第四節 關于政府職能的爭論

與政府職能直接相關的爭論由來已久。爭論的焦點在于政府到底應該管什么，不應該管什么。爭論的中心問題，則集中在國家與社會的關系、政府與市場的關系、公平與效率的關系等三個相互聯系的問題上。這三個方面的問題均與關于政府的地位和作用的法律原則有著直接的相關性，與政府公共政策的基本價值取向有著直接的相關性，因而與政府的職能有著直接的相關性。就爭論的一般情形而言，國家與社會、政府與市場、公平與效率的關系問題并不存在孰要孰不要的問題，而是孰先孰后、孰輕孰重的問題，即時序和側重點的問題，而時序和側重點的選擇既直接反映政府的價值偏好，也直接反映不同政治主體和公眾的價值偏好，因而實際上涉及一個孰重孰輕的問題。爭論由此而起。

一、國家與社會的關系

這種關系主要涉及政府的政治職能。權威與民主的關系問題是其核心問題。事實是，資產階級成功地取得國家政權以來，政府的公共權力在一直在加強，政府的公共職能始終在增加。政府的影響力不斷在擴展。不論是什么原因所致，也不論人們怎么評價，政府的公共權威一直在上升通道中運行是一種不爭的客觀事實，以至于已經成為名副其實的“大政府”，并有可能成為詹姆斯·布坎南稱之為自行其是、“擁有獨立利益的巨物”。政府從來沒有像現在這樣廣泛而深刻地影響人們的生活。這可以從兩個方面來看：

（一）精英政治盛行。所謂精英政治，是西方政治學的一個概念。其基本的涵義在積極的意義上是指，由于人類社會發展的局限性，社會的極少數卓越分子及其組合的集團，承擔起了領導社會前進的責任，并因此實際享有和運用廣泛的國家權利；在消極的意義上則是指所謂精英統治（meritocracy），即社會的極少數人及其組合的集團，實際控制甚至壟斷了國家權利，國民實際政治權利因此受到限制、侵害甚至被剝奪。精英政治現象之所以為人們所關注，是因為迄今為止，在可以觀察到的任何政治制度下，總是少數人統治著多數人。以美國為例。大權集中于極少數人手里。兩億多美國人當中，決定戰爭與和平、工資和物價、消費和投資、就業和生產、法律和司法、稅收和利潤、教育和學術、衛生和福利、廣告和通訊、生活和休息等一系列與國民利益息息相關重大問題者，不過是幾千人，而不論他們是否假借“人民”的名義來行使這種權力。對政治精英們來說，國民政治參與并不是一種正當的、必不可少的民主政治生活的理念，更不是一種基本的價值觀，至多只是一種手段，一種使政治精英的統治得以延續的政治策略。

（二）公共支出增長。一百多年前，德國經濟學家阿道夫·瓦格納（Adolph Wagner）在考察了幾個國家的公共支出的情況后，曾經以“瓦格納定律”（亦稱政府活動擴張法則或公共支出膨脹法則）的方式預言：隨著工業化社會的到來，公共部門在經濟活動中的數量和所占比例具有一種內在的擴大趨勢，公共支出因此將不斷膨脹。這一預言在一百多年來許多國家的實踐中一再得到驗證。部分國家公共支出占GNP的比重表示如下：

在同一問題上，恩格爾定律（德國統計學家恩思特·恩格爾（Ernst Engel）1857年根據統計資料對消費結構的變化得出一個規律：隨著家庭和個人收入增加，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小，這一定律被稱為恩格爾定律，反映這一定律的系數被稱為恩格爾系數。恩格爾定律的公式是：食物支出對總支出的比率（R1）=（食物支出變動百分比）/（總支出變動百分比）或食物支出對收入的比率（R2）=（食物支出變動百分比）/（收入變動百分比）。R2又稱為食物支出的收入彈性。恩格爾系數是根據恩格爾定律得出的比例數，是表示生活水平高低的一個指標。其計算公式如下：恩格爾系數=（食物支出金額）/（總支出金額）。根據聯合國糧農組織提出的標準，恩格爾系數在59%以上為貧困，50%—59%為溫飽，40%—50%為小康，30%—40%為富裕，低于30%為最富裕。它告訴人們，隨著社會物質財富的不斷增加，消費者用于那些對物質福利并非必需的物品和勞務等支出的比重將不斷增加。其結果，由于公共產品不屬于生活必需品，而社會對公共產品數量和質量的需求又將逐步提高，從而導致公共產品的擴張，且日益擠占消費結構中私人產品的相對份額。公共產品社會需求的不斷提高，構成了公共支出不斷膨脹的原始動力，而公共資本存量與私人資本存量之間的函數關系，則構成了公共支出日益擴大的客觀要求。這樣，憑借巨額公共支出及其不斷增加，政府相應獲得了日益廣泛的影響力，在某些條件下甚至是支配力。

那么，在上述背景下，人民的政治權利，尤其是作為個人的公民政治權利——政治支配權、政治決定權、政治參與權、政治表達權等，應當怎樣得到保護、得到體現呢？基于這樣一種擔憂，20世紀60—70年代以約翰·羅爾斯（John Rawls）為代表的一批人從社會政治哲學和倫理道德出發，嚴肅而系統地再次提出了社會正義問題。1971年，羅爾斯發表了著名的《正義論》，以后，又相繼發表了《政治自由主義》、《萬民法》以及最后的著作《作為公平的正義》。

羅爾斯的理論是從解析構成人權的自由與平等的不可調和的矛盾開始的。這種矛盾在于，要徹底保障個人的包括言論、思想、參政、擁有財產、積聚財富的自由，就可能由于人們在天賦、出身方面的差別而導致不平等，而如果推行具有平等主義傾向的政策以縮小人們財富和權力等方面的差距，又有可能導致政府對個人自由和經濟活動的嚴重干預。對此，羅爾斯提出了正義至上理論：普遍的正義理念高于一切價值，正義是社會制度的首要道德，正義來自于不受任何利益制約的個人自由權，正義不應建立在特定的利益之上，不能為了公共利益而犧牲個人權利。因為，每一社會成員都擁有一種基于正義或自然權利的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越，所以，正義既否認為了一些人享受更大利益而剝奪另一些人的自由是正當的，也不承認多數人享受的較大利益能夠補償少數人迫不得已的損失。正義的對象是用于分配公民的基本權利和義務、劃分社會利益和社會負擔的制度結構，正義應當成為評價社會制度的首要道德標準和基本價值尺度。羅爾斯基于平等和社會契約的正義論的第一原則是：每個人都擁有和其他所有人同樣的自由體系相容的，最廣泛平等的基本自由體系的平等權利。正義的第二個原則是：社會和經濟的不平等應當這樣安排，以使它們：（1）適合于最少受惠者的最大利益，并與正義的儲存原則相一致；（2）在公平的機會平等的條件下，使所有職務和地位向所有人開放。羅爾斯說：假如正義蕩然無存，人類在這世界生存，又有什么價值？

評論者認為，羅爾斯的理論反映了20世紀60年代美國社會發展起來的對公民權利的訴求，在理論上結束了功利主義在歐美政治哲學中的主導地位，并代之以以個人權利為核心的自由主義以及支撐這種自由主義的社會分配學說。羅爾斯的理論被稱為自由意志論（libertarianism）或自由至上主義。批評者認為，羅爾斯過度強調了權利的先驗性，忽視了權利與“善”，尤其是社會的“善”、人類的“善”的關系。事實上，權利的先驗性并不是人的支配力以外的自然（規律）力所賦予，而是人類通過一定的制度安排（規則）所賦予的。沒有國家的保護，個人的權利是無法實現的。

以布坎南、弗里德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）、米爾頓·弗里德曼（Milton Friedman）為代表的一批人則試圖跨越技術經濟理論的沼澤，用傳統政治經濟學的眼光透析市場經濟與政治體制的關系，進而重新確定自由的價值。以喬治·弗雷德里克森（George Frederickson）為代表的新公共行政學派，則強調為了實現社會公平堅持和強化政府的公共性質，主張通過行政組織重構實現政府的公共目的。

由于人類代議制民主發展階段的特征，圍繞著公共權威與民主的價值首要性問題上，關于國家與社會的關系的爭論還將繼續下去。

二、政府與市場的關系

這種關系主要涉及政府的經濟職能。通常，人們使用“市場失靈”（market failures）與“政府失靈”（government failures）來概括凱恩斯經濟理論之后關于政府與市場關系爭論過程中兩種幾乎是截然相反的價值取向。一般而論，所謂“市場失靈”主要是指市場機制在實現資源配置方面存在許多的局限性或缺陷性，因而不能達到帕累托最優[意大利經濟學家維弗雷多·帕累托（Vilfredo Pareto）1897年提出的一個關于資源配置效率的概念：對于某種經濟資源配置，如果不存在其他生產上可行的配置，使得該經濟中的所有個人至少和他們在初始時更好，那么，這個資源配置就是最優的，進而，在不使其他人境況變糟的情況下，就不可能再使另一部分人的處境變好。帕累托改進則是指：用帕累托標準衡量，任何經濟活動，不損害任何一個人的利益，但至少會使其中一個人收益，這樣，社會財富總量就會增加，或者如果一個人可以在不損害他人利益的同時能改善自己的處境，他就在資源配置方面實現了帕累托改進]，不能實現預期社會經濟目標。“市場失靈”是主張實行政府干預的強有力的理由。所謂“政府失靈”主要是指政府的政策干預措施不能實現預期的調節市場的作用，在某些條件下甚至導致比“市場失靈”更壞的結果。“政府失靈”是主張實行更為徹底的市場經濟的基本根據。

圍繞著政府職能的爭論是十分豐富和廣泛的。往前追溯，關于政府經濟職能的主張早在500年前資本主義生產關系萌芽時期的重商主義經濟學就開始了。那時民族國家行將建立，商業資本得到了發展壯大。商業資本要求保護和擴大貿易，為此要求建立中央集權的國家體制，實行國家干預，消滅封建割據，在統一國內市場的同時開辟海外市場。18世紀后半期，隨著工業革命的發生，商業資本轉向了工業資本，資本訴求隨之由主張國家干預轉向主張自由資本主義。反映這種歷史性的新的訴求，亞當·斯密于1776年發表了產生深遠影響的《國富論》，全面闡述了自由主義經濟學的原理。

亞當·斯密以理性“經濟人”假定為理論基礎，提出“自私的動機、私有的企業、競爭的市場”是自由經濟制度的三要素，認為不斷增加國民財富的最佳途徑就是給予經濟活動完全的自由，由一只“看不見的手”支配市場，概括地說，政府職能規范的基本價值標準，就在于成為一個好的“守夜人”。在此意義上，管的最少的政府是最好的政府（government that governs least governs best）。作為主流經濟學理論，亞當·斯密的自由資本主義的經濟理論支配了歐美國家一百多年，直至20世紀30年代席卷整個資本主義世界的經濟大危機為止。

20世紀30年代的經濟大危機引發了西方經濟學說在20世紀的第一次革命，即“凱恩斯革命”。以亞當·斯密經濟理論為基礎的傳統的、新古典的經濟學說因此讓位于以約翰·凱恩斯（John Keynes）經濟理論為核心的國家干預經濟理論。凱恩斯的經濟理論有一個形成過程：1919年出版《凡爾賽和約的經濟后果》、1923年出版《貨幣改革論》、1926年發表《自由放任主義的終結》、1930年出版《貨幣論》、1933年出版《繁榮之道》、1935年發表《一個自行調整的經濟體系？》、1936年出版了其理論的奠基作《就業、利息和貨幣通論》。凱恩斯否定傳統經濟學的基本命題：私人利益與社會利益存在一致性；認為自由市場經濟制度可以保證個人自由并激發個人的創造潛能，但市場經濟存在缺陷，主要表現為在放任自由的經濟條件下，由于有效需求不足，失業是不可避免的，而與放任經濟直接相關的三種“基本心理法則”——消費傾向、資本邊際效率傾向和流動傾向，是造成有效需求不足的主要原因，有效需求和失業的長期積累，則會導致經濟危機。這樣，凱恩斯實際否定了以薩伊定律[法國經濟學家讓·巴蒂斯特·薩伊（Jean-Baptiste Say）1803年在其《政治經濟學概論》一書中首先明確提出的一個概念，是對蘇格蘭啟蒙思想家詹姆斯·穆勒（James Mill）的名言“供給創造需求”或“生產自行創造銷路”論斷的進一步提升：在一切社會，生產者越眾多，產品越多樣化，產品便銷得越快、越多和越廣泛]為支撐的古典經濟學，以“有效需求不足”代替了“供給能創造自身的需求”這一傳統的理論。

凱恩斯認為，為了彌補自由市場經濟有效需求的不足，克服經濟危機，政府必須干預經濟生活，通過增加公共投入以刺激消費。為此，凱恩斯以有效需求原理和就業理論為基礎，提出了一整套的“反危機”的政策主張。概括地說，凱恩斯政策主張的要點主要集中在：（1）國家調節和干預經濟生活，實現國家公共經濟活動與私人資本運作的合作，指導社會消費傾向；（2）實行積極的公共財政和金融政策，通過有意識的國家財政歲入、歲出和貨幣供應、利率等國家經濟活動影響有效需求和社會總就業水平，包括改變租稅體系、政府直接舉辦公共工程和投資非生產部門、甚至擴充軍備等；（3）舉債支出，即政府舉債投資公共事業和彌補預算赤字，借此提高有效需求，增加總就業量。凱恩斯經濟理論影響了一代經濟學家，并成為那個時期西方國家政府基本公共政策選擇的理論基礎，以至于30—70年代被稱為“凱恩斯時代”，凱恩斯本人因此被稱為“戰后繁榮之父”。

凱恩斯經濟理論之后，出現了阿爾文·漢森（Alvin Hansen）、保羅·薩繆爾森（Paul Samuelsen）、約翰·希克斯（John Hicks）等人為代表的新古典綜合學派，后又稱后凱恩斯主流經濟學。他們試圖消弭宏觀經濟學與微觀經濟學的“巨大裂縫”，途徑是實現凱恩斯總量經濟范疇與新古典微觀經濟范疇的綜合，靜態經濟分析與動態經濟分析的綜合，即實現所謂“新古典綜合”或“混合經濟”，從而建立一種新的經濟理論體系。60年代中期以前，新古典綜合經濟理論一直廣泛流行于西方各國，被奉為西方國家的正統經濟學，并成為國家干預經濟的主導經濟理論。

“凱恩斯革命”之后不久，另一場與凱恩斯經濟思想和“羅斯福新政”的價值取向相互印證的“管理革命”逐步興起。美國企業史研究學者阿爾弗雷德·錢德勒（Alfred Chandler）以三部曲式的經典之作，即《戰略與結構——美國工業企業成長的若干篇章》（1962）、《看得見的手——美國企業的管理革命》（1977）和《企業的規模與范圍——工業資本主義的原動力》（1990）為理論形式，在美國工商管理領域掀起了一場“美國企業界的管理革命”，也有人稱之為新“科學管理”運動，或者稱之為“錢德勒革命”。

錢德勒宣稱，“現代工商企業在協調經濟活動和分配資源方面已取代了亞當·斯密的所謂市場力量的無形的手。……由于獲得了原先為市場所執行的功能，現代工商企業已成為美國經濟中最強大的機構，經理人員則已成為最有影響力的經濟決策集團。因此，在美國，隨著現代工商企業的興起，出現了所謂經理式的資本主義”。經理式的資本主義就是“管理資本主義”。在錢德勒看來，“美國傳統的公司是單一單位的企業。在此種公司內一個或少數所有者是在一個辦事處內經營其商店、工廠、銀行或運輸公司的。通常此種類型的公司只掌管一種經濟職能，經營單一的產品系列，且僅在一個地區內經營。在現代公司興起之前，這種小規模的、由個人擁有和經營的企業的各項活動是由市場和價格機制來協調和控制的。現代企業則將許多單位置于其控制之下，經營于不同地點，通常進行不同類型的經濟活動，處理不同類型的產品和服務。這些單位的活動和它們之間的交易因而被內部化，它們是由支薪雇員而非市場機制所控制并協調的。因此，現代工商企業雇用各種層次的中、高級支薪經理來管理并協調在其控制下的各單位的工作。這些中、高層經理乃形成一個完全的新的企業家階層”，同時形成了“現代復合經濟企業”。由此，理性工業領袖已經取代了資本主義蠻荒階段的擴張掠奪的“強盜大亨”，而企業家階層或職業經理群體與“現代復合經濟企業”的結合，使企業已經獲得了“自主的生命”，不僅對生產與消費產生了巨大的促進作用，而且事實上獲得了前所未有的科學預見能力和經濟調節能力，以及主動、有效地干預經濟發展的能力。在這種歷史條件下，以自由競爭、市場調節、經濟周期為特征的古典式資本主義經濟，已經被以大公司經理階層主導、管理、協調下的比較穩定發展的“管理資本主義”經濟所取代。與此相聯系，在更為廣泛的層面上，“隨著技術變得更為復雜和具有更高的生產力，隨著市場繼續在擴大，這些經理人員乃承擔了在美國經濟最重要的一些部門中的指揮重任”。以大公司經理階層為主體，以管理、協調為手段的“看得見的手”，比亞當·斯密的市場自發協調的“看不見的手”，更能增加資本的競爭力，更能有效地促進經濟的發展，更能推動社會的進步。

為了論證“為什么管理上的有形的手取代了市場機制的看不見的手”，錢德勒提出了關于現代工商企業的八大觀點：

第一，當管理上的協調比市場機制的協調能帶來更大的生產力、較低的成本和較高的利潤時，現代多單位的工商企業就會取代傳統的小公司。

第二，在一個企業內把許多營業單位活動內部化所帶來的利益，要等到建立起管理層級制以后才能實現。因此，管理層級制的存在是現代工商企業的一個顯著特征。

第三，現代工商企業是當經濟活動量達到這樣一個水平，即管理上的協調比市場的協調更有效率和更有利可圖時，才首次在歷史上出現的。

第四，管理層級制一旦形成并有效地實現了它的協調功能后，層級制本身也就變成了持久性、權力和持續成長的源泉。由此，現代工商企業開始具有了“其本身的生命”。

第五，指導各級工作的支薪經理這一職業，變得越來越技術性和職業化。選拔與晉升變得越來越依賴培訓、經驗和表現，而不是家族關系或金錢。

第六，當多單位工商企業在規模和經營多樣化方面發展到一定水平，其經理變得越加職業化時，企業的管理就會和它的所有權分開。

第七，在做出管理決策時，職業經理人員寧愿選擇能促使公司長期穩定和成長的政策，而不貪圖眼前的最大利潤。因此，經理人員要維持其組織被充分利用的愿望乃變成了一種使企業進一步發展的持續力量。

第八，隨著大企業的成長和對主要經濟部門的支配，它們改變了這些部門乃至整個經濟的基本結構。

錢德勒開創了美國工商史研究的錢德勒時代。以錢德勒為代表的學者群體被稱為錢德勒學派。人們贊譽錢德勒的貢獻，認為錢德勒掀起的“管理革命”是管理史的一個里程碑，其意義在于使管理成為一個有著獨特的理論與實踐形式的研究領域。盡管，關于錢德勒的理論從一開始就存在批評，盡管，垂直整合的錢德勒式企業已經不再是今天美國主導經濟發展的組織形式，大企業不再像在過去那樣的成功，但錢德勒的影響仍然是人們所不能忽視的。

進入70年代以后，西方國家先后出現了新的經濟危機，并且，通貨膨脹與經濟停滯同時出現，形成了所謂“滯脹”現象。與此同時，國家財政赤字愈來愈大，而社會失業人口卻愈來愈多。凱恩斯主義因此在政策實踐中面臨一種難以解脫的兩難選擇境地：如果采用擴張性的財政政策，勢必加劇通貨膨脹；如果采用緊縮性的財政政策，又會導致經濟停滯，加劇經濟危機。事實上，受凱恩斯理論影響最大的國家，遭受的痛苦也愈多。面對如此現實，人們不能不承認凱恩斯主義失靈了。

在這樣的歷史條件下，出現了對凱恩斯主義的否定。從弗里德曼針對凱恩斯經濟理論提出現代貨幣主義理論開始，一大批學者從不同的角度提出了許多的理論主張，其中，以哈耶克、埃德溫·坎南（Edwin Cannan）、萊昂內爾·羅賓斯（Lionel Robbins）為代表的自由主義的倫敦學派，以阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）、馬丁·費爾德斯坦（Martin Feldstein）、羅伯特·孟德爾（Robert Mundell）為代表的供給學派，以約翰·穆思（John Muth）、羅伯特·盧卡斯（Robert Lucas）、尼·華萊士（Neil Wallace）為代表的理性預期學派，以布坎南、戈登·圖洛克（Gordon Tullock）、鄧肯·布萊克（Duncan Black）為代表的公共選擇學派等等。這些理論統稱新自由主義經濟理論。他們的理論成為了這一個時期的主流經濟理論，成為了政府制定經濟政策的理論依據。他們的主要理論觀點集中在：

（1）基于自由競爭的市場原理是正確的，只有市場可以對資源進行有效的配置。因此，自由市場制度及其相一致的私人企業制度，是人類現階段可能選擇的最好的制度，而個人自由是自由市場制度及私人企業制度存在的基礎。

（2）政府的缺陷源自擔任政府公職者的有理性的自私人的人類特征，也就是說，基于人的理性地追求私利的本性，政治生活中人們同樣要對自己行為的成本與收益進行計算。因此，“政府失靈”是不可避免的。政府的缺陷至少與市場一樣嚴重，所以，政府不但不能糾正市場，反而會使之惡化，政府解決市場缺陷的唯一正確的途徑是進一步明晰產權，而不是進行政府干預。

（3）必須強調價值判斷和倫理規范的重要性。因為，價值判斷較之數學計算、預測更能真實地反映和有效地解決實際的經濟和社會問題。受到充分體現自由精神的法律保護和約束的、私有制條件下的自由市場經濟制度，是一個公正、合理社會的基本準則。

但是，進入80年代以后，西方國家再次普遍出現了失業率猛增且居高不下、國內生產總值下降、經濟增長停滯、政府財政狀況惡化等一系列的問題。這就不能不引起人們對新自由主義經濟學理論的懷疑。正是在這樣的歷史條件下，新凱恩斯主義（New Keynesianism）或新凱恩斯主義經濟學（New Keynesian Economics）應運而生，出現了凱恩斯主義的某種“復興”，國家干預論東山再起，并成為克林頓政府經濟政策的重要理論依據。但好景不長，新凱恩斯主義的最終還是被“新經濟”的浪潮所淹沒。

在過去四十多年中，關于政府與市場關系爭論的不同價值取向的要點可以概括如下:“市場失靈”的主要問題在于：（1）個人的價值觀和自由與社會公理和原則存在矛盾；（2）完全競爭假定現實經濟運行中由于存在獨占、寡頭壟斷、壟斷競爭、自然壟斷、過度競爭等問題從來就沒有得到充分滿足，因此會損害社會效率；（3）一般競爭均衡不適用某些領域，尤其涉及規模效率速增的經濟活動；（4）帕累托最優由于完全市場假定不成立而不能實現；（5）信息存在不完備性或非相關性；（6）由于存在不完全均衡，因此資源不能得到充分利用；（7）外部效應導致市場在配置社會資源時產生偏離；（8）市場不會自動供給公共產品。在發展中國家，由于存在較多的市場缺陷，問題可能更為嚴重。

“政府失靈”的主要問題則在于：（1）政府對社會的經濟管理經常缺乏明確的利益主體、責任主體，由此導致政府效率低下和政府官員冷漠無情；（2）政府維護社會公平的職能因為從來就不存在絕對的公平而難以履行，而政府追求社會公平經常以犧牲效率為代價；（3）政府由具體的官員組成，作為自然人的政府官員并不會因為承擔公共責任而自然產生任何道德優勢，他們既不比常人更壞，也不比常人更好，他們同樣也會犯錯誤；（4）政府與人民之間的法理或法律上的契約關系在現實生活中是往往不完整、不對等的，政府行為因此時有失序或失控，并導致對政府違約行為懲罰的空置；（5）政府作為特殊的政治主體和經濟主體，其微觀經濟運作如同私營企業一樣也涉及復雜的產權關系和激勵機制，所以，政府與市場不能實現相互替代；（6）壟斷性是政府的不可克服的弱點，而壟斷性導致低效率、機構膨脹、尋租行為等一系列加劇政府行為社會成本的消極問題；（7）“逃避錯誤”因政府行為無法直接比較、政府效率無法直接評估而成為政府官員的普遍行為準則，其結果導致短視、惰性、缺乏創新精神等程序化政府行為的泛化；（8）“多數人原則”選舉體系的維持，從來都是以犧牲一部分人的利益為代價的，而且，事實上這種體系既不能保證選舉體系選舉的效率，也不能保證完全代表每個人利益，因此，物競天擇、優勝劣汰以及與之相一致的少數人決策是必然的。

以上可見，與政府職能問題相聯系，關于“看得見的手”與“看不見的手”的爭論一直是纏繞西方經濟學的主要爭論之一。現在看來，這種爭論還將繼續下去。但經過大的歷史反復，問題將不會集中在是否需要市場或是否需要政府干預，而會集中在如何實現市場對資源的基礎配置與政府對市場的合理干預之間的平衡方面。

三、公平與效率的關系

這種關系主要涉及政府的社會職能。這種關系也可以理解為是個人利益與公共利益，經濟增長與大眾福利，政府的經濟職能與社會職能的關系。關于效率和公平的解釋是多種多樣的。一般而論，所謂公平，通常是指社會成員機會或收入的均等化，以及社會權力的平等化。效率則是指資源的合理、有效的配置，在同一時間內投入的最小化與產出的最大化是效率的恒定標準。按照經濟學家格列高里·曼昆（Gregory Mankiw）的解釋，效率是社會能從其稀缺資源中得到最多東西的特性，平等則是經濟成果在社會成員中公平分配的特性。“效率是指社會能從其稀缺資源中得到最多東西。平等是指這些資源的成果公平地分配給社會成員。換句話說，效率是指經濟蛋糕的大小，而平等是指如何分割這塊蛋糕。在設計政府政策的時候，這兩個目標往往是不一致的。”

公平與效率的問題與國家發展戰略的選擇相聯系，不只是現代經濟問題的焦點之一，更是人類社會政治和道德問題的軸心。因此直接與廣泛和深層次的人類價值判斷問題相聯系，進而與政府的職能及宏觀公共政策選擇相聯系，成為每一個國家的政府過去、現在和將來都不可能回避的問題。公平與效率作為兩種價值取向存在一種此消彼長的替代關系，在同一時間和空間可以有主次之分，卻很難做到并行不悖。這樣，作為一種宏觀公共政策選擇，政府事實上必須取舍維護社會公平抑或提高效率，作為政府基本的價值取向和政策標準。

關于公平與效率的爭論是廣泛和持久的。在這方面，大體上存在“效率優先論”、“公平優先論”和“效率與公平平衡論”三類觀點。效率優先論認為，效率是競爭的產物，競爭與市場相聯系，市場則與“天賦人權”的自由權力相聯系。換言之，效率優先論認為存在這樣一種邏輯關系，即沒有個人權力就沒有個人自由，沒有個人自由就沒有市場競爭，而沒有市場競爭就沒有效率。因此，個人權力是效率優先的前提、基礎和結果。效率優先論同時認為，效率是個人勤奮工作的結果，直接反映個人努力的程度，而勤奮的人理應占有更多的資源，獲得更多的報酬。因此，效率反映真正的公平，政府不能通過干預實現“結果均等”，因為這會損壞社會發展的機制，最終導致“公平”的虛無化。

公平優先論認為，公平是個人“天賦權利”具體化。這種權利不適用于市場交換，不能用后天源自市場競爭的金錢作為衡量的尺度。市場競爭導致的個人收入的巨大反差，是對個人權利的直接侵害。不僅如此，與市場競爭相聯系的效率不但與“公平”無關，而且是不公平的結果。因為，市場競爭不僅會導致個人收入的兩極分化，而且會形成競爭優勢與競爭劣勢——資財占有、信息占有、社會關系占有、受教育程度、個人能力等等，從而嚴重破壞“機會均等”的原則，形成事實上的權力的不平等。這種不平等導致社會差距的擴大化、深刻化、持續化，進而可能導致制度危機。同時，市場從來就不是按照個人對社會的實際貢獻評價和付酬的。因此，只有通過運用公共權力，即通過政府干預才能實現社會收入分配和社會權力分配的均等。

效率與公平平衡論認為公平與效率同等重要，主張在公平與效率之間建立一種平衡關系，即以最小的公平代價換取最大的效率結果。據此，效率與公平平衡論主張同時建立以利潤為目標的私有經濟和以社會福利為目標的公共經濟，進而在“混合經濟”的基礎上建立一種兼顧公平與效率、結果均等與機會均等的制度，借以在保持以“自利”為導向的效率的同時，通過政府對社會收入再分配的有效的宏觀調節，維護基本的社會公平。

美國經濟學家阿瑟·奧肯（Arthur Okun）是效率與公平平衡論的代表之一。他在1974年的經典著作《平等與效率——重大的抉擇》中，提出了公平與效率的交替（trade off）理論，試圖找到一條既維護市場機制，又能消除收入差別擴大的途徑，主張在保留市場經濟制度的情況下增進平等。奧肯指出，在市場經濟條件下，公平與效率之間的確存在矛盾和沖突：“對效率的追求不可避免地產生出各種不平等，因此，在平等與效率之間，社會面臨著一種選擇。”“在這條路的許多岔口上，社會面臨著選擇：或是以效率為代價的稍多一點的平等，或是以平等為代價的稍多一點的效率。”平等和效率之間的取舍是我們社會經濟中最重大的取舍，我們在許許多多的社會政策領域受著它的困擾。“我認為，這是最大的社會經濟抉擇，而且它在社會政策的各個方面困擾著我們。我們無法在保留市場效率這塊蛋糕的同時又平等地分享它。”在奧肯看來，平等和效率都是很重要的，社會要存在下去，必須在二者之間進行折中。折中的途徑既不是效率優先，也不是平等優先，而是二者兼顧，即以最小的不平等換取最大的效率，或者以最小的效率損失換取最大的公平。奧肯的名言是：“或許這正是為什么它們互相需要的道理——在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道”。為了更多地實現平等，政府應當發揮作用，通過調整所得稅、社會保險、轉移支付等措施，來縮小過于懸殊的貧富差距。

效率與公平平衡論是當代世界多數國家政府宏觀公共政策的價值選擇。