第五章 行政組織

第一節(jié) 行政組織概述

公共行政學所說的行政組織特指國家行政組織，即狹義的政府組織。

在國家政治上層建筑的范疇里，行政組織具有突出的地位和作用。它是國家機器的主要組成部分之一。國家行政組織以其特有的公共行政管理方式，最直接地表現(xiàn)國家職能的性質：一方面，在本質上，它是占據(jù)國家統(tǒng)治地位的階級推行其意志的工具，要保證反映國家性質的憲法和法律的全部、正確地實施；另一方面，在形象上，它是社會和公眾利益的正式代表者，要實現(xiàn)國家對廣泛的社會生活的有效領導和管理。

行政組織是日常、大量、繁重國務活動的直接承擔者，其管理思想、管理行為和管理方式，直接關系到國計民生、國富民強以及社會的穩(wěn)定與發(fā)展。組織是管理的物質存在形式，任何行政管理的問題都與行政組織相聯(lián)系，所以，行政組織始終是公共行政學的最基本的問題之一，也是關于國家組織的最重要的憲法和法律范疇之一，因而始終為各國政府及行政研究所重視。

一、行政組織的涵義及與類似詞之異同

（一）行政組織的涵義。迄今為止，公共行政學界關于行政組織并沒形成一個公認的或權威的定義，許多研究者根據(jù)自己的理解對行政組織作過許許多多的注釋，其中比較有代表性的大致有三種：

1．廣義與狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執(zhí)行一定事務而將從事共同工作的人們通過權責和任務分配結成系統(tǒng)協(xié)調的組織機構；從狹義上說，則指為執(zhí)行國家的政務所結成的有系統(tǒng)的組織機構。

2．靜態(tài)與動態(tài)的理解：從靜態(tài)上說，行政組織是指國家為執(zhí)行政務而依法組建的行政機關體系；從動態(tài)上說，則指行政機關作為管理系統(tǒng)發(fā)揮領導和管理國家政務職能而產(chǎn)生的各種組織活動。

3．階級屬性與社會屬性的理解：從階級屬性上說，行政組織是據(jù)國家政治生活主導地位的階級推行本階級意志的組織工具；從社會屬性上說，則是國家為實現(xiàn)社會目的而通過一定的法律程序所建立和規(guī)定的，有著一定行政目標、人員設置、權責分配、結構形態(tài)、財物所有的行政機關體系，其組織行為受國家強制力的保障。

（二）行政組織與類似詞之異同。這主要是為了辨析行政組織的涵義，進一步界定行政組織的概念。與行政組織類同和間或使用的常見的習慣性詞語主要有以下幾種：

1．行政機關。國家行政組織是狹義政府的同義語。政府是一個大的組織系統(tǒng)。行政機關則只是政府大系統(tǒng)的一個次級系統(tǒng)。換言之，國家行政組織是綜合的、整體的、享有完全行政權的法律和行為的主體，行政機關則是單一的、部分的、享有有限行政權的法律和行為的主體。在統(tǒng)屬關系上，行政機關必須服從政府，部門首長必須服從政府首腦。行政機關的有機配合，構成整體的行政組織。

2．行政機構。行政機構常與行政機關混用，事實上，二者也確實不存在根本的區(qū)別。從管理的角度看，行政機構常偏重于編制的、預算的、組織結構的涵義，行政機關常偏重于主體的、職權的、法規(guī)的涵義。行政機關恒定是行政機構，行政機構則不一定是行政機關。在正式的法律用語中，關于國家行政權力主體，通常稱行政機關或行政組織，很少使用行政機構的稱謂。

3．官署。在行政學的意思上，官署主要指具有決定權并對外代表國家意志的事權機關，因而官署是行政機關之一種。在我國歷史上，官署亦稱官府、官衙，主要是民間對政府或政府機關的一種稱呼。這種稱呼常常表現(xiàn)不滿和失望的情緒。

二、國家行政組織的特征

國家行政組織的法權地位和與之相一致的公共行政管理的廣泛性及其對國民承擔的責任，決定了國家行政組織的特征。

（一）政治性。政治性是一切國家組織的共同屬性。對國家行政組織而言，政治性主要表現(xiàn)在兩個方面：

1．階級性。階級性是國家行政組織的本質特征。這種特征貫穿于國家行政管理的整個過程和全部活動中。但是，這種特征常常在有意無意之間被其社會特征所掩蓋。我國國家行政組織的階級性，集中表現(xiàn)為以工人階級為領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的、有最廣大人民群眾參加的人民民主專政。

2．決策性。隨著行政國家的興起，國家行政組織在國家政治生活中的地位日趨重要，作用日趨突出，正在和已經(jīng)占據(jù)國家政治生活的主導地位。這主要表現(xiàn)在政府的公共決策力日趨強大，政府的意志事實上近乎左右國家的發(fā)展，其職能不僅幾乎覆蓋了社會生活的每一個領域，而且伸入立法、司法等其他國家權力領域。因此，國家行政組織即政府，是現(xiàn)代國家最重要的權力主體，其活動是最重要的國家現(xiàn)象之一，其決策力也因此成為最重要的行政研究對象之一。

（二）社會性。社會性由國家的社會職能所決定，主要指國家行政組織所承擔的社會一般公共事務管理的職能。它也有兩個相互聯(lián)系的層次：

1．服務性。服務性是國家行政組織行政行為的出發(fā)點與社會效果的統(tǒng)一。國家為了維護統(tǒng)治階級的利益，維持凌駕于社會之上的權威地位，就必須同時服務于社會，施益于社會公眾，因此，所謂服務性首先是指為執(zhí)行憲法和法律服務，其次是指為一定社會公眾的利益提供條件或保障。

2．管理性。國家行政組織的服務性主要是通過它對廣泛社會生活的有效的領導和管理來實現(xiàn)的。這種領導和管理主要表現(xiàn)為從高于社會的權威地位出發(fā)來制定政策、維持秩序、提供機會、監(jiān)督協(xié)調、組織公共事業(yè)的實施并提出國家發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。

（三）權威性。權威性以人類社會發(fā)展過程中的強力和契約關系為基礎，并以憲法、法律和國家武裝力量為后盾。權威性有兩個最突出特點：

1．約束性。無論是三權分立的國家還是議行合一的國家，行政權都歸屬國家行政組織即政府，只是權力的大小不同而已。從這種法權地位出發(fā)，國家行政組織依據(jù)法律規(guī)定或進行行政裁量，對各種社會組織和公民以及廣泛的社會生活實施領導、干預和施加各種影響，以法律和公眾的名義通過行政行為對各種社會行為主體實行普遍的約束，適用者必須遵從。

2．強制性。當政府的權威地位被破壞，即它對有關社會行為主體的依法實行的約束遭到抵抗、觸犯、抵制、違背等時，它就將以國家的名義并以國家強制力為后盾對其實行行政制裁，比如，輿論導向、勒令停止、經(jīng)濟罰款、行政懲處，直至提起公訴。當遭到大規(guī)模武力反對時，政府還可以宣布緊急狀態(tài)、戒嚴，實施軍管和其他使用國家武裝力量的方式。

（四）法制性。法制性的基本涵義是“依法行政”，具體說來，又可以分為兩個相互聯(lián)系的方面：

1．國家行政組織自身建設的法制性。這種法制性主要表現(xiàn)在，國家行政組織是依據(jù)憲法和法律的精神、原則、規(guī)范、程序所建立的國家組織系統(tǒng)，其組織宗旨、人員編制、機關設置、財政預算等都必須符合憲法和法律的規(guī)定，這些方面的變更也必須經(jīng)過法定的程序由立法機關或事權機關予以重新審批。

2．國家行政組織對社會公共行政管理的法制性。這主要表現(xiàn)在，國家行政組織行政行為或行政管理的內容和方式必須遵從憲法和法律的要求，一切重大的國務方針和政策都必須取得立法機關的同意，即使是行政裁量行為，也必須符合憲法和法律的精神或原則。法制性的涵義還在于，無論是自身管理還是社會公共管理，行政組織都不得自行其是，而必須接受其他國家權力主體和社會的法制化監(jiān)督，超越權限的行為，將受到追究和制裁。

（五）系統(tǒng)性。系統(tǒng)性是說國家行政組織具有極強的整體性，其權力關系、組織結構和工作流程具有上統(tǒng)下屬、上下貫通、左右聯(lián)系、縱橫交錯、頭尾相接、政令歸一的特征。除整體性之外，系統(tǒng)性還有兩個突出特征：

1．結構性。結構性指國家行政組織的按照社會分工對應組織起來的部門化和專業(yè)化的機關權責體系的特征，在這個體系中，不同的機關司掌不同的社會行為主體或行業(yè)，并實施相應的行政管理，同時通過行政首腦在各機關之間予以整體性協(xié)調。國家行政組織以社會分工和社會行為主體為依據(jù)的部類化的結構方式，是其獨特的結構方式。

2．有序性。有序性指國家行政組織的按一定序列和等級組織起來的特征。這種序列和等級是以逐級授權為基礎的，表現(xiàn)為各級行政首長或機關職責與權力的統(tǒng)屬關系。所以，國家行政組織通常可以劃分為中央政府與地方政府、上級機關與下級機關、行政首長與普通公務員等。

（六）發(fā)展性。發(fā)展性是說國家行政組織適應社會歷史的進步，相應改變組織自身及社會管理行為的特征。這可以作兩點理解：

1．動態(tài)性。動態(tài)性指國家行政組織永遠處在動態(tài)之中，國家行政改革，比如，機構和人員的調整，決策力的增強，行政職能的擴展，新技術和新設備的采用等等，都是在一個持續(xù)不斷的動態(tài)過程中完成的。離開了動態(tài)的過程，行政組織就將失去社會意義。

2．適應性。適應性與動態(tài)性相聯(lián)系，指國家行政組織適應生態(tài)環(huán)境，即本國當時、當?shù)氐纳鐣C合因素和總體發(fā)展水平，相應建立行政組織模式的特征。與此同時，國家行政組織也將通過行使國家行政權，積極實施行政管理，來推動社會的發(fā)展與進步。在正常情況下，國家行政組織是在與社會交互作用的動態(tài)平衡的過程中，相互促進，共同發(fā)展的。

三、行政組織的基本要素

國家行政組織是一個由若干要素組成的有機整體。了解要素的目的在于建立科學的分析單元，進而尋求考察和優(yōu)化行政組織效能的有效途徑。國家行政組織是模式的，也是動態(tài)的，是自成體系的，也是生態(tài)的，其構成要素有：權責利、人財物、組織目標和行為方式、法制思想和價值觀念、法律規(guī)范和自由裁量、結構形態(tài)和運作過程、功能和信息等等。這些基本的要素直接關系到國家行政組織效能的性質、程度或范圍。國家行政組織的基本要素及其合理狀態(tài)概括起來主要集中在以下八個方面：

（一）法律制度健全。國家行政組織是執(zhí)掌公共權力的以社會為行為對象的代表公眾利益的特殊組織，因此，依法行政是首要的和基本的要素。可以認為，法律制度健全與否是行政組織健全與否的主要標志之一。法律制度不僅是國家行政組織實施公共行政管理的基礎，同時也是使其行之有效的根本保障。

（二）組織目標明確。目標反映行政組織的社會行為的方向，對具體行政機關來說，目標則反映本單位在整個公共行政管理中的地位和作用。從這個意義上說，一切沒有明確工作目標的行政組織都是不必要的。目標是一個由總目標與分目標、原則目標與工作目標組成的目標網(wǎng)，各個行政機關都以目標為導向尋求自己在組織大系統(tǒng)中的位置和發(fā)揮應有的功能。組織目標不明確，在外部將會造成消極行為或無所作為的行為傾向，在內部則將引發(fā)糾紛和沖突，混淆行政組織關系。

（三）人事調派恰當。目標不等于組織。人是組織的活的靈魂，人又是存在著差別的、可以改變的。因此，根據(jù)行政管理的需要有選擇地吸收、調派、使用、培訓人員是十分重要的。人的素質或狀況直接影響到行政組織的效能，因此是行政組織的一個基本的要素。要使人事調派恰當，就必須制定和實施正確的公共人事政策，識才和用才，做到人盡其才、才盡其用，招攬俊才為政府工作，進而通過不斷的新陳代謝和培養(yǎng)提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。

（四）權責分配合理。國家行政組織是典型的層級節(jié)制的層峰組織結構，權力與責任是這種組織結構的基礎。在這種組織中，權責分配是指根據(jù)工作需要和授權原則，而對一定的行政行為主體的權力與責任所作的規(guī)定。權責分配合理則是指權力與責任之間的對應關系。在通常情況下，權力與責任成正比關系，即權愈大責愈大，反之亦然。權責分配合理將使上級與下級、機關與機關、成員與成員之間既彼此分工又相互合作，形成促進整體效能的內在機制。否則，就可能人心渙散、組織松弛，造成組織效能的退化。權責分配歷來是關于行政組織研究的一大課題。

（五）財物數(shù)量適中。財物是行政組織的物質條件。沒有這個條件，國家行政組織就不能實施行政管理，甚至無法存在。因此，財物是行政組織的一大要素。行政經(jīng)費是財物的核心問題。“適中”是個相對的概念，在不同的國家、地區(qū)、機關、層級有不同的含義或標準。一般說來，財物數(shù)量過大不僅會影響國家對社會公益事業(yè)的投入，而且會促發(fā)機關崇尚豪華的習性；財物數(shù)量過小，則可能妨礙機關日常行政工作，抑制行政組織的發(fā)展。如何規(guī)定和使用財物，是立法和政府經(jīng)常面臨的問題。

（六）運行機制有效。國家行政組織是規(guī)模龐大、人員眾多、對象復雜、范圍廣大的組織形態(tài)。這種組織單純依靠首長意志和個性實施管理是不能奏效的，而必須建立一整套的既重法度又重靈活性的可調控的管理制度。這套制度通過規(guī)范、目標、分工、程序、反饋、監(jiān)督等因素的有機配合形成內在的運行機制，并通過機制的有效作用保證組織行為的有效性，進而實現(xiàn)社會目的。運行機制的有效性，是各國政府長期致力追求的目標，也是行政組織的一大要素。

（七）行為方式優(yōu)化。行為是組織的一種屬性，組織行為總是表現(xiàn)為一定的方式。國家行政組織對社會公共事物的管理是通過一定的行政行為方式來實現(xiàn)的。沒有一定的行為方式，主體與客體的關系就不能成立，國家行政組織的社會目的就不能達成。因此，行政行為方式是國家行政組織的一個基本要素。只有通過一定的行政行為方式，才能對社會管理對象施加定向和定量的影響，只有行為方式選擇得當，才能產(chǎn)生最佳管理效應。因此，優(yōu)化行為方式，即從時空和管理對象的條件出發(fā)選擇行政行為方式，是公共行政管理的一項原則。

（八）價值觀念整合。價值觀念是關于是非、好壞和期望的綜合觀念形態(tài)。對國家行政組織而言，價值觀念整合表現(xiàn)為政府公務人員對組織的共同感受、一致態(tài)度，即認同感，共同的信念、責任和利益是價值觀念整合的基礎。在實踐中，價值觀念整合關系到組織的和諧與穩(wěn)定，關系到組織成員的工作狀態(tài)和進取精神，進而關系到組織的有效運轉的能力和進步發(fā)展的活力。因此，它是行政組織的一個基本要素。尤其在現(xiàn)代社會中，價值觀念的整合更是決定政府公務員隊伍的穩(wěn)定性和公共管理效能的一大要素。

四、行政組織的產(chǎn)生與成立

行政組織的產(chǎn)生與成立，一般指國家行政機關或機構的設置及其合法性，它包括依據(jù)、效力和規(guī)程等基本問題。國家行政組織不同于社會組織，是一種法定的組織形態(tài)，因此，其產(chǎn)生與成立必須有法律的依據(jù)，經(jīng)過法定的程序，得到法律的認可，才能獲得和行使合法的權力。

（一）依據(jù)。國家行政組織產(chǎn)生與成立的依據(jù)主要集中在三個方面：

1．依據(jù)憲法。在現(xiàn)代社會中，各國憲法通常都有關于國家行政組織即政府的原則規(guī)定。這些規(guī)定除明確政府的基本職權和宗旨外，通常還有法律適用行政組織自身的原則規(guī)定。因此，憲法是行政組織產(chǎn)生與成立的基礎。

2．法律。現(xiàn)代國家一般都有關于國家行政組織的專項法律，其中以國家行政組織法最為常見。以日本為例，戰(zhàn)后日本遵循新憲法所制定的就有《國家行政組織法》、《內閣法》、《地方自治法》以及關于各省廳的《設置法》等一系列行政組織法規(guī)，使日本行政組織的產(chǎn)生、成立、變更和發(fā)展有了比較可靠的法律依據(jù)。法律關于行政組織的規(guī)定大致又可以分為兩類情況：一類是明定設置，另一類則由政府行使創(chuàng)議權，再由法律加以確認。

3．依據(jù)行政裁量權。即由政府根據(jù)需要，自行裁定設置與否。具體又可以分成兩種情況：一是政府根據(jù)法律特別授權自行設置某些組織，二是政府根據(jù)法定職權建立某些機構。但在多數(shù)情況下，政府基本職能部門的設置需要依據(jù)法律，行政裁量通常只適用于某些委員會、臨時機構或過渡性行政單位。

（二）效力。效力是指行政組織產(chǎn)生與成立的合法性。這種合法性對行政組織職權的實際行使或權威地位是至關重要的。要具有效力，就必須經(jīng)由法定權力主體的批準或決定。能夠使行政組織的產(chǎn)生與成立并發(fā)生效力的法定權力主體主要有三類：

1．立法機關。立法機關在不同的國家稱謂不一，如議會、國會或人民代表大會。立法機關又稱民意機關，是經(jīng)過全民直接或間接選舉產(chǎn)生的國家權力機關。在現(xiàn)代民主憲政國家中，立法機關通常執(zhí)掌立法權，并對重要國事活動進行監(jiān)督，其中包括設置行政組織的活動。在多數(shù)情況下，未經(jīng)立法機關的審議批準，行政組織不發(fā)生法律效力，因而不得行使公共權力。

2．內閣。在實行內閣制的國家里，內閣對議會負政治責任，除憲法和法律有特別限制外，一般行政組織均由內閣依據(jù)行政裁量權自行設定，而不需經(jīng)過立法機關決定。德國、英國等都屬于這種情況。

3．立法機關與內閣。即折中制或混合制，由立法機關與政府共同決定行政組織產(chǎn)生與成立的效力。折中制通常的做法表現(xiàn)為：立法機關享有名義上的批準權，也可以規(guī)定原則標準，除少數(shù)特別例項外，一般通過授權由政府自行裁定設置與否；政府則通過授權實際行使批準權，以法律的名義裁并、變更、設置和組建行政組織。折中制反映了公共行政管理的復雜化和政府職能的擴展。

（三）規(guī)程。規(guī)程是指國家行政組織產(chǎn)生與成立的法定程序。在一般情況下，法定程序如下：

1．由政府或立法機關提起創(chuàng)議案，說明設置特定行政組織的法律依據(jù)和現(xiàn)實原因；

2．由立法機關或政府領導機關審議其合法性和合理性；

3．由立法機關或政府領導機關決定設置與否；

4．由批準機關以法定方式向社會公布其產(chǎn)生與成立，并賦予其相應的公共權力。

五、行政組織的種類

政府的復雜的國家公共管理的功能是通過不同行政機關功能的整合體現(xiàn)的。按照各種機關的職權和管轄范圍，行政組織大體可以分為以下幾種類型：

（一）首腦機關。是指中央政府或地方政府統(tǒng)轄全局的領導機關。首腦機關是政府的指揮、決策和督導核心，在多數(shù)國家稱為內閣，在形式上一般是指由政府首腦召集主持的內閣會議或部長會議或國務會議。首腦機關的職能是對轄區(qū)內的重大行政問題進行集中領導和決策，并督導決策的實施。首腦機關是行政組織的中樞或統(tǒng)率，是政府效能的關鍵。

（二）職能機關。亦稱本部機關或運作機構或實作機構，是隸屬領導機關或行政首長之下、執(zhí)掌一定專業(yè)行政事務、由本身或督率其所屬機構實際實施的機關。大部分行政機關都是職能機關。在我國，國務院所屬各部、委、辦及直屬局，地方政府所屬各廳、局、處，科，均屬于職能機關。職能機關對上聽命于首腦機關，貫徹首腦機關的決定和指示，接受行政首長的指揮監(jiān)督，對下行使行政管理職能，指導下級相應行政部門或某些社會公益性組織。

（三）幕僚機關。亦稱輔助機關或辦公機關，通常指協(xié)助行政首長處理日常事務的綜合性辦事機關。其典型存在形式是各級政府的辦公廳（室）。幕僚機關沒有特定的專業(yè)性，不能離開行政首長而獨立存在，其活動直接聽從行政首長的指揮和要求。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權力，但在授權條件下可以代表行政首長。由于幕僚機關是緊靠行政首長且完全受命于首長的一個組織環(huán)節(jié)，事實上參與政務、協(xié)助決策、溝通關系、協(xié)調活動、匯集信息、處理糾紛，因此，它的狀態(tài)直接關系到首腦機關功能的發(fā)揮，歷來被認為是一種重要的行政機關。

（四）咨詢機關。亦稱智囊機關或參謀機關，是一種現(xiàn)代政府的組織形態(tài)，通常指匯集專家學者和有實際經(jīng)驗的政府官員的專門為政府出謀劃策、提供論證和較佳政策方案的行政機關。咨詢機關既不是執(zhí)行機構，也不是秘書班子，具有業(yè)務獨立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協(xié)調政策、培訓人才和宣傳科學知識。現(xiàn)代行政對咨詢的依賴程度是逐步加深的。美國有各類咨詢組織17000多個，其中各級政府部門設置的就有3000多個。最近幾年，政府咨詢機構平均每年增加100個以上，年度咨詢機構經(jīng)費高達數(shù)十億美元。據(jù)統(tǒng)計，前蘇聯(lián)和東歐國家的咨詢機構超過600個。從世界各國情況看，咨詢機構在政府中的地位日益重要，其設置數(shù)目已經(jīng)超過職能部門。例如，日本通商產(chǎn)業(yè)省的咨詢機構是其10個廳局執(zhí)行機構的3.3倍。這些都是值得我國政府重視和借鑒的。

（五）派出機關。是一級政府根據(jù)政務管理需要，按管轄地區(qū)授權委派的代表機關。派出機關不構成一級政府行政機關，其權力是委派機關的延伸，因而以委派機關授權的性質、程度和范圍為轉移。派出機關的主要職能是承上啟下實行管理，即督促檢查轄區(qū)行政機關貫徹執(zhí)行行政上級的決議和指示，同時向委派機關報告轄區(qū)行政機關的情況和意見，并完成委派機關交予的其他事項。