第一節 社會主義民主選舉制度的形成與發展

一、選舉和選舉制度的概念

選舉是指公民根據自己的意志，按照一定的方式和程序，選出若干公民擔任國家某項公職的行為。選舉是民主政治的基石。具體辦法是由各國憲法、選舉法和其他有關法律規定，有投票、按表決器、舉手、起立、口唱等不同方式。選舉起源于原始社會。在原始社會的氏族公社中，人人都享有選舉權和被選舉權，部落酋長和軍事首領都由選舉產生。而作為國家形式的民主選舉，則起源于古希臘和古羅馬的城邦國家。在古代希臘一些實行共和制的城邦中，占人口絕大多數的奴隸均無選舉權可言，只有男性的奴隸主和部分自由平民擁有選舉權（民主共和制），甚至只有奴隸主階級中的極少數貴族分子才享有選舉權（貴族共和制）。任何選舉，都必須預先確定某種方式（如投票、舉手、鼓掌、起立等）和某種程序（如劃分選區、提出候選人、投票、計票、宣布投票結果等）。否則，選舉便無法進行。選舉，就其詞義上講，就是選舉與推薦。選舉人有權根據自己的意思，選擇有被選舉權的人員中的任何人，是任何選舉的必備條件和關鍵所在。沒有這一條件，就稱不上是真正的選舉。

選舉有廣義和狹義之分。狹義的選舉是指選舉國家代表機關代表的活動；廣義的選舉除此之外，還包括選舉國家機關其他公職人員和政黨、群眾團體及企事業單位的代表和領導的活動。在當代中國，選舉一般是指選舉人民代表大會代表和人民代表大會常務委員會委員、鄉鎮人民代表大會主席、副主席、人民政府領導人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的活動。在現代社會，選舉的適用范圍是十分廣泛的。選舉制度，從廣義上說，即指有關選舉一切公職人員的制度。但是，我們這里講的是狹義上的選舉制度，即指有關選舉國家代表機關組成人員的制度。選舉制度的主要內容包括：選舉權和被選舉權的確定；選舉所遵循的基本原則；選舉的組織機構；選舉的方式；選舉的程序；選舉的經費；代表與選民的關系；對破壞選舉行為的制裁等。這些內容一般都在憲法和選舉法等有關法律中得以規定。可見，選舉是人民進行權力委托的行為，是實現代議制民主政治的基礎，而選舉制度，則無疑是現代國家政治制度的一個重要組成部分。

現代國家，就國體而言，大體上可以分為資本主義國家與社會主義國家兩大類。與此相應，選舉制度可以分為資本主義的選舉制度與社會主義的選舉制度兩種類型。資本主義的選舉制度是隨著資產階級革命的勝利，資本主義代議民主制的建立而逐漸形成、發展起來的。它在形式上宣布“普及選舉權”，即普選，而且迫于無產階級和廣大勞動人民長期斗爭的壓力，逐步縮小了對選舉權的限制。這較之封建世襲制和等級制，無疑是歷史的進步。但是，資本主義的選舉制度與整個資本主義的民主制度一樣，是建筑在生產資料私有制的基礎上的，是為維護資產階級統治服務的。資產階級通過自己的政黨控制候選人的提名，并通過巨額的競選費用和候選人保證金等手段，竭力排斥勞動人民當選的機會，從而使“主權在民”旗號下的資產階級普選制度，仍然只是“每隔幾年決定一次究竟由統治階級中的什么人在議會里鎮壓人民、壓迫人民”的普選制度。

社會主義的選舉制度，是與社會主義的民主共和制緊密相連的，它建立在生產資料公有制基礎上，是為無產階級和廣大人民群眾，即多數人當家作主、挑選自己的公仆服務的。在這里，普及選舉權不僅表現在形式上，而且在內容上也應該是真實的。因此，從本質上講，社會主義選舉制度對資本主義選舉制度來說，更是一種歷史的進步。不過，這種歷史的進步也包含著某種方面的歷史的繼承。諸如在選舉方式、選舉程序和選舉術語等方面，社會主義選舉制度在很大程度上吸收和繼承了資本主義選舉制度的積極成果。

二、社會主義民主選舉制度的確立和發展

（一）選舉制度的確立

我國社會主義民主選舉制度的確立，有其客觀歷史必然性，它是伴隨著我國人民代表大會制度的產生和發展，經歷了萌芽、代行職權、正式確立三個階段。

1．從1931年中華蘇維埃政權的建立到1949年中華人民共和國成立為萌芽階段。

1931年11月7日到20日，中華蘇維埃第一次全國代表大會在江西瑞金葉坪召開，正式建立了工農兵民主政權。中華蘇維埃民主政權建立以后，根據中華蘇維埃的根本大法《中華蘇維埃共和國憲法大綱》的基本精神和原則，相繼頒布了《中華蘇維埃共和國選舉細則》、《中華蘇維埃共和國選舉委員會的工作細則》、《蘇維埃暫行選舉法》等。上述選舉法律法規的主要內容包括：只有勞動群眾具有選舉權和被選舉權，剝削分子和反革命分子及其家屬沒有選舉權和被選舉權；在勞動群眾中，工人、居民和紅軍戰士在選舉中處于更加優越的地位。《蘇維埃暫行選舉法》規定，工人、居民和紅軍戰士的代表與所代表的人口比例不僅小于其他勞動群眾，而且還規定了紅軍戰士以連、營、團為單位實現單獨地直接選舉；針對戰爭期間代表流動性大和補選困難等特點，設立候補代表制；實行直接選舉和間接選舉相結合的制度；規定了選區劃分；選民有監督權和罷免權。

抗日戰爭時期，隨著中日民族矛盾逐漸上升為國內的主要矛盾，國內的階級關系也發生了重大的變化。民族資產階級和一部分大地主、大資產階級分子參加了抗日民族統一戰線。面對形勢的發展和變化，中國共產黨提出了抗日民族統一戰線政策，并且在抗日根據地建立了抗日民主政治制度，將政權的組織形式由蘇維埃代表制改變為參議會議員制，按照“三三制”的原則進行選舉并且組織抗日民主政權機關。這一時期，相繼頒布了《陜甘寧邊區選舉條例》、《陜甘寧邊區各級選舉委員會組織規程》、《陜甘寧邊區施政綱領》、《晉察冀邊區選舉條例》等法規。上述法規對土地革命戰爭時期的選舉制度進行了重大的修改。主要表現在：擴大了普選的范圍，由原來的勞動者、紅軍及家屬擴大到一切愿意參加抗日戰爭的所有人員；參議會議員名額除了對少數民族實行特殊的照顧之外，其他居民一律按照同等的人口比例進行分配；選區劃分按照居住地和生產單位、事業單位、工作單位相結合的方式；實行競選，只要不是漢奸和賣國賊，都有選舉權和被選舉權，都有參加競選的自由。

解放戰爭時期，隨著階級矛盾上升為國內的主要矛盾，中國共產黨為了團結一切可以團結的力量，爭取新民主主義革命的徹底勝利，相繼頒布了《中國土地法大綱》、《陜甘寧邊憲法原則》等，對解放區的民主選舉制度又進行了重要的修改。主要表現在：一是對選舉權和被選舉權作了新的規定。即一切反對國民黨反動統治，贊成土地改革的工人、農民、城市小資產階級、民族資產階級、開明紳士和其他愛國人士都享有選舉權和被選舉權。取消了原來“不分階級、黨派”的差別的規定。二是政權組織形式由原來的參議會改變為各界人民代表會議，選舉制度也進行了相應的修改。《陜甘寧邊憲法原則》明確規定：“人民普遍、直接、平等、無記名選舉各級代表。”對政府與代表會之間的關系、代表與代表之間的關系也作了明確的規定，即各級代表會選舉政府人員，各級政府對各級代表會負責，各級代表對選舉人負責。三是在直接選舉的地方，一般都實行了差額選舉。代表候選人的名額一般都多于應選代表名額的一到二倍。在候選人過多的地方，可以舉行預選。

在新民主主義革命時期，中國共產黨領導廣大勞動人民群眾在整個革命根據地的范圍內，開展了一系列民主選舉活動，開創了革命根據地時期的選舉制度，為人民代表大會制度和社會主義民主選舉制度的確立積累了豐富的經驗，創造了必要的條件。

2．代行職權階段。

代行職權階段，即中國人民政治協商會議代行全國人民代表大會職權和地方各界人民代表會議及其過渡性的選舉辦法階段。1949年9月，中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》，在確定實行人民代表大會制度的同時，規定新中國將實行普選制度。但是，在新中國成立初期，由于特定的歷史條件所限，不可能立即開展普選，以產生各級人民代表大會。為此，在政權組織形式和選舉制度方面都采取了一些過渡性的措施。在中央，由中國人民政治協商會議全體會議代行全國人民代表大會的職權；在地方，則繼承和發展了在全國解放戰爭時期存在過的地方各級各界人民代表會議，由它代行地方各級人民代表大會的職權。1949年12月，中央人民政府委員會以及由它領導的政務院先后制定了從省到鄉（行政村）地方各級各界人民代表會議的組織通則。這些通則規定：凡反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義，贊成共同綱領，年滿18歲之人民，除患精神病及剝奪公民權者外，不分民族、階級、性別、信仰，均可當選為代表。同時，還規定了各級各界代表會議產生的程序和方法，這就構成了建國初期帶有過渡性質的選舉制度。當時各級代表主要由下一級人民代表會議選舉或者推選產生，或者由各民主黨派、人民團體、當地駐軍自行推選產生，或者由軍管會、地方人民政府共同商定邀請而來。當時的選舉，大都采取間接選舉和舉手表決的方式等。新生的人民政權一經產生，便立即在恢復國民經濟，鞏固新生的民主政權和社會制度等方面采取了一系列的重大措施，有效地維護了國家和人民的利益，為社會主義民主選舉制度的正式確立，創造了良好的社會環境和堅實的物質基礎。

3．正式確立。

1953年2月，新中國第一部選舉法的誕生，標志著我國社會主義民主選舉制度的正式確立。1952年末，隨著新民主主義革命遺留任務的完成和國民經濟的恢復，1953年1月13日，中央人民政府委員會通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。<決議>指出：“必須依照共同綱領的規定，及時地召開由人民用普選方法產生的全國人民代表大會代替現在由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會職權的形式，用普選的地方各級人民代表大會，代替現在由地方各界人民代表會議代行人民代表大會職權的形式，進一步加強人民政府與人民之間的聯系，使人民民主專政的國家制度更加完備，以適應國家計劃建設的要求。”與此同時，建立了以周恩來為首的選舉法起草委員會。1953年2月，中央人民政府委員會通過了新中國第一部選舉法，即《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》。根據當時的實際情況，選舉法對我國實行普選的基本原則，程序和方法等作了具體規定，從而正式確立了當代中國的選舉制度。這一制度繼承了革命根據地民主選舉的歷史傳統，吸取了新中國政權建設的新鮮經驗，也借鑒了國外選舉制度的某些有益做法。它既強調民主原則，又堅持從中國實際出發的基本精神，至今仍然適用。1953年選舉法頒布后，全國開展了中華民族有史以來的第一次普選活動。

1954年6月全國完成了第一次基層普選，在此基礎上產生了各級人民代表大會。同年9月舉行了第一屆全國人民代表大會第一次會議。這樣，全國用普選的方法，選舉產生了由地方到中央的各級國家權力機關，人民代表大會制度從地方到中央系統地建立起來。可見，從我國第一部選舉法的制定，到第一屆全國人大第一次會議的召開和人民代表大會制度的建立，我國社會主義民主選舉制度也正式建立起來。

4．選舉制度的發展與完善。

從1953年選舉法實施后的最初十余年間，我國選舉制度的貫徹還比較正常。總的來說，各級人民代表大會還能按期改選。但是，在“文化大革命”十年內亂時期，我國的選舉制度受到了嚴重的破壞，全國幾乎沒有進行過真正的選舉，人民代表大會制度亦名存實亡。

黨的十一屆三中全會以后，全黨全國的工作重點轉移到了社會主義現代化建設上來，社會主義民主和社會主義法制，逐漸得到恢復和發展。1979年7月，第五屆全國人大第二次會議在修改1953年選舉法的基礎上，頒布了新的選舉法，即我國的第二部選舉法。同1953年選舉法相比，新選舉法主要有以下幾方面的變化：（1）將直接選舉的范圍擴大到縣一級；（2）將等額選舉改為差額選舉；（3）將原來規定的無記名投票和舉手表決并用改為一律實行無記名投票；（4）將原來規定的按選民居住情況劃分選區改為可按生產單位、事業單位、工作單位和居住狀況劃分選區；（5）將原來規定的只有不屬于黨派、團體的選民或代表才能聯合或單獨提出代表候選人名單改為任何選民或代表只要一人提出，三人以上附議，都可推薦代表候選人；（6）規定如果所提候選人名額過多，難以確定正式候選人時，可以進行預選；（7）將原來規定的代表候選人以獲得出席選舉人的過半數票始得當選改為須獲全體選民或全體代表的過半數票始得當選；（8）規定每個少數民族至少要有一名全國人大代表；（9）規定可以采用各種形式宣傳候選人；（10）增設了對代表的監督、罷免和補選的章節等等。新選舉法進一步擴大了我國選舉制度中社會主義民主的程度，用法律形式保證了人民行使當家作主管理國家事務的權利，對堅持和完善我國社會主義民主選舉制度，具有特別重要的意義。

1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議對1979年選舉法進行了第一次修改。如把條文中的“人民公社”改為“鄉、民族鄉”，“人民公社管理委員會”改為“鄉、民族鄉人民政府”，將原規定“華僑代表的產生辦法另訂”改為“全國人民代表大會和歸僑人數較多地區的地方人民代表大會，應當有適當名額的歸僑代表”，并對“另行選舉”、少數民族的代表比例及介紹候選人的方式等作了新規定。為了便于選舉法的實施，1983年3月第五屆全國人大常委會頒布了《關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》。這一規定對直接選舉中的具體問題作了規定和立法解釋。例如，它具體規定了選舉委員會的職權、選區的大小、選民推薦的代表候選人的限額，并提出了被提名的代表候選人都應列入候選人名單而不得增減等等，這是對我國社會主義民主選舉制度的一個重要補充。

1986年12月2日，第六屆全國人大常委會第十八次會議在總結幾年來選舉工作實踐經驗的基礎上，通過了關于修改選舉法的決定，主要就以下方面對選舉法又作了進一步修正；（1）規定登記確認的選民資格長期有效；（2）選民或者代表推薦代表候選人改為必須有10人以上聯名；（3）取消預選；（4）由選民直接選舉的代表候選人的差額改為應多于應選代表名額的三分之一至一倍；（5）全國人大代表名額改為應不超過3000人；（6）規定每一選民接受別人委托代為投票的人數不得超過3人；（7）規定在選民直接選舉人民代表大會代表時，選區全體選民過半數的選票始得當選；（8）在產生代表的人口比例上，規定了更加有利于少數民族的選舉辦法。聚居境內同一少數民族的總人口數占境內總人口數15%以上，不足30%的，每一代表所代表的人口數，可以適當少于當地人民代表大會每一代表所代表的人口數；（9）旅居國外的中華人民共和國公民在縣級以下人民代表大會代表選舉期間在國內的，可以參加原籍地或者出國前居住地的選舉。

1979年以來我國選舉法的幾次修改，促進了我國社會主義選舉制度的規范化、法制化和程序化，使我國的社會主義選舉制度日益完善，選舉的民主程度不斷提高，從而更加符合我國的基本國情，更加有利于發展和完善人民代表大會制度，保障人民充分行使國家權力。

1995年第八屆全國人民代表大會常委會第十二次會議對我國的選舉法進行了第三次修改，其主要內容是：（1）將縣級人大和政府的任期由3年改為5年；（2）明確規定地方各級人大代表名額；（3）適當縮小了農村與城市每一代表所代表的人口數的比例；（4）對選區的劃分作出了進一步明確規定，選區的大小按每一選區應選代表1至3名劃分；（5）增加了預選的規定和對選舉時間的規定；（6）進一步完善了罷免代表程序，增加了全國人民代表大會代表辭職程序等等。

胡錦濤在黨的十七大報告中提到“擴大人民民主，保證人民當家作主”時建議：“逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表。”十七大報告提出的這一建議，是中國共產黨作為執政黨，為確保每一位具有選舉權和被選舉權的公民都能享有和實現憲法和法律賦予的平等權利所提出的一項重要建議；是我國擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明的一項重大決策。2010年3月8日上午9時，十一屆全國人大三次會議在人民大會堂舉行第二次全體會議，聽取全國人大常委會副委員長王兆國關于中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案草案的說明。根據我國國體、政體，實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表，應當體現以下原則要求：一是保障公民都享有平等的選舉權，實行城鄉按相同人口比例選舉代表，體現人人平等；二是保障各地方在國家權力機關有平等的參與權，各行政區域不論人口多少，都應有相同的基本名額數，都能選舉一定數量的代表，體現地區平等；三是保障各民族都有適當數量的代表，人口再少的民族，也要有一名代表，體現民族平等。這三個平等是我國國體、政體的內在要求，是有機統一的整體，不能強調其中一個方面而忽視其他方面。此外，各方面代表性人物比較集中的地方，也應給予適當的照顧。實現城鄉居民平等選舉權，符合憲法規定的公民在法律面前一律平等的原則，有利于保障包括廣大農民在內的廣大群眾切實能依法行使選舉權、知情權、參與權、監督權等民主權利，具有重要意義。