四、人事

憲政館的官員，包括館務大臣、提調、總核、參議、各局局長、副局長、科員、副科員、總務處總辦、譯書處總纂等，這些都是要到館辦事的，此外尚有無需到館辦事的一等咨議官、二等咨議官。先后擔任憲政館各類職務的，據有關學者考證，有182人，除去在館中兼職者之外，尚有163人之多，而筆者搜集到的則有202人，除去各種館中兼職，也還有180人。

憲政館的館務大臣，在絕大多數時間里都是軍機大臣，1911年皇族內閣出臺之后，館務大臣則是內閣總協理大臣。自1907年改設憲政館，到1911年軍機處被裁并，先后擔任軍機大臣的有奕劻、世續、鹿傳霖、袁世凱、張之洞、載灃、那桐、戴鴻慈、吳郁生、毓朗、徐世昌等11人，而在憲政館裁撤前的內閣總理大臣為奕劻，協理大臣為徐世昌、那桐，都是原軍機大臣中的人物。

館務大臣雖然不是每天到館上班，但也經常到館討論有關預備立憲的事宜，對館務工作加以指導，對憲政館的工作施加實在的影響。汪榮寶是憲政館編制局正科員、考核專科會辦，在他的日記里，就留下了許多軍機大臣到憲政館辦事的記錄，諸如：“世、張、鹿三樞相來館咨詢本年籌備事宜辦法”, “十時頃到憲政館，南皮相國方在，時提調諸君尚無到者”, “世、張兩樞相來館，略談本年預備事宜”, “飯后三時頃，世相、吳侍郎來館，閱奏報考核籌備成績折，略論厘定官制事宜，五時半散”，等等。館務大臣在憲政館里居于權力的高層，對憲政館的工作有著十分關鍵的影響，不過，因對政治改革的態度各異，在政治格局中所居地位也人各不同，軍機大臣對憲政館有關工作的態度也就各有千秋，甚至產生矛盾。袁世凱、張之洞都出身“強督”，分別在直隸、湖北干了大量新政事業，對憲政改革，態度也比較積極，而奕劻作為皇室成員，經常考慮憲政改革會不會影響愛新覺羅家族的統治地位，這樣，在相關問題上，他們之間就難免產生沖突。比如，在憲政館起草籌備清單期間，袁世凱、張之洞主張明確宣布開國會的年限，而奕劻則為了防止“權柄下移”，反對宣布開國會年限。在這次沖突中，雖然袁世凱、張之洞有兩人的力量，但奕劻則憑借自己是軍機領班，又是皇室成員，向慈禧太后施加影響，最后取得了勝利。可見，館務大臣在重大問題上也有存在分歧的時候，而在這種分歧中起決定性作用的意見，則并不一定是符合憲政精神的，而可能僅僅是符合太后、皇帝或攝政王意旨的。

在先后11個館務大臣中，奕劻的影響最不容忽視。從憲政館成立到裁并一直都是館務大臣的，只有奕劻一人。他一直受到慈禧太后的寵信，宣統年間隆裕太后對他也信任有加，他最能對“深宮”施加影響。他對憲政工作沒有做過非常積極的推動，卻進行過相當積極的反對（如上面提到的反對宣布開國會年限）。憲政館的工作屢屢受到人們的攻詆，晚清憲政改革成效不彰，都與這位“大老”的冥頑有很大關系。張之洞和袁世凱二人思想比較開明，試圖積極推動憲政改革，但卻受到奕劻掣肘，且他們二人之間也長期處于明爭暗斗之中，加上袁世凱在1909年初罷值，張之洞在同年10月病逝，其對憲政館的影響，就相當有限。至于其他幾個館務大臣，則多系“伴食宰相”者流，更少積極作為。

對憲政館日常工作負實際責任的是提調。改設之初，即以考察政治館原派的兩個提調寶熙、劉若曾為提調,1909年1月14日和9月27日，又分別增派達壽和李家駒擔任此職，形成四個提調共同領導憲政館的局面。四個提調中，寶熙屬于宗室，熱心學務，對皇室制度和憲政事宜，他也非常熟悉，劉若曾是五大臣出洋考察政治時的隨員，而達壽和李家駒則先后擔任出使日本考察憲政大臣。因此，憲政館的提調堪稱得人。這里有兩點值得注意。第一，1907年派員出國考察憲政的時候，分別派遣了考察日本、英國、德國的大臣，先后奉命考察日本的兩人都被派遣為憲政館提調，而奉命考察英國、德國的兩人則均未被派遣，這等于明白宣示，當時的立憲要以日本為師法對象。第二，四個提調在憲政館中的作用不是平行的。在兩提調期間，寶熙比較積極，劉若曾建白比較少，后來奉派的兩個提調中，李家駒頗活躍，達壽建白少。并且，李家駒投靠奕劻、那桐，入館之后特別受重視，成為許多重要章程、內外官制的起草者，且被派為協修憲法大臣，其在憲政館中的地位，很快就超過了先入館的幾個提調。

提調以下，各局均設有局長、副局長各一人，局下分科，每科各有科員、副科員若干。局長的職責在于“承提調之命管理局務”，副局長則“協同局長管理局務”，科員的職責則在于“分司科務”。各科的官員，按照辦事章程的規劃，只有“科員”的名目，但到派定官員的時候，則分為“正科員”和“副科員”兩級，后來且有“正科員上行走”、“科員上行走”的名目，宣統三年（1911）五月的薪水單則顯示，到憲政館末期，在“正科員”與“副科員”之間，且有“科員”一級。考核專科成立較晚，按照其辦事章程的規定，設總辦一人，“商承提調管理本科事務”，幫辦二人，“協同總辦管理本科事務”，正科員二人、副科員八人，“分司本科各事務”，并且擬將編制、統計兩局局長派為會辦，“以收聯合統一之效”。不過，在后來正式派官的時候，幫辦有三人，會辦則有六人，都超過了原來的規劃。憲政館還設有總核二員，“稽核各項奏咨文牘及官報事件”，后來又增設參議一職，以楊度、勞乃宣為參議，“以收集思廣益之效”。此外，官報局有局長、編輯、校對、印刷各科科員和委員，總務處有總辦、幫總辦、科員，譯書處有總纂，圖書處有收掌。

以上都是憲政館的正規職員，此外則有規模相當龐大的咨議官。還在考察政治館時期，就有人建議為考察政治館選派顧問官，“庶集思廣益，兼聽則聰”，不過沒有實行。改為憲政編查館之后，選派咨議官的問題馬上提上日程。1907年12月5日，憲政館鑒于“編纂憲法，必先調查，而統一全國法制，凡大而法典，細而各項法規胥歸考核，條件既繁，責任綦重，自非網羅群彥、博采方聞，無以立可大可久之制。所辦一切事項與內而各署、外及各省無不息息相關，尤宜聯絡一氣，借資眾擎”，奏請“遴選各部院衙門中諳熟典章、通達治體之員與各省官員中學識精博、物望允孚者俱派為臣館參議官”。奉旨依議之后，經過一番篩選，在1909年5月21日派定了一等咨議官37人、二等咨議官27人。所派咨議官中雖有個別對憲政不甚熱心甚至阻撓者（如甘肅布政使毛慶蕃、大學堂總監督劉廷琛），但絕大多數都是有新思想、熱心憲政改革的人，其中包括曾經參加保國會的喬樹枬、傅增湘，曾經參加強學會的沈曾植，曾經隨同五大臣出洋考察的鄧邦述、周樹模，曾經留學日本專習法政的林鹍翔、范源廉、張啟后，率先奏請清廷立憲的孫寶琦，努力在中國傳播自由思想的嚴復等等，以這些人為咨議官，可謂得人。不過，憲政館的咨議官“不必到館辦事”，其為憲政館服務的方式是“遇有疑難，隨時咨詢詳復”，這就決定了，在憲政館的官員隊伍中，咨議官的作用還是比較有限的。

對憲政館的編制、統計等工作做出最主要貢獻的，是憲政館的館員（時人把憲政館的正規官員中除館務大臣以外的部分都稱為“館員”）。館員素質如何？提調為得人之選，已如前述，至于館員全體，也可謂一時之選：“他們之中，有許多是受過新式教育的，所謂受過新式教育，包括出洋留學及國內新式學堂畢業，而出洋考察政治、憲政、學務等，亦應歸入此類，其中以出洋留學所占比例最大，出洋考察次之，國內新式學堂畢業者又次之。就留學國別言，以日本占絕大多數，美國次之，英、德、法又次之；就留學科目言，以學習法政者最多，商科次之，警政、軍事均少；就其程度言，有速成畢業的，有取得學士，甚至碩士、博士的。”編制、統計兩局的官員，“留學生占50%以上”。如此濟濟多材，應該是能夠很好地完成憲政館的編制、統計等工作，很好地實現預備立憲的目標了。但是，僅就館員求學經歷來推斷其辦事效率，無疑是非常偏頗的。

首先，館員在憲政館中屬于權力的低層，在其上面，尚有兩重強大的力量左右其行動。一是軍機大臣的好惡。作為憲政館大臣，軍機大臣經常憑借自己的好惡干預法規的制定和憲政的施行。比如，面對館務大臣對館員所起草的符合立憲精神的內閣官制隨意篡改，館員們深表不滿，嘆為“與狐謀皮”，但卻也無力阻止。二是深宮的意旨。憲政館作為御用機構，必須按照皇家的意志辦事。館員雖留學日本者較多，但肯定知道日本憲政不是最好的，但由于皇家只能接受日式立憲，于是憲政館所出臺的政策便“徒襲東洋皮毛”、“事事步趨日本”；憑館員的學識，起草憲法條文不是什么難題，但由于皇家不愿意受憲法的約束，憲法草案便遲遲不能出臺，其余如內閣官制、國會期限等等問題，無不因深宮的意旨而一再拖延。

其次，館員的兼差現象也嚴重影響辦事效率。館員的兼差包括三種情形：一是館員多是從外衙門借調而來，都有其本職工作，二是很多人成為館員后又在別的衙門兼差，三是憲政館內部不同局、處之間也有兼差。前兩種兼差最影響憲政館的辦事效率。由于館員多是從外衙門借調而來，憲政館只好把辦公時間與各衙門的辦公時間錯開，當各衙門用“早衙”的時候，憲政館用“晚衙”，而當各衙門改用“晚衙”的時候，憲政館則改為“早衙”，這樣，辦事比較認真的館員每天都在本衙門下班后匆匆趕來憲政館簽名，或在憲政館下班后匆匆趕往本衙門報到，而那些辦事敷衍、只圖拿薪水的館員，則干脆多日不到館辦事，出現“有數日始一到者，有一日之中在館各員統共不及十人者”的現象，造成“公事異常積壓，雖特旨交辦之件，仍遲至數月之久始行議復”的情形，嚴重影響憲政館的辦事效率，且影響其形象，以至“外間宣傳，都說該館極形腐敗”。而本來就是兼差的館員又到外衙門兼差，自然也會嚴重影響本館的辦事效率。并且，無限制的兼差不但影響憲政館的工作效率，而且在某些時候還使法規、法典的編纂、考核出現程序錯誤，影響本館所做工作的合法性。以汪榮寶為例，他的本職工作是民政部左參議，同時又是憲政館編制局正科員、考核專科幫辦，1909年4月又被派為修訂法律館第二科總纂。《府廳州縣地方自治章程》草案由民政部起草，他積極參與其中的工作，該章程交憲政館核改的時候，他又作為憲政館官員參與其中。《京師地方自治章程》名義上由民政部起草，而實際上也是出自汪榮寶之手，他還作為法律館的一員，參與了起草《民事訴訟律》和《禁煙條例》，而這些章程、法律、條例都是要由憲政館的編制局核改的。凡此都顯示，由于兼職過濫，確實造成了晚清某些法典、章程的起草、考核出自同一群人的現象，這么做，在程序上確實是不合法的，容易造成編制草率、把關不嚴等嚴重問題，對整個預備立憲造成非常壞的影響。

復次，憲政館內部的不團結也是影響其辦事效率的一個重要因素。館務大臣之間的勾心斗角前已述及，館員之間的互相傾軋現象也時有發生。“憲政館自建設以來，有新舊兩派之分”，而這種新舊之分，在一定程度上是人事安排造成的。以一派防制另一派，以保守者牽制激進者，以新寵者防維權重者，這是專制時代帝王將相玩政治平衡游戲的“秘笈”，在憲政館的人事安排上也體現了這種“藝術”。如憲政館的參議，一為激進的楊度，一為保守的勞乃宣。派勞乃宣為參議的時候，奕劻還私下特別叮囑他：“現與楊君共事，楊君如有過偏之處，還望匡正之。”以勞乃宣之“舊”防楊度之“新”的用意明白如畫。這種人事安排導致憲政館在工作中經常分為分為不同派系，互相爭持，影響辦事效率。另外，新派中又有地域之分，如汪榮寶與同鄉館員結成小集團把持許多章程、法令的起草、核改問題，引起人們側目，遭到其他館員反對，“交相攻擊”。諸如此類的內部矛盾錯綜復雜，都對憲政館的工作效率產生影響。