第四章 行政領導

第一節 行政領導概述

“領導是人類最永恒、最普遍的職責之一?！?img alt="〔美〕羅莎貝什·莫什·坎特：《世界級的領導者——合作的力量》，劉守英主編：《70位領導學家談如何成為世界級領導》，北京：中國發展出版社2002年版，第15頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">古今中外，領導從來就是任何組織存續和發展的關鍵性因素之一。

“我們從來沒有像現在這樣需要杰出的‘領導’。”這是因為，新的世紀是一個充滿了變化和挑戰的世紀。“當世界充滿了不確定性和復雜性時，唯一真正可預測的事情就是事情的不可預測性。新的時代就是無序的時代。就像貝拉瑜珈士說的：‘未來非往日’?！?img alt="〔美〕沃倫·本尼斯：《21世紀的領導》, 〔美〕肯·謝爾頓編：前揭書，第4—5頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">“為了不被21世紀淘汰，我們就需要新一代的領導者，而不是管理者?！I導者能夠戰勝周圍復雜、無常、動蕩、含糊所帶來的……各種困難?！?img alt="同上書，第5頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">在此意義上，提高領導的領導力是組織在新世紀的競爭中成功的關鍵。

一、領導的涵義

“領導”是一種復雜的現象，其觀察和分析的角度甚廣，包括領導過程、領導結構、領導模式、領導行為、領導方式（法）、領導藝術、領導風格、領導理念、領導戰略、領導品格、領導權力、領導魅力、領導修養、領導（能）力、領導法（規）則等等，但“領導者”無疑是領導現象研究的核心問題。與此相聯系，“領導”屬于那種內涵豐富、外延廣闊的概念之一，因而不僅是一個很難確切界定的概念，而且是一個很難取得共識的概念。

觀點之一：“領導不是地位、特權、頭銜或金錢，它是責任。領導不會問：‘我想要什么’，總是問：‘需要我做些什么？’領導做正確的事，而不只是正確地做事。領導不是布道者，而是實干家?！?img alt="〔美〕肯·謝爾頓編：前揭書，封面。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">

觀點之二：“領導者是實干家，他們在干一種能夠卓越超群的實事。……唯一能對領導者進行界定的就是：他（她）們必須有緊跟其后的部下……沒有被領導者，就無所謂領導者?！?img alt="〔美〕彼得·F．德魯克：《領導者是實干家》, 〔美〕肯·謝爾頓編：前揭書，第247、248頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">

觀點之三：“領導是一種人與人的關系，是領導者與其追隨者之間的關系?！薄盁o論何時，無論在任何情況下，領導都是一種人際關系?！I導都是一種想領導大家的人與選擇領導者的人之間的關系。領導上的成功，生意場的成功，生活中的成功，過去是，現在是，將來還是我們如何很好地一起工作的問題。”

觀點之四：“行政領導就是機關的各級主管適應部屬的心意與需要，運用思想溝通、人格感召、智能表現及管理措施，促使之踴躍熱烈地共赴事功，以協同一致的努力，有效地完成機關的使命與任務。”

觀點之五：“在生活中大致有三種人：一種人促成各種積極事態的發生；另一種人只旁觀各種事態；還有一種人則對各種已經發生的事態感到懷疑。領導者善于促成各種積極事態的發生，而且為了使自己能夠有效地促成各種積極事態的發生，他們必須竭力鼓勵其他兩種人加入到自己的隊伍中來?！I導者的職能就是通過與群眾建立同盟關系，通過鼓勵和聯系群眾，完成各種任務。領導是一種高級的溝通。”

觀點之六：“領導是一個涉及領導者、追隨者和情境的復雜現象”，或“對一個有組織的群體施加影響，以推動其達到目標”。

觀點之七：《現代漢語辭典》中的解釋是：（1）率領并引導；（2）擔任領導工作的人。馬克思說：“一切規模較大的直接社會勞動或共同勞動，都或多或少地需要指揮，以協調個人的活動，并執行生產總體的運動——不同于這一總體的獨立器官的運動——所產生的各種一般職能。一個單獨的提琴演奏手是自己指揮自己，一個樂隊就需要一個樂隊指揮?！?img alt="馬克思：《資本論》第一卷，北京：人民出版社1953年版，第368頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">領導就是“樂隊指揮”。

簡要地說，“領”是統領、帶領、率領，“導”是教導、指導、引導，領導就是選擇一個方向，確定一個目標，制定一個規則，集合一個群體為實現既定的目標而共同工作。

二、領導的基本功能

毛澤東曾經說：“必須善于使用干部。領導者的責任，歸結起來，主要地是出主意、用干部兩件事。一切計劃、決議、命令、指示等等，都屬于‘出主意’一類。使這一切主意見之實行，必須團結干部，推動他們去做，屬于‘用干部’一類。在這個使用干部的問題上，我們民族歷史中從來就有兩個對立的路線：一個是‘任人唯賢’的路線，一個是‘任人唯親’的路線。前者是正派的路線，后者是不正派的路線。共產黨的干部政策，應是以能否堅決地執行黨的路線，服從黨的紀律，和群眾有密切的聯系，有獨立的工作能力，積極肯干，不謀私利為標準，這就是‘任人唯賢’的路線?！?img alt="毛澤東：《中國共產黨在民族戰爭中的地位》, 《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社1991年第2版，第527頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">在這里，毛澤東把領導者的主要功能分為兩大方面，即出主意和用人。所謂“出主意”可以理解為就是決策，所謂“用人”可以理解為就是選擇管理團隊。

有研究者認為，“可以把領導活動分解為三個基本功能或活動：尋找路徑、協同和授權”。也有人認為，領導的主要功能是：“1．確定方向——為未來，通常是遙遠的未來規劃出愿景，并制定變革所需戰略以實現愿景。2．聯合員工——與需要合作的人，就既定的經營方向進行溝通以實現同盟，對愿景達成共識，并致力于該目標的實現。3．激勵和鼓舞——通過喚起人們基本的但又經常未能滿足的需要、價值和感情，使人們克服變革中主要的政治、官僚以及資源上的困難，向正確的方向前進”。

綜合地看，領導的基本功能主要包括三個方面：

1．確立發展方向和前進目標。其要義在于綜合的事實判斷和價值判斷，即通過對問題、條件和可能性的理性分析和直覺感悟，確定價值基點、價值標準、價值坐標，以及實現目標的基本方式。例如，毛澤東在20世紀40年代后期做出的轉入全國性戰略大反攻的戰略決策。1947年7月21日至23日，中共中央在小河村召開擴大會議，科學地分析了敵我力量對比和全國形勢，果斷地做出了由戰略防御轉入戰略進攻的英明決策。隨后，劉伯承、鄧小平率領晉冀魯豫野戰軍計四個縱隊十二萬人馬，分兵三路，在魯西之東阿與濮城間三百余里地段上，一舉突破了國民黨軍四十萬大軍布防的黃河天險，實施了“不要后方”的千里躍進大別山的戰略進攻，由此揭開了人民解放軍全國性戰略反攻的序幕。毛澤東宣稱并預言：“這是一個歷史的轉折點。這是蔣介石的二十年反革命統治由發展到消滅的轉折點。這是一百多年以來帝國主義在中國的統治由發展到消滅的轉折點。這是一個偉大的事變?！薄斑@個事變一經發生，它就將必然地走向全國的勝利。”再如，20世紀80年代初，鄧小平籌劃確定的兩個十年“翻兩番”的戰略目標。鄧小平說：“對于我們的建設事業說來，八十年代是很重要的，是決定性的。這個十年把基礎搞好了，加上下一個十年，在今后二十年內實現中國式的四個現代化，就可靠，就真正有希望。”繼而，鄧小平再提出了“兩個階段分三步走”的發展戰略。鄧小平接著說：“如果能實現這個目標，我們的情況就比較好了。更重要的是我們取得了一個新起點，再花三十年到五十年時間，接近發達國家的水平?！瓘默F在到本世紀末是一個階段，再加三十至五十年，就是說我們希望至少有五十年到七十年的和平時間。”鄧小平的這些思想構成了中國共產黨第十三次代表大會關于全面開創社會主義現代化建設新局面的綱領和方針政策：第一步，從1981年到1990年，人均國民生產總值翻一番，解決人民的溫飽問題；第二步，到本世紀末再翻一番，人民生活達到小康水平；第三步，到下個世紀中葉，人均國民生產總值達到中等發達國家水平，人民生活比較富裕，基本實現現代化。

2．聚合追隨者。在這里，“追隨者”指那些基于理想、理念和目標認同的志同道合者。他們通常人數不會太多，以堅持信念為動機，立場堅定，構成組織的核心團隊，心甘情愿為實現組織的目標而貢獻自己的一切。聚合追隨者就是通過某種思想、信念、理想或理念的傳播和交織，使一些人經過理性思考，接受既定的價值選擇，無怨無悔地為實現自己的選擇而奮斗。所以，有人說，優秀領導人全都善于挑選那些支持、篤信他們所確定的方向而又能發揮作用的伙伴。例如，解放戰爭期間中國共產黨的由毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時等人組合的核心領導團隊。再如，美國小布什政府的由包括副總統理查德·切尼（Richard Cheney）、國務卿康多莉扎·賴斯（Condoleezza Rice）、國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德（Donald Rumsfeld）、前國務卿科林·鮑威爾（Colin Powell）、前副國務卿理查德·阿米蒂奇（Richard Armitage）、前國防部副部長保羅·沃爾福威茨（Paul Wolfowitz）等稱作“火神”的新保守派的政治人物所組合的“火神幫”。

3．動員和組織群眾。動員和組織群眾，就是使分散的、無序的、無關的人群接受既定的價值標準，加入組織并確定位置，按照一定的規則協同工作和行動。例如，摩西（Moses）在準備率領他的門徒希伯來人逃出埃及法老王奴役的時候，他的岳父杰思在觀察了摩西不分時間和地點，事無巨細聽取人們的訴說的情形之后告訴摩西，他一個人不能管事太多，建議采取具體步驟解除他的過重負擔。他的第一個建議是必須以“律例和法度”形式教育人民，即確立統一的價值標準；第二個建議是挑選一些能干的人進行管理，并且按所轄人數封以“千民之侯、百民之侯、半百民之侯和十民之侯”，即分級組織和管理；第三個建議是授權這些諸侯管理一切日常事物，他們分級向摩西匯報重大問題，即集中精力思考戰略性問題和掌控全局。摩西通過有效地動員和組織群眾，相對順利實現了他的“出埃及”的戰略目標。

動員和組織群眾同樣需要傳播某種思想、信念、理想或理念，但更多的則需要依靠現實利益的吸引和激勵。例如，中國明朝李自成農民起義軍的“迎闖王、不納糧”的口號，對于動員和組織農民參加和支持農民起義軍起到了直接和明顯的作用。對于非組織成員而言，動員和組織群眾的任務在于如何吸引那些符合組織要求的人加盟組織；對于組織成員而言，動員和組織群眾的任務則在于如何最大限度地激發他們的工作意愿和工作潛能，并形成合力。例如，中國共產黨初創時期不過幾十人，今天則已發展成為超過7000萬成員的大組織。

需要指出的是，“追隨者”與“群眾”之間存在寬廣的過渡層面。通常，越上行，其成員越以信念為行為選擇的基礎，越下行，其成員越以現實利益為行為選擇的基礎。

三、領導與管理的聯系與區別

領導者與管理者是相對的。在寬泛的意義上，對上級而言下級就是管理者，對下級而言上級就是領導者。但是，在嚴格的意義上，只有那些確定方向、制定規則的組織人才是完全意義上的領導者，而執行政策及使政策具體化的組織人則是管理者。弗雷德里克·泰羅認為：“管理這門學問注定會具有更富于技術的性質。……管理將會像一門技術那樣被研習，……管理的首要目的就在于把高工資和低勞動成本結合起來?！?img alt="〔美〕F.W．泰羅：前揭書，第60頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">弗里蒙特·卡斯特和詹姆斯·羅森茨韋克認為：管理“典型的定義是，管理就是計劃、組織、控制等活動的過程?！芾硎墙M織中協調各分系統的活動，并使之與環境相適應的主要力量。……管理者可以將人、機器、材料、金錢、時間、場地等各種資源轉變成一個有用的企業。從根本上說，管理就是將上述這些相關的資源組合成一個達到目標的總系統的過程”。

區分領導者與管理者是重要的，因為他們在組織中承擔的任務不同，甚至很不同。“管理者是必需的，而領導者則是根本的。”所以，美國人當年說：“缺乏領導是阻礙美國獲得競爭力的最大問題?！?img alt="〔美〕杰拉爾德·L．麥克曼尼斯：《領導：魅力還是能力？》, 〔美〕肯·謝爾頓編：前揭書，第70頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/9F0B43/13173343405458406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1754287075-HirfBqJwyMs1vmDActbqnm194PELVO7N-0-469662f4afe68550c8fb9a7952a0920e">換言之，組織可能因為領導者而發生方向性或根本性的改變，管理者的工作則主要改變組織的狀態或情形。與此相聯系，領導者與管理者有不同的綜合素養，包括不同的價值取向、不同的思維方式、不同的性格特征、不同的行為模式。

沃倫·本尼斯這樣描述管理者與領導者的不同：

（1）管理者好于管束，領導者善于革新；（2）管理者是模仿者，領導者是原創者；（3）管理者因循守舊，領導者追求發展；（4）管理者依賴控制，領導者營造信任；（5）管理者目光短淺，領導者目標遠大；（6）管理者只顧眼前，領導者放眼未來；（7）管理者接受現狀，領導者挑戰現狀；（8）管理者是聽話的士兵，領導者是自己的主人；（9）管理者習慣正確地做事，領導者注重做正確的事；（10）管理者問怎樣做和何時做，領導者問做什么和為何做。

另一位研究者比爾·韋斯特福爾（Bill Westfall）則這樣描述管理者與領導者的不同：

其實，人們還可以進一步描述領導者與管理者的不同：

1．領導者是源于理想和信念的原創（造）者，富于創新精神，強調思想和價值觀，注重方向感和感悟力，依靠個性和魅力吸引群眾；管理者傾向于安于現狀，至多是基于既定理念的創新者，強調制度和規則，注重管束和控制，依賴程序和數量化的方法實施管理。

2．領導者有理想、有抱負，崇尚革新，樂于挑戰現狀，主張“不破不立”，即通過不斷打破舊的平衡，建立新的平衡；管理者接受傳統，重視原則、秩序和穩定性，習慣和強調技術方法。

3．領導者富有激（熱）情和奉獻精神，愿意為實現既定的理想和目標而付出巨大的、包括生命在內的代價；管理者通常比較理性，比較在意付出與所得之間的平衡。

4．領導者放眼未來，追求前瞻性的視角、歷史的視角，注重謀取戰略性和長遠的利益；管理者重視策略性和短期效應，追求現實的利益。

5．領導者著眼于全局性、綜合性和宏觀的問題；管理者著眼于局部的、專業性和微觀的問題。

6．領導者講求“抓大放小”，善于抓住主要矛盾，主張有所為、有所不為；管理者重視勉力勤為、事必躬親。

7．領導者更依靠發自內心感悟的，包括來自靈感或直覺的個性化的行為選擇，所以，在本質上，領袖從來是無法培養的；管理者更注重通過學習而獲得知識，以及對規律性、普遍性方法的掌握。