第四節 堅持和完善人民代表大會制度

一、加強人民代表大會制度各方面的建設

（一）加強組織機構建設，特別是各級人民代表大會常務委員會的建設

江澤民在黨的十六大報告中明確指出：“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現人民的意志。優化人大常務委員會組成人員的結構。”

當前，我們要進一步加強人民代表大會組織機構的建設，特別是加強人民代表大會常設機關和輔助機關的建設，加強人民代表大會各專門委員會的建設。全國人民代表大會和其他各國議會比較，是一個大型的代議機構。各級地方人民代表大會代表，人數也較多。這對我們擁有56個民族、13億人口的大國來說，是必要的，可以有更廣泛的代表性，更具體更全面地反映各地區、各民族、各階層人民的意見。但是在開好全國人民代表大會的同時，應當把主要精力放在經常活動的常務委員會建設方面。常務委員會的建設，從目前的情況來看，應該不斷改善和提高常務委員會委員的素質，使常委具備較強的權力主體意識、民主意識、法律知識、政治素質和工作能力，否則就無法更好地代表人民行使國家權力，提高人民代表大會常務委員會的決策質量。另外，人民代表大會常務委員會人員構成的年齡結構、知識結構、專業結構要合理化和科學化。要改變其領導成員年齡普遍偏大的狀況。人民代表大會及其常務委員會的工作，不少地方還需要進一步規模化、制度化。要加強專門委員會建設，在全國人民代表大會常務委員會至少應增設議案審查委員會、程序委員會、憲法監督委員會等，以適應人民代表大會進一步開展工作的需要。

要不斷提高人民代表大會代表的素質。人民代表大會代表必須能夠行使自己法定的權利和義務，具有較高的馬克思主義理論水平和政治思想素質，具有較高的民主素質和豐富的法律知識，具有履行職責所必需的文化科學知識，具有卓越的工作能力和專業知識，他們應當是密切聯系群眾的并受群眾擁護的社會活動家和政治活動家，應當是具有參政議政能力的各行各業的行家里手。要逐漸改變把人民代表大會代表作為榮譽看待的局面，要逐漸改變選民不了解候選人投票選舉人民代表大會代表的局面，要逐漸改變選舉流于形式的局面。

（二）健全工作程序，加快制度建設

民主，在一定意義上說，就是通過一定程序，形成多數人的意志。因此，建立和健全人民代表大會及其常務委員會的會議組織制度、工作程序和議事規則極為重要和必要。馬克思說過：“法庭上訴訟程序所起的作用，在立法機關中卻是屬于日程和會議規則的。”目前，我國憲法、全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會和政府組織法對全國和地方各級人民代表大會及其常委會的會議組織、代表資格審查、預備會議、會議主席團、議案和提案、選舉、罷免、表決等都作了一系列原則規定。八屆全國人大五次會議對全國人民代表大會常委會規則和工作程序有了較為明確的規定。應當說，這些都是有極為重要意義的。但從目前的實踐看，在提案審查制度、質詢監督制度、表決制度等方面，還需要較大的調整和完善，即應當建立辯論制度。社會主義民主越發展，人民代表大會制度越健全，就需要各方面代表把各種不同意見發表出來，通過思想的交鋒、辯論，在反復協商的基礎上，達到比較一致的意見，取得做出決議所需要的多數。分組討論是必要的，大會辯論也是必要的。在七屆全國人大一次會議上，已經發生了在表決之前，代表站起來即席發言，表明自己的不同意見的現象。這在全國人民代表大會的會議史上尚屬首次，今后必然還會出現。在這種情況下，應當考慮建立會議的辯論制度，對發言登記、發言順序、發言時間、次數、對發言人講話內容的處理辦法等作出明確具體的規定，以把這種新出現的民主現象納入規范軌道。否則，就會影響大會的正常進行，甚至影響我國國家權力機關的形象。

另外，還要建立議案審查制度、聽證會制度、黨派活動制度和公民旁聽制度等等。當然，這些都應從實際出發，通過廣泛調查研究，借鑒國外已有的做法，制定出詳盡、科學的規劃，并以法律形式加以公布，同時制定對違反這些規則行為的處理辦法。早在1997年7月，沈陽市人民代表大會常委會就決定，沈陽市公民都有權申請，經過核準后，可以旁聽人民代表大會常委會舉行的人大會議。這將作為一項制度堅持下去。旁聽人員在旁聽人大會議時對有關方面的工作如有意見和建議，可在會后以書面的形式向人民代表大會常務委員會辦公廳反映。這一舉措，在完善和發展人民代表大會制度方面，邁出了可喜的步伐，產生了深遠的影響。

（三）加強立法與決策職能，提高立法和決策的科學性

立法和就重大問題作出決策，是全國人民代表大會及其常委會最基本的職能，是國家最高權力的體現。十屆全國人大三次會議按照中共中央十六屆四中全會關于“今后應繼續完善人大及其常委會的各項職能，加強立法工作”的精神，改進人民代表大會的立法和決策工作，取得了顯著的成效。一批適應社會主義市場經濟體制的法律已相繼出臺，受到廣大人民群眾的擁護和好評。但是，要建立起適應社會主義市場經濟體制的法律體系，是一件十分艱巨而又繁重的任務。目前，我國有的法律已經建立，但需要進一步發展和完善；有的法律需要建立，但尚未建立；有的法律是否需要建立，還在調查研究之中。人民代表大會加快立法步伐并不是輕而易舉的事情，但又是可行的。黨和國家對這一問題是非常重視的，黨的十六大報告等許多重要文獻都強調依法治國，加強立法、司法、執法、普法工作。目前在我國法制建設上要注意的重要問題之一，就是使法律條文更加嚴密化、規范化、具體化、科學化，使之具有較強的操作性。為了加快立法工作，提高立法的水平和質量，應當盡快完善立法程序，改善人民代表大會有關專門委員會的工作。應當建立法案審議小組，建立修正案制度，加強對授權立法的指導和監督，考慮執法的條件等等。這樣做，一是有利于提高決策的科學程度；二是可以對全體公民都有約束力；三是可由國家機關來承擔風險，真正實現黨政職能分開；四是可以有效地提高人民代表大會的地位，改善人民代表大會的形象。此外，在抓緊立法的同時，還應根據新情況、新經驗對原有法律及時作出修改，做好解釋和宣傳工作。

（四）改進人民代表大會的監督工作，完善監督機制

實踐證明，改善人民代表大會的監督工作，加強人民代表大會的監督職能，是充分發揮人民代表大會作用、保證政府以及司法機關的行為符合人民意志和利益的一個十分重要的方面，有利于用制度來防止官僚主義或濫用權力及危害人民根本利益的現象發生。發揮人民代表大會的監督作用，在當前迫切需要加強憲法監督、法律監督、工作監督、經濟監督和司法監督。此外，就是要改善和加強社會輿論監督。人民代表大會的監督制度應依靠群眾，堅持經常聯系群眾，突出重點，業務歸類，形式多樣。

人民代表大會對其他國家機關的監督，其本質是人民的監督，是我國社會主義民主政治的主要內容。各級行政機關、審判機關、檢察機關等都應依法接受人民代表大會的監督。人民代表大會監督制是人民代表大會制度的重要組成部分。不承認或不尊重人民代表大會的監督權，就是不承認或不尊重人民當家作主的主人翁地位。人民代表大會的監督是權力機關的監督。人民代表大會不僅要立法，而且要對法律的實施進行監督，要維護憲法的權威、監督憲法的實施。此外，人民代表大會監督的范圍和內容主要還應當有：經人民代表大會批準的國民經濟和社會發展計劃、財政預算的執行情況，人民代表大會及其常委會交辦的議案情況，人民代表大會及其常委會選舉或任命的國家工作人員違反憲法、法律、法規的行為等等。監督的形式也可以是多種多樣的，如聽取報告，視察檢查，評議工作，提出質詢，受理公民的控告檢舉等等。目前存在的主要問題是，人民代表大會的監督權落實不夠，還存在人民代表大會監督不力的情況。我們應當通過政治體制改革，來逐步落實人民代表大會的監督權。需要指出的是，人民代表大會在行使監督權的時候，必須嚴格依照法律的規定程序，屬于人民代表大會及常委會職權范圍內的事情，應嚴格依法辦事，認真履行職責。對于法律規定由行政、司法機關行使的職權，不能越俎代庖，確保政府工作高效統一的運行。

要改善和加強輿論監督。輿論監督應著眼于幫助黨和政府改進工作，解決實際問題，增進人民團結，維護社會穩定。江澤民在黨的十五大報告中重申，新聞宣傳要堅持黨性原則，堅持實事求是，把握正確的輿論引導。黨的十六屆四中全會決定特別強調要堅持“黨管媒體”的原則，引導新聞媒體把體現黨的主張和反映人民心聲統一起來，把正面宣傳為主和積極開展輿論監督結合起來。輿論監督具有強大的威力，產生無法抵御的精神力量。新聞監督具有及時性、廣泛性和威懾性，要加以強化，要從制度上、法律上對新聞行為加以界定。

（五）理順共產黨組織與人民代表大會的關系

黨的十六大報告指出：我們黨要始終成為中國工人階級的先鋒隊，同時成為中國人民和中華民族的先鋒隊。中國共產黨要始終代表中國先進生產力的發展要求、代表中國先進文化的前進方向、代表中國最廣大人民的根本利益，成為建設中國特色社會主義事業的領導核心。因此，理順共產黨組織與人民代表大會之間的關系，是堅持和完善人民代表大會制度的關鍵。人民代表大會不要共產黨的領導或共產黨包辦人民代表大會的工作都是錯誤的。二者之間的關系應該是：中國共產黨必須對人民代表大會實行政治領導；中國共產黨組織不能包辦人民代表大會的各項工作；中國共產黨組織應當在人民代表大會制定的憲法和法律的范圍內活動。首先，中國共產黨必須對人民代表大會實行政治領導，這是由我國的社會主義國家性質所決定的，也是人民代表大會制度必須遵循的一條重要原則。中國共產黨對人民代表大會實行政治領導，其實質內容就是支持和組織人民群眾通過人民代表大會這種政治形式來當家作主，支持各級人民代表大會及常委會的工作，保證他們積極主動、獨立負責地行使各項職權。各級人民代表大會及其常委會也應當自覺地接受中國共產黨的領導。其次，中國共產黨不能包辦人民代表大會的工作。黨的組織不是國家政權機關，不具有直接行使國家權力的功能。因此，中國共產黨組織不能代替人民代表大會的工作，不能向人民代表大會發號施令，只能提出決策、建議。人民代表大會按照嚴格的程序審議、修改、通過后，中國共產黨組織的建議或主張即變為國家權力機關的決議或法律，變為國家意志，對全社會產生普遍的法律效力。人民代表大會經過審議若未通過，則可能因為中國共產黨組織的建議不妥當，也可能因大多數人民代表大會的代表尚未認識到建議的正確性。無論出于何種原因，均屬正常現象，中國共產黨組織不能強行通過，應收回建議，以便以后再次提議時能獲人民代表大會通過。最后，中國共產黨組織應當在人民代表大會制定的憲法和法律的范圍內活動。中國共產黨領導人民通過人民代表大會制定了憲法、法律，更應當帶頭在憲法和法律的范圍內活動。全國人民代表大會及其常委會負責監督憲法的實施，中國共產黨的各級組織在遵守憲法和法律方面，也同樣應自覺接受全國人民代表大會及其常委會的監督。中國共產黨組織對人民代表大會實行政治領導，人民代表大會對中國共產黨組織進行憲法監督，這是相輔相成的。

人民代表大會制度的完善是受各種客觀因素制約的。因此，人民代表大會制度的完善是一項系統的社會工程，必須從多方面入手并充分發揮人們的主觀能動性。當然，這并不排斥在完善人民代表大會的過程中要抓住主要矛盾和主要矛盾的主要方面，只有這樣，才能加速人民代表大會制度的完善步伐。然而，近些年來，有人認為，人民代表大會制缺乏內部的互相制衡，必然導致專制和腐敗，因而主張以“三權分立”制度取而代之。這實際上是借改革和完善之名，行否定人民代表大會制之實，這種觀點是完全錯誤的。

我國人民代表大會制度雖然沒有“三權分立”制度那樣的各種權力的互相制約平衡，但人民代表大會制并不否定對權力的必要制約和監督。我國政治制度中的監督是多層次、全方位的。全國人民代表大會及其常委會可以運用人事任免權、罷免權、質詢權、國事調查權以及立法權和其他決議的審批權，監督行政和司法機關；而全國人民代表大會又受著人民群眾間接和直接的監督；司法機關也通過行使法律監督權和審判權，監督其他各國家機關；中國共產黨設立紀律檢查機構，監督全體共產黨員；行政系統內設立監察機關進行政紀方面的監督，設立審計機構進行經濟方面的監督。此外，還有各國家機關中上下級之間的監督、輿論監督以及群眾來信來訪渠道的監督。如果政府各部門職權劃分和互相監督的制度能充分發揮作用，權力過分集中、濫用權力、腐敗等現象是可以防止或可以及時解決的。

二、“三權分立”制度不適合中國國情

我國的人民代表大會制度同“三權分立”的資產階級議會制有著本質的區別。鄧小平多次重申，我們要堅持實行人民代表大會制度，而不是美國式的“三權鼎立”制度。

“三權分立”是指資產階級的國家按照所謂分權的原則將立法權、行政權、司法權分別由議會、政府、法院來行使。事實上，統治階級的國家統治權從來就是不可分割的，這種分權，只不過是資產階級在行使國家統治權時在國家事務上的分工而已。當然“三權分立”的原則在反對封建專制的斗爭中曾經起過歷史的進步作用，它在一定程度上確實起到了限制權力集中、防止濫用權力的作用。但它實際上是以分權的形式來掩蓋資產階級專政的本質。“三權分立”的政治制度在法律和實踐中的表現是以權力對抗權力，以權力制衡權力。其實質最初是階級分權，即資產階級和封建貴族分享政權，此后逐步讓位于資產階級內部不同利益集團之間的分權。實行“三權分立”的政治制度是由以私有制為主要內容的資本主義經濟基礎決定的，是與資產階級掌握國家政權的性質相適應的，也是鞏固資產階級政權所要求的。

國際敵對勢力“和平演變”社會主義中國的重要一著，就是否定和取消人民代表大會制度，企圖用西方的三權鼎立、議會民主那一套政治體制取而代之。與此同時，當代民主社會主義和新自由主義思潮，也在“政治多元化”、“根本民主化”的幌子下，攻擊以人民代表大會制度為主要特征的社會主義民主政治制度，鼓吹實行“三權分立”的議會制度，并稱這是“根本民主化”的任務之一。早在1987年4月，鄧小平在會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時就明確指出，我們并不反對西方國家搞三權鼎立，但是我們中國大陸不能搞。我國為什么不能搞三權鼎立？從根本上說是三權鼎立的原則和制度不符合我國國情，不符合社會主義人民政權的性質和要求。

（一）“三權分立”是資產階級用以調節內部矛盾的政治體制

資產階級的根本經濟利益和政治利益是同無產階級完全對立的。資產階級內部各集團、各派別在剝削和壓迫無產階級問題上也是完全一致的。但就其內部壟斷集團的關系而言，它們因為追求剩余價值又產生了無法調和的矛盾。因而為了維護整個資產階級的共同統治，必須尋找一種既能把無產階級排斥在權力中心之外，置于資產階級統治之下，又能夠保證資產階級內部各集團、各派別之間相互制約、調節、緩和其矛盾的政治體制。它既能防止或抑制某個壟斷集團獨霸權力，又能使資產階級社會得以正常運行。“三權分立”體制的妙用之一就在于此。可見，“三權分立”是階級對抗和利益矛盾的產物。我國是社會主義國家，剝削階級作為一個階級已經基本消滅，生產資料以公有制為主體，廣大人民群眾的經濟利益和政治利益是根本一致的，因而沒有“三權分立”賴以存在的經濟基礎和階級基礎。

此外，西方所謂的“三權分立”制度是虛偽的。根據馬克思主義的國家理論，資本主義國家乃是資產階級專政的政權，實際上是“一權”統治，“三權分立”的議會制只是掩蓋它“一權”統治的最好的政治外殼，只不過是每隔幾年決定一次究竟由統治階級中的什么人在議會里鎮壓人民、壓迫人民而已。對廣大勞動者來說，它是不折不扣的騙局。這種政體完全是由資產階級專政的國體所決定的，是體現并服務于國體的，無產階級敢于公開聲明自己的國家是無產階級專政的國家，是按照民主集中制的原則組織起來的，因而不需要“三權分立”的偽善形式來掩飾無產階級“一權”統治的實質。

（二）“三權分立”的議會民主制不能體現人民的民主權利

“三權分立”的議會民主制是為資產階級服務的，在這種制度下，盡管人民在表面上享有一定的民主權利，一些共產黨人和工人代表也可能當選為國會議員，但人民群眾卻永遠不能當家作主，更不能擺脫被壓迫、受剝削的地位。拿美國的總統選舉來說，從理論上講，只要生在美國，年滿35歲，居住美國14年以上的美國公民都享有被選為總統的權利。但實際上，當那些美國的母親們告訴自己的孩子任何人長大后都可以成為總統時，她們只不過是在編織一個美妙的神話。由于資本主義私有制的存在，實際上只有一些大壟斷財團在挑選總統中才起決定作用，而當選的總統都是資產階級的代表人物。美國的總統雖然有的是農場主、電影演員或大學教授，但他們必須有實力雄厚的財團作后盾，經過競爭激烈的政治階梯后，經過大大小小的無數次選舉之后，才能贏得總統寶座，入主白宮。任何美國人都知道，“金錢是政治活動的母乳和潤滑劑”。

我國的人民代表大會制度盡管還有待于進一步完善，但它真正體現了人民當家作主的原則，人民在歷史上第一次成為社會的主人，并通過各級人民代表大會集中統一行使國家權力。另外，社會主義民主無論在民主的主體、民主的范疇、民主的真實程度等方面都大大優越于資本主義民主。按照鄧小平的概括就是：“資本主義社會講的民主是資產階級的民主，實際上是壟斷資本的民主。”

（三）“三權分立”在實踐中互相牽制、議而不決

資產階級在實行“三權分立”的實踐中，或是互相牽制，議而不決，決而不行；或是爭權奪利，內部打架，造成麻煩；甚至“三權分立”已失去平衡，失去制衡作用。其主要表現是行政權力越來越大，凌駕于立法權之上，使資產階級鼓吹的體現“民主”的議會機關形同虛設。鄧小平指出：西方搞三權鼎立，“這使它們每個國家的力量不可能完全集中起來，很大一部分力量互相牽制和抵消”。“我經常批評美國當權者，說他們實際上有三個政府。”中國不能搞三權鼎立那一套。因為“我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社會主義國家有個最大的優越性，就是干一件事情，一下決心，一做出決議，就立即執行，不受牽扯”。他進一步指出，中國搞經濟體制改革全國就能立即執行，中國決定建立經濟特區就可以立即執行，沒有經過那么多的反復，不會互相牽扯，議而不決，決而不行。就這個范圍來說，我們的效率是高的。鑒于西方議會民主所具有的剝削階級性質和不可避免的弊端，鄧小平一再告誡人們：我們不能照搬西方的所謂民主，不能搬用他們的“三權分立”，而要搞社會主義民主，要保證社會主義的優越性。

（四）“三權分立”是與議會制、普選制、多黨制等相適應的

“三權分立”作為資產階級共和國的政權組織原則與權力結構框架，不是孤立存在的，它實際上維系著資產階級的整個組織體系。套用西方的“三權分立”制度，就意味著要照搬西方的多黨制，議會制度，這不僅會損害國家機器的高效運轉，還會導致各種政治矛盾的激化和沖突。鄧小平針對有些人特別是一些青年盲目崇拜資本主義民主制度的錯誤傾向，語重心長地指出，資本主義民主制度已有數百年的歷史，各項具體民主權利雖然在一定程度上緩和了社會矛盾，但是國家政權仍然牢牢地控制在資產階級手中，使無產階級和廣大人民難以問鼎。可見，具體制度的完善，各個環節銜接的嚴密，終究不能改變資產階級政治統治的本質，也無法從根本上克服資本主義社會固有的矛盾。社會主義民主制度的建立要比資本主義民主制度晚得多，它的各項具體制度還不夠完善，影響了社會主義民主制度優越性的發揮。但我們可以通過社會主義改革來解決，而不是照搬西方的“三權分立”的議會民主體制。

我們堅持實行人民代表大會制度，反對照搬西方“三權分立”制度，并不是要否定對權力行使的制約和監督，而是通過決策的民主化、科學化和程序化來健全和完善社會主義的監督體制，逐步形成符合全體人民利益的社會主義的制約制度。建設社會主義民主政治，當然可以借鑒古今中外有關民主方面的有益東西，例如學習借鑒西方國家公務員制度的某些好形式，行政管理方面的成功經驗和西方國家法制建設的有益做法及反腐倡廉的有效措施等等。但是絕不能照搬別國的模式，既不能照搬照抄某個社會主義國家的模式，也不能照搬照抄“西方民主”的模式，而是依靠人民群眾的創造，要逐步建設和完善中國特色的社會主義民主政治。

總之，我們在推進當代中國政治體制改革的過程中，必須堅持人民代表大會制度，建設中國特色的社會主義民主政治制度，而不能實行按照議行分離原則建立起來的“三權分立”制度。

思考題

1．人民代表大會制度的特點和優越性是什么？

2．如何堅持和完善人民代表大會制度？

3．“三權分立”為什么不適合中國國情？