第五節(jié) 現(xiàn)代人事行政的激勵—保健機制：考核、獎勵、晉升與工資福利

世界上多數(shù)國家的公務(wù)員制度都實行“永業(yè)制”。與此相聯(lián)系，如何實現(xiàn)對國家公務(wù)員的激勵，使這些執(zhí)掌國家公共行政權(quán)力的行政官員全心全意為國民服務(wù)，防止公共權(quán)力的異化，同時最大可能地發(fā)揮他們的聰明才智，就成為現(xiàn)代人事行政的幾乎是永恒的主題。

一、激勵—保健機制的涵義

現(xiàn)代行為科學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，與人的工作有關(guān)的因素有兩類。一類是所謂的“激勵因素”，如晉升、賞識、責任、工作成就、榮譽等，這些因素可起到激發(fā)人的工作動機、使人產(chǎn)生一種內(nèi)在的工作動力的作用；另一類是“保健因素”，如工資福利、安全保障、管理監(jiān)督等，正如衛(wèi)生保健不能直接激勵人們努力工作，但可以防止產(chǎn)生不滿的工作情緒，維持最低的工作標準。

激勵因素和保健因素對于工作的影響作用，不僅在現(xiàn)代的企業(yè)人事管理中得到了重視，而且在現(xiàn)代的政府人事行政中也得到了一定的關(guān)注和應(yīng)用。隨著國家公務(wù)員制度的建立健全而逐漸發(fā)展完善起來的公務(wù)員的考核制、獎勵制和晉升制，能夠增加公務(wù)員在工作中的責任感、自尊感和成就感，能夠為公務(wù)員創(chuàng)造和提供被賞識、被肯定、被重視的機會，從而能夠激發(fā)公務(wù)員的工作積極性，起到激勵因素的作用；而公務(wù)員的工作福利制度，則可以保障公務(wù)員有安全、良好的正常生活，可以穩(wěn)定公務(wù)員的工作情緒，因而起到保健因素的作用。這幾種制度在人事行政系統(tǒng)的實際運行過程中，就共同構(gòu)成了現(xiàn)代人事行政的激勵—保健機制。

二、考核制

考核，是指各級行政機關(guān)根據(jù)法定的管理權(quán)限，在一定的時間內(nèi)，對公務(wù)員的工作成績和服務(wù)情形進行定期和不定期的考察與評價。考核制是公務(wù)員制度的重要組成部分，其功用在于可以了解和識別公務(wù)員，為公務(wù)員的獎懲和晉升提供客觀依據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀的公務(wù)員，合理地使用人才，可以激勵公務(wù)員的奮發(fā)向上的工作精神，調(diào)動公務(wù)員心理中的積極因素，從而保證行政工作效率的提高，增強人事行政體系的生機和活力。

考核的內(nèi)容在各國有所不同，但一般都有考勤和考績兩個方面，其中以考績?yōu)橹攸c。

考勤，就是考察公務(wù)員的勤勉程度，主要包括工作積極性、紀律性、責任心和出勤率等內(nèi)容。大多國家在此方面都有嚴格、詳細的明文規(guī)定。如有的國家規(guī)定，公務(wù)員在規(guī)定的時間里，必須按時上、下班，各單位皆備有簽到簿或簽到卡，由主管長官負責簽到工作，對每個公務(wù)員的上、下班及休息時間，均有明確的記載；公務(wù)員在辦公時間不準看報、聊天、會客、寫信，不準干其他私活。有的國家政府機關(guān)還要求公務(wù)員每日提交工作報告，借以考察公務(wù)員的勤勉程度，作為獎懲的依據(jù)。

考績，是考核制的主要內(nèi)容，就是對公務(wù)員的實際工作成績（即完成工作的數(shù)量和質(zhì)量）加以考察和評定。總的來看，各國對公務(wù)員考績的內(nèi)容有“人”和“事”兩個方面。人的方面，包括品德、才能、學(xué)識、體格等；事的方面，包括工作實際狀況和工作成績大小。具體來講，各國對公務(wù)員考績的內(nèi)容和具體方法不完全一致。例如，英國現(xiàn)行的考績方法是考察報告制，考績內(nèi)容包括工作知識、人格性情、判斷力、責任心、創(chuàng)造力、可靠性、機敏適應(yīng)性、監(jiān)督能力、熱心情形、行為道德十項因素；美國實行的考績方法是工作標準考績制，主要對公務(wù)員的工作數(shù)量、工作質(zhì)量和工作適應(yīng)能力三項因素進行考察評定。

對公務(wù)員的考核，最終都要劃定考核等次。如英國對考核的結(jié)果從優(yōu)到劣共劃分為五等：特別優(yōu)異者為A，甚為良好者為B，滿意者為C，普通者為D，不良者為E；美國的公務(wù)員分為三等：特別優(yōu)異者，滿意者，不滿意者。各國一般都強調(diào)考核結(jié)果與公務(wù)員的職務(wù)升降、獎懲相結(jié)合。考核結(jié)果優(yōu)異者，可以優(yōu)先升職、越級提薪，考核結(jié)果不良者，不能提級，嚴重的還要降級、降薪或免職。

從目前各國考核制的實踐來看，存在的一個主要問題就是考核的客觀公正性問題。因為無論是哪個國家，無論在考核中采用哪種方法，都需要有一定的考核人員來進行考核，因而在考核中還不能完全排除考核人員主觀感情上對考核結(jié)果的影響。因此，目前考核制的一個重要發(fā)展趨向，就是運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)成果，運用先進的技術(shù)方法，來對公務(wù)員進行考核，盡量減少主觀因素對考核結(jié)果的不當影響，盡力達到考核的標準化、具體化、度量化和客觀公正性。

三、獎勵和晉升制

獎勵，是指對成績優(yōu)秀的公務(wù)員，由上級行政機關(guān)或行政首長給予的精神上的表揚和物質(zhì)上的嘉獎。獎勵是對人的某種或某些行為的肯定，可以引導(dǎo)人們的行為趨向，可以在很大程度上激發(fā)人們的主動性、創(chuàng)造性和責任心。公務(wù)員制度中的獎勵制，也正是可以起到人事行政中激勵作用的一種重要機制。

1．精神獎勵。就是對受獎?wù)呓o予榮譽方面的表彰，包括口頭表揚、書面嘉獎、記功、授予榮譽稱號、授予獎?wù)聞渍碌刃问健＞癃剟羁梢詽M足人的精神需求，增強公務(wù)員工作的光榮感和責任感，從而調(diào)動起公務(wù)員的積極性。

2．物質(zhì)獎勵。就是給受獎?wù)甙l(fā)獎金、獎品或工資晉級，給予物質(zhì)上的獎勵。具體做法還包括讓受獎?wù)呦硎芴貏e休假或免費出國旅游等。物質(zhì)獎勵可以滿足公務(wù)員的物質(zhì)需求，使公務(wù)員從個人物質(zhì)利益的角度去努力為政府工作，從而達到國家利益和個人利益在一定程度上的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

3．晉升。是指公務(wù)員職位等級的提升或工資級別的增加。晉升對公務(wù)員是一種最重要的獎勵形式，它兼有精神獎勵和物質(zhì)獎勵的作用。因為晉升不僅意味著榮譽的獲得、權(quán)力和地位的提高，也意味著薪金的增加和待遇的增高。

在實行公務(wù)員制度的國家中，一般都對公務(wù)員晉升的原則、條件、標準、方式方法、審批程序等做了詳細的規(guī)定，構(gòu)成了一整套公務(wù)員的晉升制。實踐表明，科學(xué)、完善的晉升制，能夠鼓勵公務(wù)員的工作積極性，激發(fā)其競爭心理、服務(wù)熱情和獻身精神；而不適當?shù)臅x升制，將造成公務(wù)員憤怨懈怠的局面，降低行政工作的效率，影響公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定。

公務(wù)員的晉升，一般都要依據(jù)一定的原則，無原則的晉升不可能起到激勵的作用。總的來看，各國公務(wù)員晉升的基本原則有三條：（1）公平原則。即公務(wù)員晉升的標準與條件應(yīng)當一致，在晉升中，不應(yīng)考慮公務(wù)員的性別、家庭出身、種族、民族、信仰、政治觀點和社會關(guān)系等，公務(wù)員在晉升中，不得由于上述因素而得到優(yōu)遇或遭受歧視。（2）擇優(yōu)原則。就是對公務(wù)員的業(yè)務(wù)能力、技術(shù)能力、學(xué)識和工作成績進行考評，對考評優(yōu)秀者，優(yōu)先晉升。（3）資歷原則。就是根據(jù)公務(wù)員在職服務(wù)的經(jīng)歷和服務(wù)時間的長短來晉升公務(wù)員。在不同的國家，晉升的具體條件不盡相同，擇優(yōu)原則和資歷原則在晉升中的相對重要性也不相同。有的國家較重公務(wù)員的成績和能力，有的國家較重公務(wù)員的資歷，但大多國家都是二者并重，按照不同的情況，分別做出具體的規(guī)定，使二者相對平衡，達到一種比較公平合理的狀態(tài)。

從公務(wù)員晉升的形式上來看，一般共有考試晉升制、功績晉升制、年資晉升制和越級晉升制四種。通過競爭性考試，以考試成績的優(yōu)劣作為晉升的標準，這就是考試晉升制；以公務(wù)員工作的實績的大小為晉升的基礎(chǔ)，稱之為功績晉升制；而年資晉升制，就是以公務(wù)員的工作年限為標準來決定晉升的制度；越級晉升制是一種特殊的晉升制，無需通過競爭性考試，可以有隨時越級提升的機會。上述四種晉升形式，可以說是各有利弊，至于在一個國家究竟采用何種晉升形式最為合宜，這必須結(jié)合該國的歷史情況、文化背景、國家制度、政府體制以及公務(wù)員管理的具體實踐等因素來加以綜合考慮和決定。

四、工資和福利制

工資和福利制度，是現(xiàn)代人事行政制度的重要組成部分。公務(wù)員以其能力、技術(shù)、學(xué)識以及時間和精力為政府服務(wù)，政府按一定的標準發(fā)給其報酬，是謂公務(wù)員的工資。公務(wù)員的福利，主要是指政府舉辦的、為公務(wù)員提供生活優(yōu)惠的各項福利設(shè)施和各種福利補貼，還包括一些其他福利措施。公務(wù)員的工資和福利制度，可以為公務(wù)員提供穩(wěn)定的生活費用來源，保障公務(wù)員基本生活的穩(wěn)定，其生、老、病、死都能得到政府適當?shù)恼疹櫍蚨梢苑€(wěn)定公務(wù)員的工作情緒，使之安心工作。所以，公務(wù)員的工資和福利制度，在人事行政的實際運作中，主要擔負的是保健機制的功能，它可以基本滿足公務(wù)員的生存需要和安全需要，為公務(wù)員忠誠、安心地為國家效力和服務(wù)提供必要的前提條件。

工資制度是否健全合理，對公務(wù)員的工作情緒影響很大。假若公務(wù)員得不到合理的工作報酬，自然會產(chǎn)生不滿心理，這樣，行政效率不僅不會提高，甚至很難維持原有水平。因而健全合理的工資制度是維持最低工作水準的基礎(chǔ)。比較各國的公務(wù)員工資制度，可以發(fā)現(xiàn)較理想的工資制度一般都體現(xiàn)下述四項重要原則：

1．平衡原則。公務(wù)員的工資水平應(yīng)和社會上其他行業(yè)的工資水平（主要是工商企業(yè)界的工資水平）基本保持平衡。如果公務(wù)員的工資待遇過低，如普遍低于工商企業(yè)界的話，則政府很難吸引優(yōu)秀人才到政府中來工作，也很難保住政府現(xiàn)有的優(yōu)秀人才，從而引起政府行政效率的下降。

2．平等原則。也叫同工同酬原則，即不論什么行政機關(guān)，凡是工作性質(zhì)相同和等級相同的工作人員，其工資應(yīng)平等一樣；在工資待遇上，公務(wù)員不得因家庭出身、性別、種族、民族、政治信仰與派別、宗教、社會關(guān)系等因素而遭受歧視和不平等待遇。

3．與物價相適應(yīng)原則。就是國家應(yīng)定期根據(jù)社會物價上漲指數(shù)的變動，對公務(wù)員的工資做出調(diào)整，使公務(wù)員的工資增長率高于或等于物價上漲率，這樣才不至于使公務(wù)員的實際生活水平下降，從而引起公務(wù)員的不安情緒。

4．定期提薪原則。就是國家根據(jù)公務(wù)員年資的增加而定期提高公務(wù)員的工資，目的在于獎勵公務(wù)員的辛苦，鼓勵公務(wù)員為政府服務(wù)。

在工資的確定標準上，各國有一些共同的依據(jù)。這些共同的依據(jù)包括：（1）職務(wù)；（2）責任；（3）工作性質(zhì)（包括繁簡程度、難易程度和危險程度等）;（4）教育程度；（5）工作熟練程度；（6）地區(qū)差別；（7）工作時間等。其中各國都把“職務(wù)”作為確定工資的最重要的標準和依據(jù)。

在許多國家中，公務(wù)員的工資中還有各種各樣的津貼，作為其基本工資的補充。津貼的種類繁多，各國名稱也各有所異，但一般包括工種津貼、工齡津貼、加班津貼、地區(qū)補貼、住房補貼、交通津貼、節(jié)假日津貼、國外工作津貼等等。

在實行公務(wù)員制度的國家里，公務(wù)員的福利大體上包括社會補助、休假和社會保險三項內(nèi)容。社會補助主要包括結(jié)婚補助、生育補貼、進修補貼、休假補貼、撫養(yǎng)子女補貼等，這些補貼一般多由國家財政支出，有的國家由社會保險費開支。在各國的有關(guān)規(guī)定中，還規(guī)定了公務(wù)員的休假制度，但假期形式、假期長短和是否帶薪休假等，各國規(guī)定不一。從休假形式上看，一般有年休假（帶薪）、事假（有帶薪，也有不帶薪）、產(chǎn)假（帶薪）和病假（有帶薪，也有不帶薪）等。在許多國家的公務(wù)員福利制度中，對公務(wù)員的生、老、病、傷、殘、死和失業(yè)等，都規(guī)定有相應(yīng)的社會保險。保險的項目一般包括：養(yǎng)老金保險、殘廢金保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和工傷事故保險等等。保險費一般都是由政府和公務(wù)員個人共同承擔，而公務(wù)員則可在發(fā)生生、老、病、死等保險條件時，依法享受一定的保險金待遇。