第八節 我國公務員制度

我國公務員制度是我國干部人事制度的一個重要組成部分，它既繼承了我國傳統干部人事制度的優點，又借鑒了西方發達國家公務員制度的有益經驗，是適合現階段我國國情的人事行政制度。

一、我國公務員制度的建立

從黨的十一屆三中全會以后鄧小平同志明確提出改革傳統的干部人事制度，到1993年8月14日《國家公務員暫行條例》正式頒布，2005年4月27日《中華人民共和國公務員法》正式通過并于2006年1月1日起施行。我國公務員制度的確立和發展大致經歷了五個階段：

（一）醞釀和探索階段（1980—1983年）

黨的十一屆三中全會后，鄧小平同志多次提出要改革傳統的干部人事制度。1980年，他在中央政治局擴大會議上明確指出：“打破舊框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”, “關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。”在鄧小平同志這一思想的指引下，我國開始了改革傳統干部人事制度的探索。1982年、1983年，中央和地方國家機關先后進行了機構改革，并按照干部“四化”的要求，調整了各級領導班子，建立了老干部離、退休制度，開始廢除實際上的領導職務終身制。與此同時，在干部錄用、考核、交流、培訓等方面也進行了一系列的改革探索。

（二）《國家機關工作人員條例》的起草和修改階段（1984—1986年）

1984年到1986年，根據中共中央書記處的要求，中共中央組織部和原勞動人事部組織一批專家學者和實際工作者，著手起草《國家機關工作人員條例》。條例起草過程中，先后征求了幾百位專家、十幾個省市和幾十個部門的意見，九易其稿，最后形成《國家機關工作人員條例（第十稿）》，此即《國家公務員暫行條例》的前身。

（三）明確提出建立國家公務員制度并進行試點階段（1986年下半年—1992年）

1986年下半年，根據鄧小平同志的建議，中共中央組織了干部人事制度改革專題組。專題組根據中央指示精神，在研究提出建立國家公務員制度的基礎上，按照公務員制度的特點和中國的實際情況，對《國家機關工作人員條例》作了進一步修改，并將其更名為《國家公務員暫行條例（草案）》。1987年10月，中國共產黨十三大明確提出，“當前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度”。1988年4月，七屆人大一次會議進一步提出，要“抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”, “盡快制定《國家公務員條例》，研究制定《國家公務員法》”，并決定成立人事部，主要負責推行國家公務員制度。人事部成立后，又對《國家公務員暫行條例》進行了多次修改，并在全國范圍內多次征求意見。從1989年開始，為了取得實際經驗，經中央批準，首先在國務院六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、原國家稅務局、原國家環保局和國家建材局進行公務員制度試點。1990年，又在哈爾濱、深圳兩市進行試點。其后，全國又有二十多個省市相繼進行了試點。

（四）正式確立和改革完善階段（1992—2004年）

1992年5月12日，國務院常務會議討論并原則同意人事部《關于建立和推行國家公務員制度的匯報提綱》及《國家公務員暫行條例（草案）》。1992年12月31日和1993年1月14日，中共中央政治局常委會議和政治局全體會議先后聽取了人事部的匯報，原則同意《國家公務員暫行條例（草案）》及實施設想。1993年4月24日，國務院常務會議審議通過《國家公務員暫行條例》,1993年8月14日，國務院總理李鵬簽署中華人民共和國國務院令第125號發布《國家公務員暫行條例》，規定自1993年10月1日起施行。《國家公務員暫行條例》的頒布與施行，標志著我國公務員制度的正式確立。

公務員制度確立以來，隨著政治經濟條件的不斷變化，為了實現國家戰略、高效地貫徹執行國家的各項政策、加快人力資源開發，在公務員制度框架內，在公務員管理的各個環節都相應地出臺了眾多的行政規章和政策，使得公務員制度處于不斷地完善和調整當中。

在職位分類制度方面，《國家公務員職位分類工作實施辦法》（1994）; 《公安刑事、技術偵察隊專業技術職位設置試行辦法》（2001）和《公安刑事、技術偵察隊專業技術任職資格標準條件及考試評審試行辦法》（2001）都進一步深化和完善了公務員的職位分類制度。

在新陳代謝制度方面，《國家公務員錄用暫行規定》（1994）; 《國家公務員辭職辭退暫行規定》（1995）; 《關于加強國家公務員錄用考試筆試命題管理工作的通知》（1997）; 《新錄用國家公務員任職定級暫行規定》（1997）; 《關于國家公務員辭職或被辭退后有關問題的通知》（1997）; 《關于建立國家公務員錄用筆試公共科目與通用專業試題庫的通知》（1998）;2000年將中央、國家機關公務員錄用考試公共科目統一為《公共基礎知識》、《行政職業能力傾向測驗》、《申論》三科；2001確定了公務員面試的規則和辦法等等都規范和完善了公務員的新陳代謝機制。

在激勵約束制度方面，《國家公務員考核暫行規定》（1994）; 《關于實施國家公務員考核制度有關問題的通知》（1995）; 《國家公務員職務任免暫行規定》（1995）; 《國家公務員獎勵暫行規定》（1995）; 《國家公務員職務升降暫行規定》（1996）; 《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》（1996）; 《國家公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法》（1996）; 《“九五”公務員培訓工作綱要》（1996）; 《關于黨政機關推行競爭上崗的意見》（1998）; 《關于進一步加強國家公務員考核工作的意見》（2000）; 《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2002）; 《公務員九項通用能力標準》（2003）等規章、政策和文件豐富和完善了公務員制度的激勵約束制度。比如引咎辭職制度就是《黨政領導干部選拔任用工作條例》（2002）中首次提出來的。

在職業發展和保障制度方面，《國家公務員培訓暫行規定》（1996）; 《人事部2001—2005年國家公務員培訓工作綱要的通知》（2001）等等政策文件都豐富了公務員的職業發展與保障機制。

在權利、責任與義務方面，《國家公務員申訴控告暫行規定》（1995）; 《國家公務員行為規范》（2002）豐富和發展了公務員權利、責任和義務制度方面的內容。

十六大以來，中國改革進入了全面建設小康社會的新階段，各項改革進一步深化。干部人事制度改革也進入了整體推進的新階段。2004年3月，中共中央總書記胡錦濤主持召開中央政治局會議，審議通過了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領導干部辭職暫行規定》和《關于黨政領導干部辭職從事經營活動有關問題的意見》這五個干部人事制度改革文件，這五個文件加上此前中央紀委和中央組織部聯合下發的《關于對黨政領導干部在企業兼職進行清理的通知》，以上六個文件標志著中國干部人事制度改革進入了整體推進的新階段。

（五）法制化階段（2005年至今）

經過11年的探索和完善，國家公務員制度在2005年進入了法制化階段。2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過《中華人民共和國公務員法》,2005年4月27日中華人民共和國主席令第35號公布自2006年1月1日起施行。《中華人民共和國公務員法》使得我國的公務員制度得到法制化，使得公務員制度由行政法規上升為正式法律，大大地推進了我國公務員管理的法制化水平。

較之1993年的《國家公務員暫行條例》, 《中華人民共和國公務員法》不但是公務員管理法制化的一大進步，也是在繼承、肯定和吸收十多年干部人事管理制度改革的基礎上，結合我國的國情，對公務員制度進行了大膽的創新。與《國家公務員暫行條例》相比，公務員法在公務員的范圍、權利義務、獎懲、任用和管理等方面都出臺了新的規定。

二、我國公務員制度的特點

我國公務員制度與西方公務員制度和我國傳統干部人事制度相比，具有鮮明的特點。

首先，與西方公務員制度相比較，我國公務員制度的特點主要體現在以下三點：第一，我國公務員制度是在傳統干部人事制度的基礎上逐步建立起來的，其目的是建立一個具有生機和活力的政府。而西方公務員制度則是針對資產階級“政黨分贓制”的弊端而建立的，其目的是為了保持政策的連續性和維系穩定的行政體系。第二，我國公務員制度堅持中國共產黨的領導和黨的基本路線。中國共產黨的執政和領導地位，是由我國國情根本決定的，是我國歷史發展和現實的必然。堅持中國共產黨的領導和黨的基本路線，是中國共產黨執政和領導地位在人事行政領域的具體體現和實現方式。而西方公務員制度則標榜“政治中立”和“價值中立”原則，強調公務員不得參與政治活動。第三，我國公務員制度堅持為人民服務的宗旨。我國的社會主義性質決定了我國公務員制度必須以為人民服務為宗旨，必須時時處處以國家和人民的利益為重。而西方公務員制度則具有自身的特殊利益。如英、美等西方多數發達國家，經過多年的發展，公務員已成為一個具有較大影響的、獨立的利益集團。

其次，與我國傳統干部人事制度相比較，我國新的公務員制度的特點主要有四點：第一，體現了分類管理原則。新的公務員制度作為各級行政機關實行的人事制度，而與其他國家機關、企事業單位的人事制度相區別，改變了以往各類干部集中統一管理的模式。第二，建立了新陳代謝制度。新的公務員制度一方面對公務員的資格條件和考試錄用等作出了嚴格規定，另一方面又對辭職、辭退、退休等提出了明確要求，有利于克服以往領導干部職務終身制的弊端。第三，強化了激勵競爭機制。新的公務員制度明確規定，公務員的錄用，實行公開考試，嚴格考核，擇優錄取；公務員的考核，以工作實績為重點，實行能上能下，優勝劣汰。這有利于克服以往能上不能下、“干好干壞一個樣”的弊端。第四，健全了廉政勤政約束制度。新的公務員制度在保持傳統干部人事制度注重思想政治教育的同時，從制度層面入手，把廉政勤政作為對公務員的一項基本要求，貫穿在公務員義務、權利、考核、紀律、職務升降、交流、回避等各個管理環節之中。

三、我國公務員制度的基本內容

我國公務員制度主要包括職位分類制度、新陳代謝制度、激勵約束制度、職業發展和保障制度四大內容。

1．職位分類制度

我國目前的公務員職位分類制度以規范的職位分類為取向，同時，又兼顧了現階段我國公務員職位內容和工作方法、工作手段尚不定型的現實，具有過渡性質。其主要規定了我國公務員的職務序列、級別劃分以及職務與級別的對應關系。我國公務員職務分為領導職務和非領導職務兩個序列。

領導職務序列共10個層次：

（1）總理；

（2）副總理；

（3）國務委員；

（4）省長、自治區主席、直轄市市長、部長、委員會主任、署長、審計長；

（5）副省長、自治區副主席、直轄市副市長、副部長、委員會副主任、副署長、副審計長；

（6）司長、局長、廳長、州長、專員；副司長、副局長、副廳長、副州長、副專員；

（7）處長、縣長；

（8）副處長、副縣長；

（9）鄉（鎮）長、科長；

（10）副鄉（鎮）長、副科長。

非領導職務序列共8個層次：

（1）辦事員；

（2）科員；

（3）副主任科員；

（4）主任科員；

（5）助理調研員；

（6）調研員；

（7）助理巡視員；

（8）巡視員。

其中，助理調研員相當于副處級，調研員相當于正處級，助理巡視員相當于副廳級，巡視員相當于正廳級。

我國公務員的級別分為15級，與12個職務層次相對應。具體對應關系為：

（1）國務院總理：一級；

（2）國務院副總理、國務委員：二至三級；

（3）部級正職、省級正職：三至四級；

（4）部級副職、省級副職：四至五級；

（5）司級正職、廳級正職、巡視員：五至七級；

（6）司級副職、廳級副職、助理巡視員：六至八級；

（7）處級正職、縣級正職、調研員：七至十級；

（8）處級副職、縣級副職、助理調研員：八至十一級；

（9）科級正職、鄉級正職、主任科員：九至十二級；

（10）科級副職、鄉級副職、副主任科員：九至十三級；

（11）科員：九至十四級；

（12）辦事員：十至十五級。

《中華人民共和國公務員法》所稱的公務員，“是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。“按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規定”。

“公務員的職務應當對應相應的級別。公務員職務與級別的對應關系，由國務院規定。公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據。公務員的級別根據所任職務及其德才表現、工作實績和資歷確定。公務員在同一職務上，可以按照國家規定晉升級別。”

2．新陳代謝制度

我國公務員新陳代謝制度主要包括考試錄用、交流、辭職、辭退、退休等內容。

考試錄用是指國家行政機關通過采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法，按照德才兼備的標準，擇優錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員的國家公務員的制度。錄用特殊職位的公務員，經省級以上公務員主管部門批準，可以簡化程序或者采用其他測評辦法。新錄用的公務員試用期為一年。試用期滿合格的，予以任職；不合格的，取消錄用。

《中華人民共和國公務員法》首次明確可以設立聘任制公務員職位。“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”

國家實行公務員的交流回避制度。“公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。”調任，國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。轉任，公務員在不同職位之間轉任應當具備擬任職位所要求的資格條件，在規定的編制限額和職數內進行。對省部級正職以下的領導成員應當有計劃、有重點地實行跨地區、跨部門轉任。對擔任機關內設機構領導職務和工作性質特殊的非領導職務的公務員，應當有計劃地在本機關內轉任。掛職鍛煉，根據培養鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企業事業單位掛職鍛煉。公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事關系。國家公務員輪換，是一種組織行為，由任免機關按照公務員管理權限有計劃地安排實施。

辭職是指國家公務員依照法律規定和程序，自愿申請辭去現任公務員職務，終止與行政機關任用關系的制度。辭職是公務員的一項基本權利，是完全出于公務員本人意愿的自主行為。公務員辭職，應當向任免機關提出書面申請，任免機關應在三個月內予以審批，審批期間，申請人不得擅自離職。國家行政機關可以根據實際情況，規定國家公務員三至五年的最低服務年限，未滿最低服務年限的，不得辭職。在涉及國家安全、重要機密等特殊職位上任職的國家公務員，不得辭職。公務員辭職后，不再保留國家公務員的身份。“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務。領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”

辭退是指國家行政機關依照法律規定和程序，解除與公務員任用關系的制度。辭退是國家行政機關的一項法定權利，是行政機關單方面的法律行為。只要符合法定事由，行政機關即可按法定程序辭退公務員，而無需征得公務員本人的同意。辭退國家公務員，由所在機關提出建議，按管理權限報任免機關審批，并以書面形式通知本人。被辭退的國家公務員，不再保留國家公務員的身份。需要指出的是，辭退是解除行政機關與公務員任用關系的一般行政行為，不同于開除處分。

退休是指國家公務員達到一定的年齡和工齡，或因病殘喪失了工作能力，根據國家規定辦理退休手續，離開工作崗位，由國家給予一定數額的退休金和其他生活保障，予以妥善安置和管理的制度。

3．激勵約束制度

我國公務員激勵約束制度包括考核、獎勵、處分、職務升降、回避等內容。

考核是指國家行政機關根據有關法律法規，按照管理權限，對國家公務員的德、能、勤、績、廉進行全面考察與評價，并以此作為對國家公務員獎懲、培訓、辭退以及調整職務、級別和工資依據的制度。對國家公務員的考核，應當堅持客觀公正的原則，實行領導與群眾相結合。“公務員的考核分為平時考核和定期考核”。“對非領導成員公務員的定期考核采取年度考核的方式”。“定期考核的結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。定期考核的結果應當以書面形式通知公務員本人”。

獎勵是指國家行政機關對在工作中表現突出、有顯著成績和貢獻，以及有其他突出事跡的國家公務員給予精神或物質鼓勵的制度。對國家公務員的獎勵，堅持精神鼓勵與物質鼓勵相結合的原則。對國家公務員的獎勵分為：嘉獎，記三等功、二等功、一等功，授予榮譽稱號。在給予上述獎勵的同時，按照規定給予一定的物質獎勵。

處分是指對有違紀行為，尚未構成犯罪，或者雖然構成犯罪但是依法不追究刑事責任的國家公務員，依照有關規定給予懲戒的制度。對國家公務員的行政處分分為：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。

職務升降是指依照法定規定和程序，將國家公務員由原工作職位調任到另一個承擔更大或較小責任的職位上，同時其權力相應擴大或縮小、報酬相應提高或降低的制度。職務晉升，公務員晉升職務應當具備擬任職務所要求的思想政治素質、工作能力、文化程度和任職經歷等方面的條件和資格。公務員晉升領導職務的，應當按照有關規定實行任職前公示制度和任職試用期制度。降職的對象為在年度考核中被確定為不稱職，或者不勝任現職又不宜轉任同級其他職務的國家公務員。

回避是指為了防止公務員因個人利益和親屬關系等因素對公務活動產生不良影響，而在公務員所任職務、所執行公務和任職地區等方面做出一定的限制，使其避開有關親屬關系和公務的制度。其主要包括任職回避、公務回避和地區回避。任職回避是指國家公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事監察、審計、人事、財務工作。公務回避是指國家公務員執行公務時，涉及本人或者涉及與本人有前述親屬關系人員的利害關系的，必須回避。地域回避是指擔任縣級以下地方人民政府領導職務的國家公務員，一般不得在原籍任職，但是，民族區域自治地方人民政府的國家公務員除外。

《中華人民共和國公務員法》強調激勵與約束的統一，強調權利與義務和責任的統一。在重視公務員合法權益保障的同時，強調公務員的法律責任和義務。在合法權益的保障方面，公務員享有八項基本權利，在四種情形下不得辭退公務員，公務員還享有一定的知情權、控告權、申訴權、申辯權，還針對聘任制公務員建立了人事爭議仲裁制度。在法律責任方面，《中華人民共和國公務員法》嚴格規定了公務員的九項義務和四條法律責任。比如《中華人民共和國公務員法》第一百零二條規定“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動”。這些都有力地保證了公務員激勵與約束的統一。

4．職業發展和保障制度

我國公務員職業發展和保障制度包括培訓、掛職鍛煉、工資、保險、福利等內容。

培訓是指國家行政機關為了提高公務員的政治和業務素質，根據經濟、社會發展的需要，按照職位的要求，通過各種形式，對公務員采取的有組織、有計劃的教育活動。國家公務員培訓，貫徹理論聯系實際、學用一致、按需施教、講求實效的原則。國家公務員培訓分為：對新錄用人員的培訓，晉升領導職務的任職培訓，根據專項工作需要進行的專門業務培訓和在職公務員更新知識的培訓。

工資是國家分配給公務員個人消費品的貨幣表現。《國家公務員暫行條例》規定，國家公務員的工資主要由職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四部分構成；公務員法則規定，公務員工資包括“基本工資、津貼、補貼和獎金”四部分。與此同時，《中華人民共和國公務員法》規定“公務員實行國家統一的職務與級別相結合的工資制度”、“國家實行工資調查制度”、“國家建立公務員保險制度”等相關制度。

保險是指國家依法對因疾病、工傷、年老等原因，暫時或永久喪失勞動能力的國家公務員給予物質幫助的社會保障制度，以“保障公務員在退休、患病、工傷、生育、失業等情況下獲得幫助和補償”。

福利是指國家行政機關為解決國家公務員生活方面的共同需要和特殊需要，在工資和保險待遇之外，對公務員在經濟上給予幫助和生活上給予照顧的制度。主要包括各種福利設施、福利補貼、假期待遇和生活困難補助等。