第五節 組織環境

每一個組織都是一個系統，每一個系統都只是一個更大系統的次級系統，更大的系統構成次級系統的外部環境。對國家行政組織而言，外部環境通常是指社會環境大系統。從廣義上說，社會環境就是組織以外的一切社會事物。

組織與環境之間存在著既可分辨又可滲透的界限。這種界線將組織與環境區分開來，又使二者交互影響，相互依存。組織與環境之間通過彼此間的交互作用和互動過程，來影響對方的活動和行為，爭取使對方服從自身的需要，這種交互作用和互動過程總是雙向的。

組織不但受到外部更大社會系統的影響，而且受到內部更小結構系統的制約。組織內部諸因素的總和，構成組織的內部環境。內外環境的交互作用，共同作用于組織的總行為，并影響組織成員的行為傾向。

一、一般社會環境

一般社會環境，是指對包括國家行政組織在內的一切社會組織均發生影響或制約作用的宏觀的社會因素之和，它直接關系到國家行政組織的總體目標、功能狀態和管理方式，其內涵和特征主要有以下方面。

（一）文化：歷史背景、意識形態、民族心理、傳統習慣、價值觀念、社會風尚、道德標準、行為規范、權力關系、人倫關系、領導形態、理性傾向、公共機構的性質和作用等。

（二）技術：社會的科學技術的發展水平和物質基礎、科學技術知識的普及程度以及科技界推廣、應用和開發新知識、新技術的才智和能力等。

（三）教育：國民的普遍文化水準、教育制度的完善程度與分化程度、國民義務教育的范圍和年限、接受高等教育和專業訓練的人在總人口中所占的比例等。

（四）政治：社會中的一般政治氣氛和傾向、政治權力的集中程度、分權和國民參政的程度、政治性組織的普遍程度和職能傾向、政黨制度和政黨政治的性質及運用、社會民主意識的強烈程度等。

（五）法制：憲法的地位和功能、法律制度的特性、完善程度及其有效性、國家權力的格局及其規定性、政府的委托立法權、行政司法權及其運用、法制精神的社會性、法律的制定程序、特別法的制定等。

（六）自然資源：自然資源的蘊藏量、種類、分布、可用性、開發狀況和前景，包括國土面積大小、肥瘠、氣候、水源、礦藏、物產、山脈、海岸、森林等。

（七）人口：人口的數量、質量、性別、年齡、分布、生育率、死亡率、就業率、平均壽命、人力資源的再生能力、人口集中程度、都市興起的程度等。

（八）社會：社會制度的性質和發展、社會結構和階級或階層狀況、貧富距離及對抗或融洽程度、各階級或階層力量對比以及社會物質資料的分配形式、社會組織的性質及普遍程度、社會角色的界線等。

（九）經濟：經濟制度和國家基本經濟結構、不同所有制在國民經濟中的地位和比重、市場經濟或計劃經濟政策、銀行體制、財政和金融政策、稅收政策、資源開發的熱情和狀況、投資水平、結構及消費特征等。

（十）國防：武裝力量和軍人在社會生活中的地位和作用、軍費開支占國家財政預算的比重、軍事人員占勞動力人口的比例、軍事裝備的技術水平和有效性、武裝力量在保衛國家安全和國民生命財產安全以及社會安定方面所起的作用等。

二、特定社會環境

特定是具體的同義語，所謂特定社會環境，是指那些與行政組織的決策、轉換和輸出過程相關聯的更為具體的力量，或更為直接的因素。

一般社會環境的諸因素在與特定組織進行交換的過程中存在著程度上的差別，特定組織也不會在特定時間內對所有的因素做出同等的反應，而只會對那些與本組織的功能有著直接關系的因素做出強烈的反應。這些與特定組織直接相關的社會因素之和就是組織的特定社會環境。換言之，一般社會環境與特定社會環境對一個組織而言只有程度上的差別而無實質上的不同。

特定社會環境對組織的目標和價值系統、結構系統、技術系統、管理系統和社會心理系統都產生直接和具體的影響。這種影響主要是通過組織對外部信息的感知和處理、并轉化為影響組織內部特征的決策過程來實現的。從這個意義上說，有效的組織領導首先取決于正確地辨別和認識特定社會環境的能力，決策的過程就是正確判斷特定社會環境并做出決斷的過程。

在正常情況下，組織的宏觀指導思想和總體戰略反映一般社會環境的要求和制約，組織的管理制度、行為方式和策略思想則反映特定社會環境的要求和制約。后者的動態變化性較之前者更為明顯和突出。但是，在考慮國家行政組織特定社會環境時，不應當過分強調其動態性，而應當在強調發展變化的同時，重視相對穩定。在許多情況下，國家行政組織不但有必要而且有能力建立組織的界線并改造特定社會環境，以為自身創造一個相對平穩的工作環境。相對穩定的環境，常常是國家行政組織有效施為和進步發展的必不可少的條件。

三、團體社會環境

社會組織或團體是當代社會的一種普遍的現象。組織社會化是民主政治的產物。在當今社會中，數不勝數的各種社會性組織或團體共同組成了一個復雜的團體社會。這些組織彼此矛盾、沖突或協調、一致，國家行政組織正是處在這樣一個團體和社會環境之中。

組織的廣泛性使其成為政府解決當代公共行政管理問題的關鍵之一，政府只有正確地處理好與各種社會組織或團體的關系，才能有效地達成自身的目標。在這方面，政府與社會性組織或團體相互作用的方式大致有三類：

（一）國家行政組織從團體社會環境輸入信息，即通過接觸、商洽、接待、座談、詢問、調查、談判等方式了解社會團體的要求和愿望，在充分輸入的基礎上，經過內部轉換，變為指示、規章、條例、意見、規劃、計劃等輸出給社會，并以此獲得社會團體的理解、贊同和支持。

（二）社會團體從國家行政組織輸入信息，了解和把握國家行政組織的方針、政策和各項規定，經過內部轉換，以態度、需求、意見等方式求得國家行政組織的理解、協助和支持。由于國家行政組織掌握和行使國家行政權，所以，社會團體的許多意圖和利益常常只有得到國家行政組織的認同才能實現。因此，各個公民團體無不將與國家行政組織保持某種友好關系或一定接觸渠道作為追求既得利益的目標，在必要時，也可能采取一定的方式對國家行政組織施加壓力，比如，游行、示威等。

團體利益的矛盾和沖突，使國家行政組織經常處于錯綜復雜的團體影響和壓力之下。這就要求國家行政組織從“利益整合”的原則出發，統籌兼顧各方面的意見和利益。

（三）國家行政組織以公平仲裁者的立場、態度和方法來化解、調停、斡旋、了結各社會組織或公民團體之間的矛盾，以維護社會的安定和基本的社會秩序，并以此實現各社會團體的有益互動。在社會主義國家里，解決遵從憲法的各社會團體之間矛盾的基本方法，是解決人民內部矛盾的方法，比如，說服教育、思想政治工作、行政裁決等。

正確處理與社會團體的關系是國家行政組織適應團體社會環境、治國安邦藝術的一個重要標志，處理各社會團體之間的關系，則是現代國家行政組織社會管理職能的一項重要的和經常的任務。

四、組織氣候

組織氣候是生態行政學的一個重要概念。它是指組織成員的個性、目標與組織目標融合與一致的一種變化過程，也可以說是組織內部環境的一種較具持久性的特質或行為氣象，它由成員的工作感情、態度、思想、精神等所組成并通過上述因素表現出來。

組織氣候是一種中介變量，它間接反映組織內部環境的內在特征和內部環境諸因素相互關系的模式。因此，通過測度、認識和改造組織氣候，就可以改進組織行為方式，增進組織的和諧與穩定。

有的學者認為，組織氣候主要包括八個變數：

1．結構：個人所感受到的組織的法規和紀律的程度：組織氣候的性質，如放任或拘謹。

2．責任：個人在組織中自主處理事物的程度。

3．風險：個人在組織工作中所面臨的冒險性、挑戰性及其程度。

4．獎勵：組織在獎勵方面的公平程度與個人對所享受待遇偽滿意程度。

5．人情：個人與組織的融洽程度、個人所感受到的他人所給予的關注、友情以及社交機會和非正式組織的態度。

6．支持：個人所感受到的上司、同事和下級所給予的理解和協助。

7．沖突：個人所感受到的他人聽取不同意見的程度。

8．標準：個人對組織目標以及組織所要求的績效標準的重視程度。

也有的研究者認為，組織氣候可以分成領導過程、激勵力量過程、意見溝通過程、互動影響過程、決策過程、目標設立和命令過程、控制和考核過程七個變數。依照這七個變數，又可分為若干個具體的指標和等級，進而為判斷組織的內部環境提供分析單元。