，侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。（2）官僚主義和效率低下。行政權(quán)的擴(kuò)張帶來了行政機(jī)構(gòu)的膨脹和行政公職人員的大量增加，這有可能造成機(jī)構(gòu)之間、人員之間相互推諉、互相扯皮，官僚主義作風(fēng)盛行，行政效率低下。（3）對民主、自由和人權(quán)的威脅。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會生活中，行政權(quán)的過度膨脹有可能打破權(quán)力制衡框架，構(gòu)成對民主、自由、人權(quán)等人類普適價(jià)值的威脅。（4）在我國當(dāng)下的發(fā)展階段，行政機(jī)關(guān)工作人員在素質(zhì)、覺悟、品德和能力上還存在著不足，加上行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和一般工作人員的考核或問責(zé)制度定位不準(zhǔn)、體系不全，因而，行政權(quán)的行使與其公益目的相偏離的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。正是由于行政權(quán)的行使和膨脹可能造成上述消極影響，因而必須對其進(jìn)行監(jiān)督，保證行政權(quán)的行使符合公益目的。不受監(jiān)督的權(quán)力必然會產(chǎn)生腐敗，這是一條一再被證實(shí)的公理。行政權(quán)的積極功能和消極作用的共同存在，決定了我們在制度建構(gòu)和重塑的過程中，必須采取激勵(lì)與制約的雙重機(jī)制，從而維護(hù)行政權(quán)與公民權(quán)在整體上的結(jié)構(gòu)性均衡。

（二）公民權(quán)利

公民權(quán)利（這里泛指公民、法人或其他組織的權(quán)利），是指國家通過憲法、法律確認(rèn)的，由相應(yīng)的義務(wù)所保證的公民的資格、利益、自由和權(quán)能。公民權(quán)利的內(nèi)容十分廣泛，包括政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由、人身權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利等。現(xiàn)代社會，公民權(quán)利的范圍日趨擴(kuò)大，權(quán)利的規(guī)定日趨細(xì)密，并形成有機(jī)的權(quán)利體系。廣泛確認(rèn)公民權(quán)利，充分保障公民權(quán)利的行使是社會文明和進(jìn)步的表現(xiàn)。充分保障權(quán)利的真實(shí)性，更是人民當(dāng)家做主的民主法治國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的任務(wù)。

但是，公民權(quán)利的行使要受到法律的制約，不得損害公共利益和他人的利益。公民權(quán)利也不是無限的、絕對的。公民權(quán)利的行使也可能構(gòu)成對他人權(quán)利和利益的損害，構(gòu)成對公共秩序的破壞。因此，公民權(quán)利的行使必須限定在憲法和法律確定的限度之內(nèi)。權(quán)利與義務(wù)必須統(tǒng)一，不可分割，否則，權(quán)利就會發(fā)生異化，成為一種特權(quán)。違法行使權(quán)利，濫用權(quán)利，侵犯公共利益和他人利益，要受到法律的追究。這是法治的一項(xiàng)基本要求。

（三）行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系

一切國家權(quán)力都直接或間接來源于公民權(quán)利，權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。近現(xiàn)代國家的民主政治正是按此理念進(jìn)行實(shí)際運(yùn)作的。我們知道，公民通過選舉，產(chǎn)生自己的代表機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的制憲機(jī)關(guān)來制定憲法，憲法再根據(jù)一定的權(quán)力分立的原則，將行政權(quán)從統(tǒng)一的國家權(quán)力中分解出來，并組成政府，統(tǒng)一行使該行政權(quán)力。可見，行政權(quán)力作為國家權(quán)力的一個(gè)重要組成部分，亦源于公民權(quán)利，是公民權(quán)利的一種特殊的轉(zhuǎn)化形式。而行政權(quán)一旦形成，便與公民權(quán)利結(jié)成一種既互相依存，又相互對立的關(guān)系。在行政主體與相對方形成的關(guān)系中，一方權(quán)利（權(quán)力）的實(shí)現(xiàn)，要求另一方履行相應(yīng)的義務(wù)。每一方既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，雙方的權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)是平衡的。一方重權(quán)利（權(quán)力）、輕義務(wù)，另一方重義務(wù)、輕權(quán)利，勢必破壞現(xiàn)代社會所要求的個(gè)體利益與公共利益之間應(yīng)有的平衡。對于行政主體來說，它應(yīng)依法行政，既要保護(hù)公民的合法權(quán)益，同時(shí)又要防止公民權(quán)利的違法行使或?yàn)E用，以維護(hù)社會秩序和增進(jìn)公共利益。這是行政主體的職權(quán)和職責(zé)。對于公民來說，一方面要守法，要服從、配合和參與行政管理，尊重行政權(quán)的合法行使；另一方面，又要通過直接或間接的形式監(jiān)督行政主體依法行政，防止行政權(quán)的濫用或不當(dāng)行使。行政主體與相對方之間的關(guān)系，極其復(fù)雜，正是這些關(guān)系以及調(diào)整這些關(guān)系的原則、規(guī)則和制度構(gòu)成了行政法學(xué)的基本內(nèi)容。

行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系在不同時(shí)代呈現(xiàn)不同的面向。在傳統(tǒng)高權(quán)行政時(shí)代，行政權(quán)以單方性、強(qiáng)制性為特征，行政權(quán)與公民權(quán)基本上屬于“命令——服從”關(guān)系，在行政管理活動(dòng)中，擁有行政權(quán)的主體擁有著絕對的、毋庸置疑的權(quán)威，相對方只是被管理的對象。現(xiàn)代行政的發(fā)展已經(jīng)逐漸改變了這種狀況。隨著民主理念的深入和服務(wù)行政觀念的普及，在制度上和實(shí)踐中，相對方的地位都得到極大提升。當(dāng)代的公共行政過程，不再是由行政機(jī)關(guān)一方獨(dú)自掌控的格局，而是行政機(jī)關(guān)與行政相對人圍繞行政管理事務(wù)相互交流、合作、協(xié)商、博弈而最終實(shí)現(xiàn)公共治理的目標(biāo)；當(dāng)代的公共行政過程，也不再可能由行政機(jī)關(guān)完全通過強(qiáng)制、命令等方式來推進(jìn)，其必須采取協(xié)商、指導(dǎo)、計(jì)劃等更為柔性、更具協(xié)作精神的、多樣化的行政手段；在當(dāng)代的公共行政過程中，相對方也不再是被動(dòng)的管理對象，他們通過座談會、聽證會、網(wǎng)絡(luò)咨詢、公告——評議等多種形式，積極參與行政實(shí)踐，主動(dòng)維護(hù)自身權(quán)益和公共利益。于此背景下，行政權(quán)與公民權(quán)的關(guān)系越來越多地展現(xiàn)出相互依存、相互合作、彼此信賴、共同治理的特點(diǎn)。

三、行政法

（一）行政法的含義

行政法是國家重要的部門法之一，是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，或者說是調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。這個(gè)定義有兩層含義：第一，行政法是一系列法律規(guī)范和原則的總稱；第二，這一系列法律規(guī)范和原則調(diào)整的對象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，而不是別的社會關(guān)系。所謂調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，就是規(guī)定行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系各方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。對于行政法的此類定義還可表述為關(guān)于行政權(quán)的設(shè)定、行使、作用以及對行政權(quán)的監(jiān)督的法。表述不同，內(nèi)容是一致的。我們認(rèn)為，下定義的基本要求是把握對象的特征。鑒于法律是國家對社會關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，因此，根據(jù)法律所調(diào)整的社會關(guān)系（即其調(diào)整對象）給其下定義，可以較好地把握住該部門法律區(qū)別于其他部門法律的本質(zhì)特征。部門法區(qū)分的最主要依據(jù)就是調(diào)整對象的特殊性。矛盾的特殊性是一事物區(qū)別于他事物的根據(jù)。所以，我們認(rèn)為，上述定義比較全面、完整、恰當(dāng)?shù)匕盐樟诵姓ㄕ{(diào)整對象的特殊性，是一種比較合理的科學(xué)的界定。

（二）行政法的調(diào)整對象

每一個(gè)部門法都有其特定的調(diào)整對象。行政法的特定調(diào)整對象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，是因國家行政機(jī)關(guān)及其他行政主體行使其行政職權(quán)而發(fā)生的各種社會關(guān)系。這里，行政職權(quán)是關(guān)鍵要素，只有與行政職權(quán)的行使直接或間接發(fā)生聯(lián)系的社會關(guān)系才是行政關(guān)系及監(jiān)督行政關(guān)系，與行政職權(quán)的行使無關(guān)的社會關(guān)系，即使有行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人，也不是行政關(guān)系或監(jiān)督行政關(guān)系。行政關(guān)系或監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)過行政法的調(diào)整后就形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。兩者互相關(guān)聯(lián)，密不可分，后者以前者為基礎(chǔ)，又不可或缺地與前者共同構(gòu)建完善的、統(tǒng)一的、和諧的行政法律秩序。

（三）現(xiàn)代行政的變革與行政法的回應(yīng)

在不同國家不同的發(fā)展階段，公共行政面對的社會背景不同，要解決的問題也可能大相徑庭。行政法也就應(yīng)當(dāng)采取不同的方式和手段予以回應(yīng)。

我們認(rèn)為，現(xiàn)代行政過程已經(jīng)且正在發(fā)生如下一系列變革：第一，行政的目的不僅限于維持秩序，更包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、改善人民生活、保障人權(quán)發(fā)展、預(yù)防并治理災(zāi)害、保護(hù)自然、社會和人文資源、提升國家或民族的全球競爭力等。第二，綜合復(fù)雜的積極行政目的，注定了行政的范圍幾乎覆蓋社會生活的方方面面，且在功能上大致有“秩序行政”、“給付行政”、“服務(wù)行政”、“福利行政”等。第三，行政機(jī)關(guān)的規(guī)模和人員也因此相當(dāng)龐大，有些私人組織或非政府組織也因擔(dān)負(fù)某項(xiàng)公共行政任務(wù)而具有行政機(jī)關(guān)的色彩（或稱“準(zhǔn)政府組織”、“準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)”），在相當(dāng)多的領(lǐng)域里還形成了公私合作治理的模式。第四，行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)能不止于執(zhí)法，更包括制定規(guī)則的準(zhǔn)立法和裁決糾紛的準(zhǔn)司法，而且，行政機(jī)關(guān)的自由裁量空間非常寬泛；行政不再只有“命令—服從”模式，也有加強(qiáng)與行政相對人平等互動(dòng)的“合意行政”模式，如合同、指導(dǎo)、建議、咨詢、協(xié)商、協(xié)調(diào)、和解等，甚至有時(shí)擔(dān)綱“自我革命”——即放松管制（deregulation）——以促進(jìn)更有效社會治理的使命。第五，行政過程受到民主的壓力，通過各種形式吸納利害關(guān)系人或者公共力量參與其中，對行政決策產(chǎn)生影響，此即所謂的聽取利害關(guān)系人意見（hearing）和公共參與或公眾參與（public participation）。第六，行政的普遍而又積極的干預(yù)，也帶來較大的干預(yù)失當(dāng)、干預(yù)失敗，甚至官員腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。

為此，現(xiàn)代行政法已經(jīng)或者正在從以下幾個(gè)方面予以回應(yīng)：第一，現(xiàn)代行政法的目的和價(jià)值取向，既不是片面地維護(hù)和促進(jìn)行政權(quán)的高效運(yùn)作，也不是片面地以追求市場、社會和個(gè)人自治為基點(diǎn)而一味約束與控制行政權(quán)，而是從整體上維護(hù)行政權(quán)與公民權(quán)的結(jié)構(gòu)性均衡。第二，現(xiàn)代行政法治原則并不苛守單一的、嚴(yán)格的、機(jī)械的形式法治原則，即通常所謂的“無法則無行政”。相反，對于現(xiàn)代行政不可避免地集規(guī)則制定、執(zhí)行和裁決糾紛功能于一身，擁有廣闊行政自由裁量空間且在“命令—服從”模式外并存“合意行政”模式的事實(shí)，行政法治原則已經(jīng)展現(xiàn)出針對不同情境中的行政適用不同原則的意義。第三，從法學(xué)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系分析工具入手，現(xiàn)代行政法的調(diào)整對象涉及行政管理過程中發(fā)生的“行政關(guān)系”和監(jiān)督行政過程中發(fā)生的“監(jiān)督行政關(guān)系”，二者缺一不可，也不能偏于一端。行政法偏重于事后司法審查的傳統(tǒng)，已經(jīng)兼顧面向事中的現(xiàn)代行政過程本身；行政法偏于追求命令式的、高效的行政管理的傳統(tǒng)，已經(jīng)兼顧重視獨(dú)立、公正的且“多管齊下”的監(jiān)督行政體系的建構(gòu)。尤其是，當(dāng)今多樣化的、原則性與靈活性相結(jié)合的、民主、公正與效率同步的行政過程，是被賦予積極目的的國家統(tǒng)治和政府治理所必需。第四，現(xiàn)代行政法將紛繁復(fù)雜的行政過程放在顯要位置，從而使得行政手段和行政程序成為關(guān)注的焦點(diǎn)。現(xiàn)代行政法把更多的民主、公正因素注入“命令—服從”的傳統(tǒng)行政過程之中，要求行政程序以“參與”為核心進(jìn)行建構(gòu)，從而搭起行政主體與行政相對方之間的溝通橋梁，使相對方從簡單的服從者身份中解放出來，成為對行政決策形成具有影響力的主體。與此同時(shí)，現(xiàn)代行政管理實(shí)踐中衍生出來的、在“命令—服從”模式以外形成的“合意行政”模式，更是讓現(xiàn)代行政法面臨如何承認(rèn)行政合同、指導(dǎo)、建議、咨詢、協(xié)商、協(xié)調(diào)、和解等行政手段的合法性，以及如何對它們進(jìn)行有效規(guī)范的問題與挑戰(zhàn)。形式各異的行政手段，又進(jìn)一步促使現(xiàn)代行政法設(shè)計(jì)對應(yīng)的、不拘一格的程序要求。第五，現(xiàn)代行政法的以上諸多特質(zhì)，無論是價(jià)值和目標(biāo)取向，還是基本法律原則、基本權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)、多樣化的行政手段和程序法制等，若以經(jīng)濟(jì)學(xué)的話語詮釋之，可以明顯發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在的同時(shí)對行政主體與行政相對方進(jìn)行有效激勵(lì)和制約的機(jī)制。而且，行政相對方在現(xiàn)代行政法中地位的提升，已經(jīng)使其更有可能以平等的博弈者身份，同行政主體就最大化各方利益的行政決策進(jìn)行充分有序的討價(jià)還價(jià)，從而促成合意的均衡。行政法的平衡，呈現(xiàn)為一種利害相關(guān)人參與過程當(dāng)中的、通過自己的行為來影響制度安排的、基于合意的、作為過程終結(jié)必然產(chǎn)品的平衡。

四、行政法的淵源

行政法由一系列行政法規(guī)范和原則組成，而這一系列規(guī)范和原則又通過豐富的法律形式表現(xiàn)出來。行政法的淵源就是指行政法規(guī)范和原則的表現(xiàn)形式，亦即行政法規(guī)范和原則的載體。

行政法的淵源很多，為了把握其脈絡(luò)，我們可以將其分為一般淵源與特殊淵源兩大類。行政法的一般淵源，是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件；行政法的特殊淵源，則是指有關(guān)行政法規(guī)范和原則的法律解釋、國際條約、慣例、軟法規(guī)范、指導(dǎo)性案例等。行政法的這兩種淵源有一定區(qū)別，前者是主流，后者則是輔助性的。

我國行政法的一般淵源，按照制定主體、效力層次、制定程序的差別，可分為下述幾種形式：

（一）憲法

憲法是國家的根本大法，規(guī)定國家的基本制度，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依據(jù)。憲法中確認(rèn)了一系列行政法規(guī)范和原則，例如，關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)組織和職權(quán)的規(guī)范，關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)活動(dòng)基本原則的規(guī)范，以及關(guān)于公民基本權(quán)利自由和對這些基本權(quán)利自由提供保障的規(guī)范等。憲法確認(rèn)的這些規(guī)范通常是基礎(chǔ)性的、綱領(lǐng)性的、指導(dǎo)性的，對所有其他的行政法規(guī)范具有統(tǒng)率的作用。可以說，其他形式的行政法規(guī)范都是以此為基礎(chǔ)發(fā)展起來的。

（二）法律

法律是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)，即全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的規(guī)定性文件。如《國務(wù)院組織法》、《行政訴訟法》、《專利法》、《藥品管理法》等。某些法律可能在整體上具有行政法的性質(zhì)；有的法律則僅有部分規(guī)范屬于行政法規(guī)范。法律中包含的行政法規(guī)范的效力低于憲法所確認(rèn)的行政法規(guī)范，但高于其他形式的行政法規(guī)范。法律是我國常見的行政法淵源。

（三）行政法規(guī)與部門規(guī)章

行政法規(guī)是國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議審議或者國務(wù)院審批，由總理簽署國務(wù)院令公布施行的規(guī)范性文件。部門規(guī)章則是指國務(wù)院各職能部門根據(jù)法律和行政法規(guī)，經(jīng)部務(wù)會議或者委員會會議決定，由本部門首長簽署命令公布施行的規(guī)范性文件。部門規(guī)章的法律效力低于行政法規(guī)。目前，這種行政法規(guī)范的數(shù)量較多，調(diào)整的領(lǐng)域非常廣泛，是我國重要的行政法淵源。

（四）地方性法規(guī)、地方規(guī)章、自治條例、單行條例

地方性法規(guī)，是指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會，省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會及其常委會，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，所制定的規(guī)范性文件。地方規(guī)章，是指省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，根據(jù)法律和行政法規(guī)，經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定，由省長、自治區(qū)主席、市長簽署命令公布施行的規(guī)范性文件。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會，依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，結(jié)合當(dāng)?shù)氐恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，所制定的規(guī)范性文件。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省或自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。地方性法規(guī)、地方規(guī)章、自治條例、單行條例是行政法的一個(gè)淵源，在研究中央行政與地方行政的關(guān)系、研究地方行政法時(shí)，意義尤其重大。

以上我們簡述了行政法的一般淵源。行政法的特殊淵源，在我國目前有以下幾種：

（一）法律解釋

法律解釋在這里指有權(quán)機(jī)關(guān)就法律規(guī)范在具體適用過程中，為進(jìn)一步明確界限或進(jìn)一步補(bǔ)充，以及如何具體運(yùn)用所作的解釋，即有權(quán)解釋，不包括學(xué)理解釋等無權(quán)解釋。根據(jù)全國人大常務(wù)委員會1981年通過的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，有權(quán)解釋包括立法解釋、司法解釋、行政解釋和地方解釋。這些解釋常常涉及與行政有關(guān)的法律規(guī)范適用問題，具有規(guī)范性，是行政法的補(bǔ)充淵源。

關(guān)于法律解釋的效力位階，一般來說，立法解釋優(yōu)于司法解釋和行政解釋，司法解釋優(yōu)于行政解釋。行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中適用法律，需要對法律加以解釋時(shí)，它所作的解釋對行政相對人和行政機(jī)關(guān)本身均有拘束力。法院在審判中適用法律時(shí)，對已經(jīng)有的行政解釋亦應(yīng)予以足夠的重視，但可不受之拘束，法院可以以自己的解釋代替行政解釋。法院的司法解釋不僅對法院本身有拘束力，對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為亦應(yīng)有拘束力。但是，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為法院的司法解釋違反立法原意或法律的原則、精神時(shí)，完全可以自己作出解釋，以立法解釋取代司法解釋。法院和行政機(jī)關(guān)都必須服從立法解釋。

（二）國際條約、慣例

隨著國際法的發(fā)展，國際行政法規(guī)范也不斷增多。國際行政法是行政法的一個(gè)特殊淵源。國際條約、慣例時(shí)常會涉及一國國內(nèi)的行政管理，成為調(diào)整該國行政機(jī)關(guān)與公民、組織及外國人、外國組織之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則。它們一經(jīng)我國承認(rèn)，便成為我國行政法的一個(gè)淵源。當(dāng)然，凡是我國承認(rèn)時(shí)予以保留的條款，都不能成為我國行政法規(guī)范的組成部分。

（三）判例與指導(dǎo)性案例

判例是指可作為同級法院或下級法院以后處理有相同或類似法律問題案件的依據(jù)的法院判決。作為判例的法院判決，由于對法院審理相同或類似案件具有拘束力，行政機(jī)關(guān)自然也須其所確定的原則或一般規(guī)則。否則，行政機(jī)關(guān)的行為在行政訴訟中就有被法院撤銷的可能。鑒于此，判例成為行政法的法律淵源之一。判例不僅在英美法系國家普遍是行政法的法源，在部分大陸法系國家，例如法國、德國等，亦是行政法的重要法源。

在我國，尚未開始施行與西方國家類似的判例制度，但經(jīng)最高人民法院審判委員會審定、登載于《最高人民法院公報(bào)》的案例對審判實(shí)踐確有重要的指導(dǎo)作用。2010年最高人民法院通過了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，正式確立了指導(dǎo)性案例在司法審判中的地位。根據(jù)該規(guī)定，指導(dǎo)性案例，是指裁判已經(jīng)發(fā)生法律效力，并符合以下條件的案例：（1）社會廣泛關(guān)注的；（2）法律規(guī)定比較原則的；（3）具有典型性的；（4）疑難復(fù)雜或者新類型的；（5）其他具有指導(dǎo)作用的案例。這些符合條件的案例，經(jīng)過較為嚴(yán)格的遴選、審查、報(bào)審的程序，由最高人民法院審判委員會決定，統(tǒng)一在《最高人民法院公報(bào)》、最高人民法院網(wǎng)站、《人民法院報(bào)》上以公告的形式發(fā)布。

最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各級人民法院審判類似案例時(shí)應(yīng)當(dāng)參照。其中，所謂類似案例，或者更為準(zhǔn)確地說，類似案件，就是法律問題相同或相似的案件。當(dāng)法院在審理類似案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例；有指導(dǎo)性案例而未參照的，必須有能夠令人信服的理由；否則，既不參照指導(dǎo)性案例又不提供充分理由，導(dǎo)致裁判與指導(dǎo)性案例大相徑庭的，就是違反法律統(tǒng)一原則、法律面前人人平等原則的顯失司法公正的判決，當(dāng)事人有權(quán)以沒有參照指導(dǎo)性案例為由提出上訴或申訴。因此，指導(dǎo)性案例將在日后成為行政法的重要淵源。

（四）軟法規(guī)范

法律有硬法與軟法兩種基本表現(xiàn)形式，其中“硬法”是指那些需要依賴國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律規(guī)范，而“軟法”則指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整、不依靠國家強(qiáng)制保障實(shí)施，但能夠產(chǎn)生實(shí)際約束力的法律規(guī)范。我們前面所講的行政法淵源基本上屬于硬法的范疇。除了它們之外，在我國行政實(shí)踐中，能夠作為行政法淵源的，還包括大量的軟法規(guī)范。在我國，具有公共管理和服務(wù)職能的，除了國家機(jī)關(guān)以外，還有執(zhí)政黨的各級組織、政治協(xié)商會議的各級組織、擁有公權(quán)力的社會團(tuán)體、事業(yè)單位等，這些組織制定的規(guī)則往往就是那種不具備法律的形式但是卻在事實(shí)上具有實(shí)際約束力的社會規(guī)則。我們認(rèn)為，作為行政法淵源的軟法主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，大量的軟法存在于國家立法之中。傳統(tǒng)上，我們認(rèn)為國家立法只是硬法的淵源，即國家立法是國家制定的依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的規(guī)則。但是，國家立法顯然并不全是硬法，還有軟法，即很多是不依賴國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的柔性規(guī)則。另一方面，軟法還存在于政治組織形成的規(guī)則和社會共同體形成的規(guī)則之中。比如，政治組織的章程和規(guī)范性文件，行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)自我管理、自我約束的章程，等等。這些規(guī)則的實(shí)施主要不是依靠國家強(qiáng)制力的保障，而是依靠組織和共同體自身的力量或者社會輿論、成員自律、利益引導(dǎo)等柔性手段。不過，需要強(qiáng)調(diào)的是，這些規(guī)范要成為軟法必須具備一個(gè)前提條件，即它們必須符合憲法和法律的規(guī)定，得到憲法、法律的明示或者默示認(rèn)可。

五、行政法的分類

由于行政法調(diào)整的領(lǐng)域十分廣泛，其規(guī)范也就浩如煙海。為了便于研究和實(shí)施行政法，對其進(jìn)行分類是很有必要的。目前，我國學(xué)者對行政法作了很多種分類，這些分類各有其不同的意義。我們認(rèn)為，最重要最有價(jià)值的有以下三種分類。

（一）一般行政法與特別行政法

這是以行政法調(diào)整對象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)對行政法所作的劃分。

一般行政法是對一般的行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范與原則的總稱，如行政組織法、公務(wù)員法、行政處罰法、行政程序法等。一般行政法調(diào)整的行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的范圍廣，覆蓋面大，具有更多的共性，通常是其他行政法規(guī)范的基礎(chǔ)。

特別行政法是對特別的行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系加以調(diào)整的法律規(guī)范與原則的總稱，如經(jīng)濟(jì)行政法，軍事行政法，體育行政法，教育行政法，公安行政法，民政行政法，衛(wèi)生行政法，科技行政法等。相對于一般行政法而言，特別行政法比較具體、細(xì)密，很多時(shí)候就是一般行政法的具體化、細(xì)密化。當(dāng)然，特別行政法根據(jù)其調(diào)整對象的不同，也有其互相區(qū)別的特殊性。特別行政法是行政法不可分割的部分，忽視其中的哪一類規(guī)范，都會對社會主義法制建設(shè)造成損失。

在行政法學(xué)領(lǐng)域，人們通常在行政法總論中研究一般行政法，而在行政法分論中研究特別行政法。

（二）實(shí)體行政法與程序行政法

這是以行政法規(guī)范的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)對行政法所作的劃分。

實(shí)體行政法是規(guī)范當(dāng)事人在某種法律關(guān)系中的存在、地位或資格和權(quán)能等實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范的總稱。程序行政法則是規(guī)定實(shí)施實(shí)體性行政法規(guī)范所必需的當(dāng)事人程序性權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范的總稱，如行政訴訟法、行政程序法等。

在行政法領(lǐng)域，行政實(shí)體法與行政程序法總是交織在一起。前者是行政行為的內(nèi)容，后者是行政行為的表現(xiàn)形式，二者是統(tǒng)一的。行政訴訟法作為程序行政法的一類，又總是同行政實(shí)體法與行政程序法交織在一起。盡管如此，區(qū)別這三類規(guī)范還是可能的，并有其理論和實(shí)踐價(jià)值。20世紀(jì)三四十年代以來，世界上曾有不少人力圖使行政法法典化。在這一法典化的努力過程中，人們發(fā)現(xiàn)，要將所有關(guān)于實(shí)體行政法內(nèi)容的規(guī)范以內(nèi)部協(xié)調(diào)一致和科學(xué)系統(tǒng)的方式表述在一個(gè)法律文件中，實(shí)在是太過艱難了。然而，相對于實(shí)體規(guī)范而言，行政法中的程序規(guī)范卻比較容易把握。于是人們提出，應(yīng)及時(shí)將行政法中的程序法法典化，因?yàn)檫@是可行而又必要的。不少國家已經(jīng)作了這種努力，并取得很大成功。如美國、德國等都頒布了《行政程序法》。我國在1989年4月頒布了《行政訴訟法》，目前正在研究制定《行政程序法》。為此，區(qū)分實(shí)體行政法與程序行政法，對于研究和完善我國社會主義行政法制顯然有重要意義。當(dāng)然，行政管理的具體程序制度，亦可通過一些單行的規(guī)范性文件予以詳細(xì)的規(guī)定。如《行政處罰法》、《行政許可法》、《海關(guān)行政處罰聽證辦法》等。

（三）行政組織法、行政行為法和監(jiān)督行政行為法

這是以行政法的作用為標(biāo)準(zhǔn)對行政法所作的劃分。

行政組織法，即有關(guān)行政組織的規(guī)范，基本上可以分為兩部分：一部分規(guī)范規(guī)定行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)、活動(dòng)程序和活動(dòng)方法，其中關(guān)于行政職權(quán)、職責(zé)的范圍，是行政組織法的核心內(nèi)容；另一部分規(guī)范規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)與其公務(wù)員雙方在錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、職務(wù)升降、交流中的權(quán)利（職權(quán)）、義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系，這部分規(guī)范往往表現(xiàn)于公務(wù)員法中。

行政行為法，又稱行政活動(dòng)法，即有關(guān)行政行為的規(guī)范。這類行政法規(guī)范中，最主要的是關(guān)于行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理、實(shí)施行政活動(dòng)的過程中，與作為相對方的個(gè)人、組織之間的權(quán)利（職權(quán)）、義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系的規(guī)范。行政行為規(guī)范涉及的主體多，調(diào)整的范圍廣，情形十分復(fù)雜。研究并制定這方面的規(guī)范是很有價(jià)值的。

監(jiān)督行政行為法，即關(guān)于監(jiān)督主體監(jiān)督行政行為的規(guī)范，其中包括行政訴訟法規(guī)范。這類規(guī)范在行政法上數(shù)量不多，但至為重要，被認(rèn)為是行政法學(xué)研究的重點(diǎn)之一和行政法制建設(shè)的重點(diǎn)之一。

上述三類規(guī)范的劃分也是相對的。有時(shí)，這三類規(guī)范交織在一起，難以辨別劃分。對這三類規(guī)范予以劃分的重要意義在于，有助于人們?nèi)姘盐招姓ㄒ?guī)范，并為行政法學(xué)研究構(gòu)建框架。

除了以上三種分類外，人們對行政法的分類還有很多，如平時(shí)行政法與戰(zhàn)時(shí)行政法，中央行政法與地方行政法等，在這里就不一一介紹了。

六、行政法的特點(diǎn)

行政法作為一個(gè)部門法，無論在形式上還是在內(nèi)容上都有區(qū)別于其他部門法的特點(diǎn)。

（一）行政法在形式上的特點(diǎn)

1．行政法沒有統(tǒng)一、完整的法典

由于行政法涉及的社會生活領(lǐng)域十分廣泛，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，又有較強(qiáng)的技術(shù)性、專業(yè)性，再加上行政關(guān)系變動(dòng)較快，因此，制定一部系統(tǒng)、完整的行政法典幾乎是不可能的。民法有民法典，刑法有刑法典，行政法卻很難有行政法典。雖然有一些國家和學(xué)者曾努力促進(jìn)行政法的法典化，但他們最終不是遭到失敗，就是只能在學(xué)術(shù)上起作用。我國從來沒有一部系統(tǒng)、完整的行政法典。

2．行政法規(guī)范數(shù)量特別多，屬各部門法之首

行政法與民法、刑法等不同。民法、刑法通常只能由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，法律形式單一，法律文件有限，數(shù)量不多。而行政法有多種多級的立法者，不僅最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)或地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以規(guī)定，而且有權(quán)的行政機(jī)關(guān)也可以制定。這就使得行政法的表現(xiàn)形式繁多，種類不一，即具有多種法律淵源。行政法的這種多頭、多級立法體制，是由行政法內(nèi)容的廣泛性、技術(shù)的復(fù)雜性、專業(yè)的細(xì)致性決定的，是為適應(yīng)行政管理生活的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的。

（二）行政法在內(nèi)容上的特點(diǎn)

1．行政法的內(nèi)容廣泛

行政法的內(nèi)容從行政組織、行政管理到行政救濟(jì)，從民政管理、衛(wèi)生管理到教育文化管理，包羅萬象。這是由現(xiàn)代行政的發(fā)展所決定的。現(xiàn)代行政已不像18、19世紀(jì)的行政那樣僅限于治安、國防、稅收、外交等領(lǐng)域，而且還擴(kuò)展到包括工商、衛(wèi)生保障、環(huán)保綠化、勞動(dòng)保護(hù)、婦女兒童保障、社會福利等在內(nèi)的幾乎所有的社會生活領(lǐng)域，觸及社會的每一個(gè)角落。西方學(xué)者形容其為“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜轿还芾怼Ｗ鳛樯蠈咏ㄖ姆桑豢赡懿环从尺@一現(xiàn)實(shí)。因此，行政法內(nèi)容呈現(xiàn)出了廣泛性。

2．效力位階較低的行政法規(guī)范易于變動(dòng)

一般說來，法律規(guī)范都具有一定的穩(wěn)定性。在行政法規(guī)范中，以憲法、法律形式表現(xiàn)的那部分法律規(guī)范與民事、刑事等其他法律規(guī)范一樣具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性；而數(shù)量較多、地位重要，但效力位階低于憲法和法律的、以行政法規(guī)、規(guī)章形式表現(xiàn)的具體規(guī)范的穩(wěn)定性就相對差得多了。這是因?yàn)椋m然以憲法、法律為淵源的行政法規(guī)范也涉及較多領(lǐng)域，但它們規(guī)定的是最基本的內(nèi)容，具有很強(qiáng)的原則性、抽象性以及適應(yīng)性，故變動(dòng)不頻；而以行政法規(guī)、規(guī)章為淵源的行政法規(guī)范涉及的內(nèi)容太多、太具體，面對日新月異、變化快速的社會生活，如果不作及時(shí)調(diào)整，就會產(chǎn)生消極的后果。尤其在我國改革開放形勢下，管理關(guān)系正在一步步理順，一步步完善，行政活動(dòng)也在適應(yīng)形勢的發(fā)展。因此，以行政法規(guī)、規(guī)章形式表現(xiàn)的具體行政法規(guī)范易于變動(dòng)這一特征是可以理解的。當(dāng)然，相比較其他行政規(guī)范性文件以及軟法規(guī)范，行政法規(guī)、規(guī)章的效力位階又略高一些，其穩(wěn)定性還是較強(qiáng)的，它們的修改必須嚴(yán)格遵循相應(yīng)的程序；而其他行政規(guī)范性文件以及軟法規(guī)范，由于制定主體的多元性和制定程序的開放性、靈活性，就更容易因社會環(huán)境的變化而調(diào)整。

3．實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范往往交織在一起

民法與民事訴訟法、刑法與刑事訴訟法通常都是分別作為實(shí)體法與程序法而分開的，國家對它們單獨(dú)制定法典，使其形成不同的法律部門。而行政法就不同了。首先，行政法的程序性規(guī)范并不僅限于訴訟領(lǐng)域，它還包括有關(guān)行政管理活動(dòng)程序的規(guī)范，即行政程序法。其次，行政訴訟法雖然可以獨(dú)立立法，但由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)一的“行政實(shí)體法典”，而行政訴訟畢竟與行政法有關(guān)實(shí)體內(nèi)容密不可分，這就使得行政訴訟法包含了許多實(shí)體性條文。再次，行政程序法是行政法特有的一類行為規(guī)范。在民事關(guān)系中，通常在非訴訟情況下，當(dāng)事人行為受“意思自治”原則指導(dǎo)，很少有法律規(guī)定嚴(yán)格的行為程序。在刑事關(guān)系中，若規(guī)定罪犯應(yīng)按一定的程序作案，那是絕對的荒謬。但在行政關(guān)系中，出于民主、公正的要求，科學(xué)與效率的需要，國家有必要對行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的步驟、次序、方式、時(shí)限予以規(guī)定。因而，關(guān)于行政活動(dòng)的實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范總是互相交織的。考察行政活動(dòng)不應(yīng)也很難把兩類規(guī)范截然分開。當(dāng)然，某些程序性規(guī)范會因代表一定的共性而逐步獨(dú)立形成一個(gè)法律文件，如行政程序法，但在通常情況下，實(shí)體性規(guī)范和程序性規(guī)范往往共同表現(xiàn)于一個(gè)法律文件之中。況且，行政機(jī)關(guān)種類繁多，分擔(dān)各具特殊性的不同的職權(quán)，其職權(quán)具體如何行使存在較大差異，即使有代表共性的行政程序法律規(guī)范，也難以完全調(diào)整好具體行政機(jī)關(guān)的具體行為。所以，具體的、特殊的程序性規(guī)范更是經(jīng)常地與規(guī)定行政機(jī)關(guān)具體職權(quán)的實(shí)體性規(guī)范共存于一個(gè)法律文件之中。許多涉及某個(gè)行政管理領(lǐng)域的法律，如《治安管理處罰法》、《土地管理法》、《證券法》等，都具有這樣的特征。