民主沒有捷徑

1月10日晚中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》節(jié)目報(bào)道了湖南省邵陽市民主測評(píng)市直機(jī)關(guān)的新聞。報(bào)道說，邵陽市為了加強(qiáng)對市直機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對各機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)了測評(píng)問卷，刊登在報(bào)紙上，任何市民都可以填寫問卷，并寄到專門部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。到報(bào)道時(shí)為止，已經(jīng)收到問卷一萬多份。邵陽的民主測評(píng)已經(jīng)不是第一次了，去年就進(jìn)行過一次。邵陽市政府規(guī)定，如果一個(gè)部門連續(xù)兩年測評(píng)得分為倒數(shù)第一或第二，則該部門一把手必須自動(dòng)辭職。在去年的測評(píng)中，公安和城管的得分最低。這意味著，如果今年它們的得分排名沒有提高的話，它們的一把手就必須辭職。

《新聞聯(lián)播》是將這個(gè)新聞當(dāng)做正面新聞來報(bào)道的，帶有明顯的推介傾向。事實(shí)上，這樣的群眾測評(píng)在其他城市也有，在黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部更是普遍。然而，這樣的群眾測評(píng)真的體現(xiàn)了民主的含義了嗎？它真的能起到監(jiān)督政府的作用嗎？

先看后一個(gè)問題。群眾測評(píng)設(shè)計(jì)者的初衷是將政府官員完全置于群眾的監(jiān)督之下，而且給予群眾在一定程度上罷免官員的權(quán)力，從而提高政府行政和執(zhí)法的效率與公正性。但是，這樣的美好初衷可能事與愿違，非但無法起到正面作用，而且會(huì)極大地挫傷許多部門的積極性，抑制政府辦事效率的提高。讓我們想一想，有哪些人會(huì)愿意像《新聞聯(lián)播》中那位接受采訪的群眾那樣，花45分鐘去填一張問卷呢？如果我在過去一年里沒有被警察罰過款，沒有因?yàn)闆]有完成門前三包而受到城管部門的懲罰，或沒有在法院輸過官司，那么我就不會(huì)去填寫這張問卷，因?yàn)樘顚憜柧砘ǖ袅宋业臅r(shí)間，而我本可以用這些時(shí)間去賺錢，去和兒子玩游戲，或者干脆躺下來打個(gè)盹兒，消除一天緊張工作之后的疲勞；總之，我為什么要花時(shí)間去表揚(yáng)政府官員呢？每個(gè)人在不經(jīng)意之間都在進(jìn)行著成本—收益分析。我去表揚(yáng)官員，唯一的好處是官員可能會(huì)因此受到激勵(lì)，以后更加努力為群眾辦事。可是，我不過是上百萬群眾中的一個(gè)而已，而且也不經(jīng)常和政府部門打交道，因此，我的收益實(shí)在是太小了，小得甚至比不上45分鐘對于我的價(jià)值，所以我不填寫問卷是理性的。

那么，誰會(huì)去填寫問卷呢？最可能的人群是那些被警察、工商部門、城管部門或衛(wèi)生部門罰過款，或者在法庭上輸過官司的人。他們因?yàn)閾p失很大，所以最愿意投入精力去試圖改變現(xiàn)狀。無怪乎邵陽去年的測評(píng)中交警和城管的得分最低了。但是，這兩個(gè)部門得分低可能恰恰是說明它們嚴(yán)格執(zhí)法，因?yàn)閷λ鼈兺斗磳ζ钡娜丝赡艽蟛糠质悄切┮驗(yàn)檫`法而被這兩個(gè)部門處罰過的人。我因此很為邵陽的交警和城管兩個(gè)部門的一把手捏一把汗，很擔(dān)心他們今年不得不下課。

群眾測評(píng)的樣本是一個(gè)有偏的樣本，因?yàn)樘顚憜柧淼娜烁赡苁悄切δ承┱块T有抱怨的人。因此，即使不看統(tǒng)計(jì)結(jié)果，我們也很容易猜出來，哪些部門可能是得分最低的，它們肯定是那些窗口行業(yè)，即交管、城管、工商、稅務(wù)和環(huán)保、衛(wèi)生等部門。這些部門和群眾打交道最多，因此也最容易引起群眾的不滿。而且，它們的工作力度越大，得罪的人就越多，因此也越可能得到負(fù)面的評(píng)價(jià)。在這種情況下，對職能部門來說最保險(xiǎn)的策略就是少做事，這樣，和群眾打交道的機(jī)會(huì)少了，得到負(fù)面評(píng)價(jià)的可能性也就下降了。所以，群眾測評(píng)是一種鞭打快牛的措施，保護(hù)了落后部門，懲罰了積極為公共利益嚴(yán)格執(zhí)法的部門，它非但達(dá)不到提高行政和執(zhí)法效率的目的，反倒會(huì)降低效率。

難道說執(zhí)法部門就不存在問題嗎？難道沒有一個(gè)群眾的問卷反映了真實(shí)情況嗎？當(dāng)然不是。人所共知，政府的行政和執(zhí)法部門還存在許多問題，吃、拿、卡、要現(xiàn)象仍然普遍存在，少數(shù)執(zhí)法人員甚至利用手中的權(quán)力為非作歹。但是，利用群眾測評(píng)的方式來解決這些問題卻是病急亂投醫(yī)的措施。除產(chǎn)生一個(gè)有偏的樣本外，它的另一個(gè)問題是它的匿名性，政府既不知道是哪個(gè)特定的個(gè)人反映的問題，也不知道他到底反映的是什么問題。在這種情形下，評(píng)分低的部門想要改正缺點(diǎn)是困難的。而且，這種匿名性和民主精神是不相符的，因?yàn)樗鼧O可能助長民眾不負(fù)責(zé)任甚至盲目發(fā)泄不滿情緒的傾向。

必須意識(shí)到的是，群眾的判斷和要求并不總是符合社會(huì)利益的。對社會(huì)利益的評(píng)判必須依賴于法律、習(xí)俗和道德所預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。在這里，對法院的工作進(jìn)行群眾性的民主測評(píng)是最要不得的事情。法院的司法權(quán)威和標(biāo)準(zhǔn)是法律，而不是群眾的意見。如果法院院長的去留標(biāo)準(zhǔn)不是法院對法律的忠實(shí)程度，其結(jié)果將是社會(huì)利益的喪失，是社會(huì)組織的破壞。

民主沒有捷徑。民主的理論和實(shí)踐告訴我們，代議制民主是最有效的民主組織形式。現(xiàn)代社會(huì)選擇理論的奠基人肯尼思·阿羅所提出的著名的不可能定理告訴我們，除獨(dú)裁體制以外，沒有一種全民參與的政治過程能夠永遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)邏輯上一致性的決策。美國加州直接民主的失敗就是這個(gè)定理的最好佐證。加州通過一系列的全民公決對州政府的稅收能力進(jìn)行控制，最著名的是20世紀(jì)80年代初對房地產(chǎn)稅稅率的限制。但是，另一方面，在利益團(tuán)體不斷的游說下，政府的開支項(xiàng)目增長很快，加州的巨額財(cái)政赤字就是在這種背景下產(chǎn)生的。財(cái)政壓力使加州的政府開支捉襟見肘，由于缺乏資金，加州的中小學(xué)教育已經(jīng)位于美國最差的幾個(gè)州之列。

代議制民主的一個(gè)作用就是要解決直接民主下民意過于分散的問題。在代議制民主下，普通民眾通過他們所推舉的代表來表達(dá)自己的意愿。但是，代表們不是表達(dá)民意的傳聲筒，而是具有獨(dú)立思想和判斷能力的個(gè)人，他們會(huì)根據(jù)自己的判斷來投票。因此，民眾在推選代表時(shí)，更看重代表們的判斷能力，而不是他們能否被動(dòng)地代表民眾的聲音。在代表當(dāng)選之后，他們在特定的場合、議會(huì)或人代會(huì)，就國家的法律和政策進(jìn)行辯論，并時(shí)常組成不同的聯(lián)盟。這些辯論和聯(lián)盟的過程是一個(gè)意見趨于集中的過程，用中國人熟悉的語言來講，就是一個(gè)民主集中的過程。在這個(gè)過程中，不同的主張經(jīng)過競爭和錘煉，在一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的民主體制中，可以想見，那些有利于社會(huì)整體利益的主張會(huì)最終成為國家的立法和政策，因?yàn)橹挥羞@樣的法律和政策才會(huì)最終得到多數(shù)民眾的支持。

民主一定不能是匿名的，否則我們就可能重蹈“文化大革命”的覆轍。代議制民主的另一個(gè)作用就是可以讓我們進(jìn)行就事論事的公開討論。一方面，這可以抑制民眾的不負(fù)責(zé)任傾向；另一方面，這可以對政府進(jìn)行有針對性的監(jiān)督。在一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)里，對政府的監(jiān)督是需要專門人才的。而且，一個(gè)普通個(gè)人可能只是從自身利益出發(fā)對政府進(jìn)行評(píng)判，而專家則可以綜合各方面的意見，權(quán)衡各種利弊，從而對政府政策做出理性的判斷。

我國的人大制度正在趨于完善，發(fā)揮人大對政府的監(jiān)督職能是大勢所趨。那么，為什么地方政府卻更愿意借助非制度化的群眾測評(píng)來監(jiān)督官員呢？一個(gè)原因可能是，發(fā)揮人大的作用需要做許多細(xì)致的工作，不是一蹴而就的事情。比如，在目前的體制下，要產(chǎn)生有真正參政能力的人大代表是比較困難的。在不允許競選和演說的情況下，民眾如何能夠判斷誰有參政能力呢？改變目前的這種狀況需要各級(jí)主政官員做大量的組織工作。相比之下，走群眾測評(píng)這樣的民主捷徑要省勁得多。而且，這種全民參與式的民主容易引起群眾和媒體的反響，由此可能成為主政者的政績之一。然而，地方主政者棄制度化的代議制民主不用，而矚意于直接民主的最重要的原因，依我所見，是因?yàn)榇h制下的人代會(huì)制度綁住了他們自己的手腳，而全民參與制的民主測評(píng)則只是針對各職能部門的，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不包括在內(nèi)。但是，如果交管局長可以下課，那么，主管交管的副市長和副書記是否也應(yīng)該下課呢？在這個(gè)問題上，民主測評(píng)把民主監(jiān)督的本末顛倒了：制度化的民主監(jiān)督更應(yīng)該是針對主要政府官員的，而民主測評(píng)卻完全針對部門領(lǐng)導(dǎo)。慕綏新當(dāng)沈陽市長時(shí)儼如黑社會(huì)老大，但他獨(dú)怕人大代表的質(zhì)疑，因?yàn)楹笳呖梢栽诜ㄖ蔚目蚣芟潞退麚?jù)理力爭。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)基層選舉正在全國穩(wěn)步推廣，更高級(jí)別的選舉可望在不遠(yuǎn)的將來實(shí)行。群眾性的民主測評(píng)和這個(gè)趨勢不相協(xié)調(diào)，它助長了民眾的不負(fù)責(zé)任傾向，也為地方主政者提供了一個(gè)偷懶的“民主”捷徑，使他們可以逃避真正的民主監(jiān)督。但是，民主化進(jìn)程沒有捷徑可走，完善群眾監(jiān)督只有一條路，這就是加強(qiáng)代議制的人民代表大會(huì)制度。