6．候選形式與候選規模

號稱“國考”，并有“第二高考”之稱的國家公務員考試，2009年的報名參試者達到了105萬人，平均競爭率為78∶1。最大比例是中國殘疾人聯合會組聯部基層組織建設一職，有4723人競爭這個職位。這沒有給等級管理造成什么影響，因為落選者停留于社會，沒有進入人事部門的管理范圍。

中國古代的情況不完全相同，官、民之間，存在一批不在職、但擁有任官資格的“選人”，他們也在人事部門的管理范圍之內。王朝設置官階，不但是為了管理在職官員，也是為了管理“選人”?！斑x人”包括兩部分，初仕者與前資官。前資官指曾有任職，但當下處于候選狀態的官。“選人”已在“國家干部”之列，而非布衣白丁了；但他們暫無官位，又處在職位結構之外，其所擁有的只是資格與級別。選人的形態與規模問題，就是本節的話題。

在歷史后期，官職通常有三或四年的任期，任滿就要離任候選，并留下了官缺。從理論上說，任滿離職的制度將增加任命頻度，但不必然導致一大群選人的存在。因為離任的官缺又給其他選人提供了機會，“一個蘿卜一個坑”，新的蘿卜又進了坑。考慮到古代人力資源的相對稀缺，維持一個規模適度的候選者隊伍，發揮“儲才”功能，在技術上說是有意義的。不過通常的情況，是選人變成了一支龐大的隊伍。這就得另找政治原因了。謀求入仕的士人總是車載斗量的，但皇帝是否感覺壓力，覺得必須解決他們的“就業”，不解決就說不過去，各時代卻不一樣。這種壓力，我們稱為“候選壓力”。在候選形式上，存在“候選人”與“候選官”兩種制度，二者有時又是交融的。

周朝的官職沒有任期。但這時仍有一支候選者隊伍。貴族子弟稱為“士庶子”，他們被編制起來，接受教育并承擔職役。在官吏出缺時，他們就有望得到選拔。這是一群“候選人”。在戰國，國君往往給一些可能有用的賢人以卿、大夫名號，但暫時不給行政官職。這是“候選官”。荊軻不過是一介刺客，燕太子丹置之“上卿”，拿高位厚祿養起來待用。

士庶子制度發展為秦漢郎衛，散職大夫則成為秦漢大夫制度的起源。郎官與大夫都屬于“候選官”，制度上已被視之為“官”了，有薪俸了，只不過是“散官”而已。郎官屬“從官”。他們確實也有職事，大夫承擔議政、出使等臨時事宜，郎官承擔宿衛，以及其他隨機事宜。二者都有秩級，因而有俸；秩級高下，構成了他們的資格等級。他們是吏職即行政職位的候選者。郎官可以被選拔為各縣的令、長、丞、尉，大夫的出路則是中高級職位。所以有人把郎官制度視為“儲才”制度。

三署郎官之數是變化的，能看到“三署見郎七百余人”與“三署郎吏二千余人”兩個記載。此外還有約1500人的虎賁郎、約1700人的羽林郎，他們與三署郎相似，也有候選資格。三署郎已文官化了，羽林郎、虎賁郎仍是武官。太尉、司徒、司空的掾屬也有候選資格，三府掾屬約84人。再算上大夫，候選官的數量至少近4000人，至多將超過5000人。其秩級參看下表：

上列諸官的秩級，就是其“補吏”，即選拔為行政官吏的資格等級。

據一份記載，東漢的內官1055人，外官6512人，合計7567人。每年候選官的“補吏”數量，及其與王朝總官數的比例，目前無法確切統計。兩漢孝廉在足額察舉的情況下，每年應為200余人，他們都要進入三署為郎。漢和帝永元七年（95年），一次選拔了30名郎官外補縣職；元興元年（105年），一次選除郎官75人以補謁者、長、相；安帝元初六年（112年），一次選拔三府掾15人、孝廉郎50人出補縣令、長、丞、尉。這些數字與4000—5000人的候選官規模相比，是很小的。初步看來，候選官似乎沒讓漢廷感到多大“候選壓力”。供養候選官肯定有財政負擔，但他們也承擔了宿衛勤務及隨機差使。漢人不認為候選官造成了官位冗濫，后人也不這么看。學者認為：“從整個制度來看，與后世相比，冗官不多，而且每個官吏都擔負非常具體的任務?！吖偕倏峙率枪倭胖瓢l展的表現，但也是官僚制尚處于初期階段的特點?！?img alt="大庭修：《秦漢法制史研究》，上海人民出版社1991年版，第42頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9CE345/13173354805506706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754468672-urPLUsMJECR038ZrPdOuaYJocwV53qrY-0-7390e477e6a191f1756ccd99cf61e836">

魏晉以來，獲得了中正品評、因而擁有入仕資格者，稱“王官司徒吏”。“王官”指郎官之類散官；“司徒吏”并不是官，而是中正品的獲得者。司徒府負責組織中正進行品評，具體則是司徒左長史負責。所以獲得了中正品評、具有了做官資格，從而不屬地方編戶、轉而隸屬于司徒府的士人，稱為“司徒吏”。“王官司徒吏”的制度，初次造就了一個擁有做官資格，但又不是官、不領俸的“候選人”隊伍。在不是官、不領俸但有品位一點上，他們與科舉時代的高級學歷擁有者相似。這是魏晉王朝在動蕩中維系人力資源的一種手段。西晉司徒吏約在2萬以上。東晉初，為了獎酬歸附者，王官司徒吏一度增到了20余萬人。

魏晉南北朝時，品位性官號也大大膨脹了。究其原因，是朝廷感覺必須保障其入仕的士人人數，實在太多了。如南朝沈約所云：“今士人繁多，略以萬計，常患官少才多，無地以處。”秦漢的皇帝沒這種壓力，魏晉南北朝的皇帝卻有。于是，沒多少、甚至根本沒有行政事務的府官、掾屬、國官、東宮和東西省散官，以及將軍號的擁有者，大量充斥。其中很多官號只是身份標志，表明此人是“官人”而已。北朝有“職人”之稱。廣義的“職人”就是“官人”的意思，狹義則特指有官號而無職事者，他們可以憑其位階候選。東西省散官就是一種“職人”，其數量多達3千人，他們要輪番值勤，承擔各種臨時差使，其實并不閑散?？梢姶似凇昂蜻x人”與“候選官”并存，二者都膨脹開來了。北齊規定低級散官不給祿，這使他們由“候選官”向“候選人”靠近了。

在南北朝的散官、軍號之中，發展出了唐朝文武散階；同時從北朝的“職人”制度中，發展出了唐朝的“選人”制度。由此帝國的資格管理，由“候選官”形態向“候選人”形態轉變。在一段時間中，四品以下的文武選人，仍要到吏部或兵部番上當差，依然帶著“候選官”制度的胎記。

史稱“武德中，天下兵革新定，士不求祿，官不充員。有司移符州縣，課人赴調，遠方或賜衣續食，猶辭不行。至則授用，無所黜退”。新朝草創時，士人并不積極入仕，給衣給飯也不來，官職難以滿員。但是不久，官員隊伍與選人隊伍就同時壯大起來了。唐太宗貞觀年間，“選人漸眾”，選人加上赤牒得官者，約有萬人。武則天時，集于吏部的選人竟達5萬人之多，出現了“選人冗冗，甚于羊群；吏部喧喧，多于蟻聚”的壯觀景象。據寧欣先生估計，唐朝的官缺每年在2000—4000個左右。唐睿宗時選人萬余，三銓所留者2000人，得官的幸運兒只有1/5。唐玄宗時，每年的選人也有萬人之多。龐大的選人隊伍，對朝廷是沉重的授官壓力，對士人是沉重的就業壓力，是為“候選壓力”。

北宋初年，缺多官少。宋太宗以后，每次科舉動輒錄取八九百人，恩蔭者不亞此數。宋仁宗實行了特奏名制度，又大大增加了學歷擁有者?！皢T多闕少”的現象，再度嚴重起來，候選時間變得漫長了。選人依名次等候磨勘改官，或文武官到部等候差注任命，稱為“待次”。因為待次者實在太多了，“吏部一官闕，率常五七人守之”，王朝甚至在舊官還沒任滿之時就注授新官，新官雖已任命，但要等舊官任滿出闕才能就任，稱為“待闕”。當時有“三人而守一闕”、“一官而三人共之”的情況。待闕有時長達二三年，甚至十數年。為緩解“員多闕少”的壓力，朝廷開始增設官職。宋真宗時文武官不過13000余員，北宋末年達到了43000余員。

明朝初年，朝廷急需人才，士人對入仕卻不積極。朱元璋屢次下令求賢，派人“分行天下，訪求賢才”，甚至以“寰中士大夫不為君用”之罪，來嚴懲不肯入仕者。但“候選壓力”依然不期而至。嘉靖之時，葉春及專論其事：“試以九年通計今日之額，歲貢七千余人，舉人三千余人，進士固多在其中也。以此萬余，而合今日見任科第、歲貢、監生出身文職，過當其數；其余一萬，以待吏員過矣。九歲之中，除進士暨乙榜舉人愿受職者，僅一千余人得出身外，尚余九千余人。以國初坐堂歷事除選日期計之，大都亦須九年。則是九年中，九千余人無一人當選者也。第一年之選在第十年，第九年之選在第十八年，則是十八年中，九千余人始皆盡選者也！”景泰以后允許捐納監生，候選人繼續膨脹。弘治后期未選納粟監生達7 000余名，冠帶未仕者達33900余人。

清朝中期以后，因科舉繁榮、捐例廣開，加上軍功、蔭襲、保舉，以致“官多如鯽”。以江蘇為例，同治十三年（1874年）其“道員可由外補之缺，不過二三員；府、州、縣、同、通可由外補之缺，亦不過十余員。而候補道約有六七十人，候補同、通、州、縣約有一千余人。夫以千余人補數十員之缺，固已遙遙無期，即循資按格而求署事，亦非十數年不能得一官?！?img alt="丁日昌：《條陳力戒因循疏》，《皇朝經世文編續編》卷十八《吏政一》，臺灣文海出版社1972年版，第1976—1977頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9CE345/13173354805506706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754468672-urPLUsMJECR038ZrPdOuaYJocwV53qrY-0-7390e477e6a191f1756ccd99cf61e836">有個叫杜鳳治的，咸豐五年（1855年）赴吏部揀選，經歷了30余次各省揀薦，還有一次“大挑”，多次掏錢捐納，直到同治五年（1866年），才僥幸得到了一個廣寧知縣之缺。一個官缺，往往有七八人乃數十人排隊候補。有人直到老死，也沒弄到一個實職。19世紀中葉的學歷擁有者規模，是生員近74萬，監生35萬，舉人約3.8萬人，進士約2500人，翰林約650人。

縱觀帝制前后期，前期是“候選官”制度構成了突出特點，后期是“候選人”制度構成了突出特點?！昂蜻x官”已經入仕為官了，但不是職事官。至少在秦漢魏晉，朝廷得向他們支付薪俸，從而造成了財政負擔；但“候選官”承擔了某些固定或隨機事務，朝廷雖須支付薪俸，但也收獲了文武勤務，就此而言是得失參半。歷史后期也有隨機差使。如冊封藩王的使者，祭祀山川河岳的使者，或外派審辦案件或清查錢糧的使者，等等，但不用散官去承擔了。職官所用方形官印稱“印”，臨時派遣的專使，則使用長方形的“關防”。

在大夫、郎官一類“候選官”的制度下，朝廷沒有太大的“候選壓力”；而在“候選人”制度下，朝廷的財政壓力小得多，但向之提供官職的壓力就沉重多了。候選壓力與冗官冗吏，有重大相關性。唐宋王朝努力創造更多官位，以解決選人的“就業”問題，墨勅、斜封、員外、檢校、散試、添差、祠祿等品位性官號五光十色，還導致了職位結構的畸變。

明清朝廷的對策與唐宋相當不同。洪武之時，自尚書下至雜職1.4萬余員，武官2.8萬余員。到了正德年間，文官2萬余員，武官10萬余員。武官隊伍嚴重膨脹了，文官則否。清朝對官缺的管理相當嚴格，不輕易增設職位。在太平天國之前，在職文武官約2.7萬，離職官員約2萬，捐得文武虛銜者約3萬人，如此而已。眾多選人進入了帝國品位結構，處于品官隊伍的外圍，增加了政權的擁戴者。只要統治者能有效控制官缺，“候選壓力”就不至影響職位結構。與唐宋相比，明清的情況要好得多了。

通觀整個帝制時代，我們看到了三種情況：

1．在官僚帝國的初創期，亦即秦漢，以“候選官”制度為主，候選壓力和冗官冗吏現象都不嚴重；

2．在魏晉南北朝及唐宋，候選壓力與冗官現象都很嚴重，既存在著龐大的選人隊伍，又存在著繁雜的位階與品位性官號。

3．明清時代以“候選人”制度為主，候選壓力嚴重，冗官現象卻不嚴重。

候選人的數量呈現出了某種周期性。從大周期來說，在帝制的開端即秦漢之時，官制相當簡練，冗官少，候選壓力小；帝制后期的相關壓力，明顯大于前期。從小周期來說，王朝初年的候選壓力通常較小，中后期則逐漸增大。官僚組織通常都存在“僵化周期”（rigidity circle）。“僵化”意味著成熟穩定、缺乏彈性和難以變革，而冗官冗號與繁瑣細密的人事管理，便是其表現之一。