第七節 當代西方人事行政的發展

西方各國人事行政的演進，總體上經歷了四個階段：私人庇蔭（恩賜官僚）時期、政黨分贓時期、公務員制度的建立與鞏固時期以及當代人事行政的改革與發展時期。本節簡要概述西方各國人事行政近年來進行的改進以及發展的趨勢。

一、改進人事行政的管理方法

近年來，西方各國十分重視人事行政管理方法的改進。具體體現在以下幾個方面：（1）各級政府積極研究與制定政府人力資源的戰略規劃。研究與制定公共人力資源的戰略規劃的目的，是將政府公共行政的未來需求與目前人事行政的管理活動結合起來，從而保證政府機構能夠有計劃地吸納與培養充足的優秀公務人員，以保障政府適應未來社會發展的需求。在制定公共人力資源的戰略規劃過程中，通常要考慮的因素包括社會價值的變化，經濟成長的趨勢，技術發展的前景，社會人力資源的供求，政府與私營企業對人才的競爭，以及目前公務人員的技能狀態與未來后備公務人員的培養等等。（2）在公務員的招聘中，一方面立法嚴禁各種歧視，尤其是對婦女和少數族裔的歧視，另一方面，通過所謂的“扶正政策”（affirmative action）對歷史上曾經遭受過歧視的族裔和社會群體進行錄用中的照顧。（3）在公務員的錄用考試方法上，傳統的筆試和簡單的面試多已由綜合性的考試（assembled exam）與實際工作情景模擬（exercise simulation）測試所替代。（4）對空缺職位的描述，在明確責任與權限的基礎上，加入更多的人情味和挑戰性，以吸引更多的人員前來應聘。（5）對工作績效的評估，由傳統的“上級評定下級”，轉變為“上下互評”和“自我評估”；在績效評估中，盡可能地使用分類打分的方法，而分類打分和績效評估的總分常常作為晉職和加薪的依據。（6）對于某些職位，可以靈活地采取“工作分享”（job sharing）的方法。“工作分享”是指將通常一個人可以擔當的職位分給兩個或兩個以上的的工作人員，以滿足某些工作人員既要縮短工作時間又要保住工作的特殊需要（如家有幼兒需要照顧）。

二、提高公務員的工作績效

如何提高公務員的工作績效，是近年西方各國人事行政改革所考慮的一個重點。從指導理論上講，強調工作環境與金錢刺激重要性的“古典科學管理學派”（Classic Scientific Management School）與強調人的社會需求的傳統“人際關系理論”（Human Relation Theory）已經被近年的“行為科學”（Behavioral Science）所取代。行為科學強調人的多重需求（如生理、安全、社交、挑戰、成就、自我實現等等），主張從人的多重需求出發，來設計出一系列促進公務人員提高工作績效的機制。從實踐上看，近年西方各國政府采取的刺激公務員提高工作績效的主要途徑有：（1）鼓勵公務員積極參與所在機構的決策過程，使每個公務員感受到所在職位以及個人的重要性。（2）采用目標管理的方法（Management-by-Objectives），由每個公務員自己提出本職工作的目標，并加以實現。（3）采取“質量圈”（Quality Circles）方法，將一政府機構中的公務員劃分成若干“質量圈”，每一質量圈構成一個工作小組，小組成員之間加強溝通，相互協調，發展共識，以更好地完成每一“質量圈”的共同目標。（4）采用“全面績效測量”（Total Performance Measurement）來彌補僅由政府系統內部對公務員績效進行評估的不足。全面績效測量是指由公務員、服務對象和市民一起對某一政府機構的服務水準和服務效率進行評估，評估的結果再反饋給每一個公務員。全面績效測量的好處是可以讓公務員切身了解哪些方面需要改進，并促使他們積極參與到制定改進措施的決策過程之中。

三、重視公務員行為規范與個人權利之間的平衡

為確保公共服務的質量和水準，西方各國在近年人事行政中努力將公務員的行為規范進一步細化：（1）制定限制公務員參與政治活動的細則，規定公務員不得成為政黨代表大會的代表，不得加入政治行動委員會（political action committee），不可以尋求和接受政治捐款，不得為某一政黨的競選活動拉選票，不得召集和組織政治性的集會等等。（2）為保障公務員做好本職工作，大多數政府機構嚴禁公務員從事“第二職業”（moonlighting）。（3）國家制定的公務員道德標準和職業規范，常常高于私有企業和非營利組織對雇員的要求。例如，美國1978年通過的《政府職業道德法》明確要求職位十六級以上的高級公務人員必須申報個人的財務狀況，并嚴禁聯邦公務員在離職的兩年之內，受雇于那些要與其原所在政府機構打交道的私營企業。（4）多數西方國家的政府，對公務員（尤其是警察、公立學校教師以及涉及國家安全利益的公務員）的職外行為（off-duty behavior）也有詳盡的規范，對于違反職外行為規范的公務員，政府會依據是否與工作有關（job relevance）的原則，即職外錯誤行為是否給本職工作帶來危害，是否直接或間接損害政府利益做出相應的懲戒與處罰，甚至開除公職。

雖然公務員是社會中的一個特殊的公民群體，有比一般公民要高的行為規范和職業要求，但作為公民，公務員的正當權利理所應當受到保護。近年來，西方各國在保障公務人員的權利方面，也做出相應的努力。例如，嚴禁人事招聘、錄用、晉職、獎勵、處罰和其他人事行政活動中的一切歧視，包括性別、年齡、種族、殘疾等方面的歧視；嚴禁工作中各種形式的性騷擾，建立多種機制保障下級投訴渠道的暢通，設立公正、中立、有外部人員參加的申訴仲裁委員會，保障公務員免受不公平的待遇。

四、貫徹人事行政中的民主、平等與公平原則

在貫徹人事行政中的民主與公平原則方面，西方各國除了繼續強調政府有服務社會的責任與義務之外，近年來尤其重視處理以下兩個問題：（1）公務員的代表性（Representative Bureaucracy—亦譯代議官僚制）。由于歷史的原因，西方各國公務員的人員構成中，一些社會弱勢群體所占的比例明顯不足。通過平等就業機會（Equal Employment Opportunity）和扶正原則（Affirmative Action），解決公務員代表性的問題，是為了讓社會中的各個群體，在政府中都有相應比例的來自本群體的公務員，以期更好地代表本群體的利益，其實質是貫徹公平與民主的原則。（2）公民和社會公益團體的參與。人事行政的目標是造就一個為社會高效服務的公務員系統，但公務員系統一旦建立，會有其本身的種種惰性和弊病。通過從服務對象和相應的社區招納公民和公益團體的人員擔任咨詢顧問和人事監察，可以有效地改善政府公務員系統與社會之間的溝通與聯系，使政府的決策和行為更加符合社會的需求。