5．中外：中央官與地方官

宋朝吳育有言：“自朝廷至臺省以及郡縣，上下有次，輕重有倫。至上莫若君父之前，至重莫若朝廷之內(nèi)?！?img alt="李攸：《宋朝事實》卷九《官職》，商務印書館1936年版，第142頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9CE345/13173354805506706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287470-ncYNTfCwt8yoHhWbScv48PaUL877TDz3-0-d560deed0947e01946e869d4bbe17176">對這“至上莫若君父之前，至重莫若朝廷之內(nèi)”之言，我們不妨稍加引申擴展，理解為王朝安排品秩的重要原則之一，即，跟皇帝、跟中央朝廷越親越近越尊貴?！爸型狻眴栴}，及下一節(jié)要討論的“宮朝”問題，均其犖犖大端。

我們用“中外”一詞，指稱中央與地方同類職務的等級關(guān)系。二者的不平等，在中國古代構(gòu)成了一種等級現(xiàn)象。當然，這類現(xiàn)象也不是古代才有。1956年的30級行政級別，也是如此。以科員和辦事員為例：中央和國務院的科員是17—21級，辦事員是22—25級；而省市縣的科員為20—24級，辦事員為24—27級。那么同樣是科員職務，在中央就比在省市縣高2—3級。這種“中外有別”的做法，古已有之，而且更甚。

為了彰顯中央對地方的政治優(yōu)勢，給中央官以較高品秩，這種做法先秦已有先聲。列國管轄的地面未必比周天子小，管轄的戶口未必比周天子少，但列國的卿大夫在周天子之前，按禮節(jié)只能自稱為“士”，不能稱大夫，要降一等行禮。晉國大夫韓起來到了周天子的王廷，謙稱“士起”，以“士”自居，周天子便夸他“辭不失舊”，能恪守“尊王”舊禮。

在《周禮》設計的九命制度中，天子的卿大夫士，其命數(shù)整體性地高于公侯伯子男國的卿大夫士。請看：

《周禮》申張的這種“尊王”原則，在后來就成了中國官階的進化趨勢。

秦與漢初的郡守與列卿都是二千石，沒有高下之別。然而后來，列卿的秩級變成中二千石。“中”就是中央的意思。錢穆先生曾有專論：“漢代郡長官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。”不過，中二千石的月俸是180斛，二千石月俸只有120斛，薪俸高出了50%，差別還是很大的，并不平等。

隨中央集權(quán)逐漸強化，同名或同類的官職，置于中央者的秩級高于地方的情況，就逐漸多起來了。漢初的王國官制略同于中央，所謂“百官皆如朝廷”，王國同名官職的秩級也同于中央。但在中央九卿升到中二千石之后，王國的郎中令和仆被漢武帝降到了千石。又如中央的尚書秩六百石，王國的同類官職另稱“治書”，秩比六百石，低尚書一等。中央的謁者秩比六百石，王國的謁者秩比四百石，低兩等。中央的太樂令、祠祀令、太醫(yī)令、衛(wèi)士令秩六百石，王國只能設禮樂長、祠祀長、醫(yī)工長、衛(wèi)士長，秩比四百石。中央的三署郎中秩比三百石，王國郎二百石，也矮了一頭。

唐朝的九品之下，有“流外官”和“雜任職役”兩類吏員。在一定程度上，二者是以“中外”為別的，“流外官”只設于中央，地方?jīng)]有，或極少稱“流外”。趙世瑜先生指出，兩類吏員的部分職名是重疊的：職名“在中央屬于流外官范疇，在地方卻屬于雜任；而一些在地方上應屬職役的名目，如亭長、掌固之類，以及謁者、門子等，在中央?yún)s屬流外”。同樣的職務，在中央則屬“流外官”，在地方便稱“雜任”、屬“職役”。類似情況宋代多少也有：錄事、貼司、孔目官等，設在中央的仍屬流外，算是吏職；設在地方的，則宜歸于職役?！斑@說明當時的公務員體制之特點，與現(xiàn)代有較大不同?！?img alt="趙世瑜：《吏與中國傳統(tǒng)社會》，浙江人民出版社1994年版，第75頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9CE345/13173354805506706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287470-ncYNTfCwt8yoHhWbScv48PaUL877TDz3-0-d560deed0947e01946e869d4bbe17176">不過前已指出，現(xiàn)代中國也有“中高于外”的做法。

在資格管理上，中外官吏的待遇也不相同。明朝的吏員充役九年后，若“考滿”稱職，就獲得了“出職”資格，即進入流內(nèi)的資格。但這時候，中外待遇就不相同了：在京衙門的吏員一考就可以出職，在外衙門的吏員兩考才能出職。清朝的京官，其升遷機會優(yōu)于外官，在遷轉(zhuǎn)計俸上有明顯優(yōu)待：“凡論俸推升者，京官、外官各自計俸。其有京官與外官一同論俸推升同知之類，皆分京俸、外俸。京俸二年抵外俸三年，余一日作日半。京官以歷俸二年為俸滿，外官以歷俸三年為俸滿?！?img alt="《光緒清會典》卷一〇《吏部·文選清吏司四》，《續(xù)修四庫全書》，上海古籍出版社，第794冊第108頁下欄。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9CE345/13173354805506706/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287470-ncYNTfCwt8yoHhWbScv48PaUL877TDz3-0-d560deed0947e01946e869d4bbe17176">“京俸二年抵外俸三年，余一日作日半”的規(guī)定，給予了京官1.5倍的優(yōu)惠，京官只要服務2年，就能獲得外官服務3年的資歷，升遷快捷多了。京官侍郎與外官布政使都是二品官，但侍郎外放卻不是布政使，而是巡撫；六部的司員外放，可得道員與知府。

朝廷派往地方的使者，由于代表皇帝，禮制上就可能有特殊待遇。漢代的車駕制度，公侯以上才能“朱班輪”，列侯、公卿、二千石使用“法駕”（大典所用車駕）時用駟馬駕車，一般情況下只能乘安車、駕兩馬，六百石以下的安車駕一馬。但皇帝使者的使車規(guī)格就很高，都是“朱班輪”，“大使車”可以駕駟馬，而且是“重導從”，即包括賊曹車、斧車、督車、功曹車等在內(nèi)的前導后從之車，都是兩輛，頗為排場?！白凡犊及浮钡男∈管囈部梢择{兩馬。東漢的刺史代表皇帝監(jiān)察郡國二千石，盡管秩級只是六百石，卻可以駕駟。

明朝巡按御史號稱“按臣”，與縣官都是七品，然而縣官謁見巡按時，遞手版、行大禮、低聲下氣，奉命唯謹。巡按御史巡察之時，其駐地皆在省城，勢位與都、布、按三司相仿，甚至在其之上。故事，巡按出巡常常騎驛驢。明宣宗時御史胡智上疏，認為巡按序于三司之上，常與三司處理公務，然三司騎馬而巡按騎驢，頗失觀瞻，請改乘驛馬。明宣宗允行。巡按代表皇帝巡視地方，既是天子耳目之寄，又代表天子巡狩——所謂“如朕親臨”，小事可以獨斷，大事始啟奏朝廷。在這個特定場合，就出現(xiàn)了品級相同而地位相異的情況。又如清朝逢鄉(xiāng)試年份，則從翰林院編修、修撰中委任主考；編修、修撰不過是七品官而已，但在地方上卻能享受欽差的待遇，督撫也要待以殊禮。

京官與外官的薪俸待遇，不同時期有不同安排。有時給地方官較高待遇，有時給中央官較高待遇。晉朝內(nèi)官重而外官輕，士族權(quán)貴都貪戀京師繁華，不愿做地方官。為解決這個問題，晉廷曾經(jīng)制定了一個“甲午制”，強制規(guī)定，必須擔任外官后才能繼續(xù)升遷。地方官的俸祿及法外收入更高，所以在東晉南朝，外任又成了官員的“脫貧”之途。唐初外官無祿。唐太宗貞觀二年（628年），外官給祿只及于“有上考者”，卑品的外官仍然無祿。直到貞觀八年，外官才有官祿，但仍然低于京官一等。唐朝前期的俸祿，從官俸和手力說，厚于京官而薄于外官；從職田看，外官就多于京官了。唐肅宗以后，又出現(xiàn)了外官厚而京官薄的情況。清朝的養(yǎng)廉銀高于正俸數(shù)倍、數(shù)十倍，主要用于優(yōu)待地方官。那么官僚心里就會打算盤：在謀求較高權(quán)勢、聲望和晉升機會時，傾向中央官；在謀求較大經(jīng)濟利益時，傾向地方官。

在“重內(nèi)輕外”上還有一種情況。唐宋的陪都官員稱“分司官”，往往用于安排閑人及貶降官員。明朝的南京六部，事閑俸薄。政治失意者或年老望重者，會被發(fā)往南京就任閑職。又，清朝的陪都盛京，設置戶、禮、兵、刑、工五部，五部長官是侍郎而非尚書，其規(guī)格低于北京六部一等。