第二節 行政職能的涵義

行政職能是狹義政府即國家行政機關的職能。政府公共行政管理是政府履行其職能的基本形式。政府公共行政管理是以國家行政權為基礎的、以社會為對象的全方位的公共管理。它在本質上反映國家的階級屬性，同時履行國家的社會職能。

一、行政職能的涵義

職能又稱功能、職責。就國家現象而言，職能是一個與公共權力、公共責任緊密相關的概念。職能問題的核心價值點，在于回答一定的公共主體“應該做什么”的問題，其反題則在于“不應該做什么”。在擴展的意義上，職能問題還與履行職能的方式、能力、時效性等問題直接相關。

行政職能又稱公共行政職能，在某些條件下亦稱政府職能。概括地說，行政職能是狹義政府即國家行政機關承擔的國家職能，是相關政治權利主體按照一定的規則，經由一定的過程，通過多種表達形式實現彼此價值觀念和利益關系的契合，從而賦予的國家行政機關在廣泛的國家政治生活、社會生活過程中的各種任務的總稱，是國家行政機關因其國家公共行政權力主體的地位而產生，并由憲法和法律加以明示規定的國家行政機關各種職責的總稱。行政職能是一個廣泛的概念。在憲政體制不同、歷史文化傳統不同的國家里，其性質、內容、規范和作用方式等都存在明顯的差別，即使在同一個國家里，不同的歷史時期也有不同的規范和特點，即關于行政職能的規定性，在客觀上會隨著社會物質文明的發展進步而發生變化，在主觀上則會隨著人們對國家或政府的再認識而發生變化。

就國家職能而言，行政職能是立法職能、司法職能的對稱，是國家公共職能之一種。國家的公共行政職能主要就是國家行政機關承擔的職能。在靜態的意義上，行政職能指憲法和法律對國家行政機關功能與任務的界定和賦予；在動態的意義上，行政職能指政府依據憲法和法律賦予的責任、權力和義務，通過行政行為管理國家事務和社會事務的活動，因而會隨著國家職能的變化而相應發生變化。在實際的過程中，靜態意義上的行政職能與動態意義上的行政職能由于復雜的原因有時是不相吻合的。公共行政職能是復雜的。考察公共行政職能可以有許多角度：

第一，公共行政職能與國家的產生相聯系。行政職能是國家職能的一部分，因此，行政職能緣起于早期人類建立國家的政治契約。作為國家公共權力主體之一種的職能，行政職能從一開始就是與人們對國家的定義緊密聯系在一起的，就是人們對國家職能設定的一部分。因此，關于行政職能的考察，不能離開關于國家作用的考察。

第二，公共行政職能與公共行政目的相聯系。行政目的是關于政府基本價值理念的闡釋和規定性，其中包括行政道德的基本價值標準。例如，政府理應“全心全意為人民服務”，政府必須“保障國民生命財產安全”。在實際過程中，行政目的表現為政府行政目標與政府行政動機的統一。行政目的在價值形態上表示政府存在必要性。行政目的引導行政職能，即為了實現行政目的而相應設定行政職能。

第三，公共行政職能與公共政策相聯系。其邏輯關系可以表述為：為了履行政府職能而正確地制定和有效地執行公共政策。在此意義上可以認為，公共政策是政府履行其職能的主要形式。公共政策的有效性因此構成了政府履行行政職能的現實基礎。

第四，公共行政職能與制度創新相聯系。人類長盛不衰、經久不息地追逐利益、追逐成就、追逐興趣的本性和愿望，是人類不斷發展進步的主觀動力，而隨著物質生產規模的不斷擴大和物質生產內涵的不斷變換、升華，人們的價值理念和現實觀念事實上也在不斷地發生變化，其中包括關于政府公共行政原理的再認識，從而促使人們不斷進行行政改革以調整或改變公共行政關系，進而不斷實現政府制度的創新，并通過政府制度的不斷創新，不斷引導、誘發、推動一定的新的制度安排，最終形成良性的互動關系，不斷實現社會的整體發展進步。在此意義上，行政改革是政府制度創新的基本形式之一，而轉變、修正、調整政府職能，增強政府公共政策和行政管理的有效性，是行政改革最經常的訴求對象。

二、行政職能的擴展

在現代國家中，政府的行政功能較之傳統行政得到了大大的擴展。由于享有立法創議權，且獲得了廣泛的委托權，國家行政機關事實上已經涉足相當多的立法功能、司法功能和檢察功能，即行政立法和行政司法。

政府行政職能的擴展是一種世界現象，也是一種歷史的必然。它一方面反映了當今世界各國對發展問題的重視和關切，另一方面反映了人們對國家職能和傳統法制原理的再認識，同時反映了當今世界的時代特征。從發展趨勢上說，當代社會有三個較為突出的特征：首先，發展變化的節奏明顯加快，發展變化的內容趨向多元化、豐富化、復雜化；其次，諸種“新”的事物層出不窮，譬如新思想、新觀念、新學科、新技術、新行業、新文化、新財富、新需求等等并帶來了一系列的新問題；再次，競爭日趨激烈，并使各類主體之間的社會關系進一步趨向錯綜復雜。

如前所述，在這樣一種歷史條件下，“法律有限、人事無窮”的現象明顯增多并造成和激化了傳統國家組織體制、領導制度、管理方式與現實需要之間的矛盾。這就需要一種能夠對現實變化及時做出反應并有效解決問題，對未來需要做出前瞻性判斷并提前進行戰略性規劃的力量。在傳統的國家公共權力主體的體系中，這種力量就是政府（行政）。這是因為，在傳統的國家公共權力主體的體系中，唯有國家行政機關決策權力集中，并集合了管理現代社會所必須的各類專業人才。從這個意義上說，狹義政府即國家行政機關被推向國家公共權力的主導地位是合乎邏輯的。以“三權分立”與制衡體制較為分明的美國為例：美國1996年通過的《單項法案條款否決權利法案》規定，總統有權對國會通過的預算案等法案中的某項條款進行否決，實際上將美國分配預算開支的一部分權力歷史性地轉移到了總統手里，實現了120年來美國歷屆總統的夙愿，從而再次提升了美國總統的地位，擴大了其行政權力，并因此為進一步鍛造和展示政府的公共行政能力提供了更大的空間。