第三節 行政職能的構成

行政功能在性質上完全不同于立法功能和司法功能，在特點上，與立法功能相比較，行政功能具有更強的實踐性、操作性、技術性、具體性和經常性；與司法功能相比較，行政功能則更具創造性、主動性、靈活性、積極性和變化性。行政功能可以從不同的角度進行考察和劃分：從功能的作用領域看，有政治功能、經濟功能、文化功能、科技教育功能、社會功能等；從功能的屬性看，有統治功能、保衛功能、管理功能、服務功能等；從功能的性質看，有行政立法功能、行政司法功能、行政檢察功能等；從功能的過程和作用方式看，有計劃功能、指導功能、協調功能、控制功能、溝通功能、監督功能等。

關于政府的職能，有著不同歷史文化傳統、處于不同發展階段上的國家有不同的規制，學術界自19世紀以來亦有不同的理解和認同，相應分類的標準亦有所不同。

按照亞當·斯密的理論，政府的最佳作用只在于這樣三大職能：“君主的義務，首在保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略，……君主的第二個義務，為保護人民不使社會中任何人受其他人的欺侮和壓迫，換言之，就是設立一個嚴正的司法行政機構，……君主或國家的第三種義務就是建立并維持某些公共機關和公共工程”。

按照詹姆斯·布坎南的理論，政府的職能（集體行動）可以分為三個層次：“第一，執行現行法律的那些行動。這一類行動包括霍布斯所說的君主的合法行動，即包括在我稱之為‘保護性國家’、諾齊克稱之為‘最低限度國家’和19世紀哲學家稱之為‘守夜人國家’的那些行動。打一個熟悉的體育比賽上類似的譬喻，這里的任務是裁判員的任務，指定他來執行規則，督促比賽的進行。第二，包括現行法律范圍內的集體行動的那些活動。……用經濟學家熟悉的話來說，這一套活動包括提供資金，供給和提供‘公眾所需的商品和服務’。個人和私人團體在現行法律范圍內的活動可能不足以充分供應那些商品和服務。第三，包括改變法律本身和現行成套法律規定的那些活動。……用體育比賽作比喻，這里所說的活動是指改變過去和現在實行的比賽規則的那些活動”。

按照我國臺灣張金鑒教授對許多研究成果的總結，在一般的意義上，行政職能大體可以分為維持、保衛、扶助、管制、服務、發展六個范疇。我們以此為線索進行討論。

1．維持（maintenance）職能，即維護國家法典和制度的職能。主要通過制定得到社會公眾較為普遍認同的國家典章法令，建立、確定和鞏固國家的政治意識形態，國家的基本社會制度，國家的主要價值規范，國家的法統。維護職能實質上是政府的制度職能，維持國家統一、民族團結、社會和諧而實現基本社會制度的穩定，是政府維護職能的基本目標。維護憲法和國家政治制度是政府維護職能的核心問題。倡導和培植國民的主導價值觀，亦屬于政府維護職能的范疇。

2．保衛（protection）職能，即保衛國家和民族獨立，保衛公民生命、財產和公民權利，維持社會秩序的職能。保衛職能在國家間關系問題上主要表現為通過國防、外交、對外政策，保衛國家主權，并最大限度地實現國家利益；對內則主要表現為：（1）保衛公民的憲法權利，包括財產擁有權、言論自由權、勞動權、種族和性別等平等權、被保護權等等；（2）維持社會秩序，表現為通過運用國家強制力量，譬如，警察、軍隊、監獄等，使法律得到遵從。諸如知識產權保護、商標權益保護、消費者合法權益等等，都屬于政府保衛職能的范疇。

3．扶助（assistance）職能，即扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發展，扶助弱者生存的職能。扶助各界公民、公民團體、工商組織均衡發展，主要是政府確定價值取向和價值標準，進而通過廣泛的產業政策、關貿政策、稅收政策、信貸政策等政策規制和政策傾斜，幫助各界順利發展的職能。扶助弱者生存主要是政府保障和救濟職能，包括由政府組織或監管的退休金、健康保險、失業救濟、老弱病殘者救濟等等。政府關于扶助職能的理解，履行扶助職能的意愿、能力和實際狀況，直接關系社會的公平和穩定。

需要指出的是，在一定的條件下，政府可以通過加大公共投資、擴展政府產業、提供政府擔保、實施政府收購等方式，直接發揮“推動”或“促動”經濟振興、經濟增長、經濟發展的作用。“羅斯福新政”、“東亞模式”等，都是成功的范例。

4．管制（regulation）職能，即管制社會行為主體與國家公共權力主體的社會行為的職能。其主旨集中在兩個方面：（1）依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權力主體的行為，使其不會、不能因自身的利益而非法或不當地侵擾國家、社會、他人、其他行為主體的權利。侵擾者由政府實施懲罰。諸如“近親不得結婚”、“嚴重傳染病隔離”等法律規定都屬于政府履行社會管制職能的范疇。（2）為實現國家利益、社會利益、多數人的利益、長遠利益，依法控制、限定和約束社會行為主體與國家公共權力主體的行為。諸如外匯管制、尾氣排放標準管制等，都是政府履行經濟和環境保護管制職能的表現形式。

5．服務（direct service）職能，即通過興辦各類公共事業，直接造福于國民的職能。政府服務是典型的公共服務。公共服務取之于國民的稅賦，用之于國民的福祉。公共設施、公共衛生、公共交通、公共通訊、公共咨詢、公共信息、公共教育等政府投資興辦及監管的事業，都屬于政府公共服務的范疇，公園、公立圖書館、公立學校、政府公共信息網頁等則是典型的政府公共服務的方式。提供更為廣泛、更為快捷、更為有效、更為公平的公共服務，是現代國家政府普遍面臨的世紀性挑戰。

6．發展（development）職能，即運用各種可能的方式啟發、誘導創新的意愿和積極性，促動、推進發展和進步的行為的職能。創新與發展是當代社會的主旋律。由數千年的農業文明、數百年的工業文明到現今的知識（信息）文明，人類社會進步的節律已由算術級數轉變為幾何級數，發展的性質、內涵和能力較之農業文明和工業文明已經不可同日而語。在信息化社會的時代已經到來，知識經濟的時代已經到來，經濟全球化的時代已經到來的歷史背景下，政府發展職能的重要性正在日益凸顯。這就要求政府通過積極而有效的公共政策的導引，推動社會的全面進步。科學技術的不斷創新、綜合國力的不斷增強、國民生活質量的不斷提高，是政府發展職能的價值內涵，也是政府發展職能的價值評判標準。

按照20世紀60年代以來革新行政學的觀點，政府的職能有一些新的、不同的理論觀點。具體內容我們將在相關章節介紹和討論。