二、聯(lián)邦稅務局的組織機構

從中央到地方，聯(lián)邦稅務局按功能設立機構。其中，聯(lián)邦稅務局長屬于最高行政首領，負責協(xié)調(diào)各部門工作和所有重大決策。在聯(lián)邦稅務局長之下，設有法律顧問、納稅人援助官、稅務復議、刑事調(diào)查、稅務稽查和征收等職能部門，代表稅務局長具體執(zhí)行聯(lián)邦稅法。在本書后面的章節(jié)中，有些職能機構會有專門介紹，如稅務復議、刑事調(diào)查等。本節(jié)只能提供一個粗淺的輪廓，無法進行深入細致的剖析。除此之外，還有一些機構從事聯(lián)絡和信息處理工作，為職能機構提供信息分析等共享服務。不過，這些機構并不直接面對納稅人，因此我們對此不予介紹。

（一）聯(lián)邦稅務局局長（Commissioner）

美國財政部必須設立稅務局長一職，其根據(jù)在于《聯(lián)邦稅法典》第7803條。聯(lián)邦稅務局長由總統(tǒng)任命，并征得參議院的同意，任期為5年，任期屆滿后可以連任。聯(lián)邦稅務局長是聯(lián)邦稅務局的最高行政長官，全面負責監(jiān)督、指導聯(lián)邦稅法的執(zhí)行。不過，聯(lián)邦稅務局長的權力并非直接來自法律，而是來自財政部長的授權?！堵?lián)邦稅法典》只是將權力授予給財政部長。財政部長需要通過授權令的方式，將法定的職權授予聯(lián)邦稅務局長。

（二）首席法律顧問（Chief Counsel）

根據(jù)《聯(lián)邦稅法典》第7803條的規(guī)定，首席法律顧問也屬于法定職位，該職位由聯(lián)邦稅務局長推薦候選人，由總統(tǒng)任命，并征得參議院的同意。首席法律顧問的職責包括：為稅務局長及其他官員和雇員提供法律建議；為聯(lián)邦稅務局簽發(fā)的裁定和建議提供法律意見；起草、審查與聯(lián)邦稅收有關的條約、法律、規(guī)章或執(zhí)行令，或者為這些法律文件的起草和審查提供幫助；代表聯(lián)邦稅務局長在稅務法院出庭應訴；決定是否對納稅人提起民事訴訟以及為此向司法部提供相關推薦材料。

1998年之前，聯(lián)邦稅務局首席法律顧問同時還是財政部助理總法律顧問（Assistant General Counsel）。1998年機構改革之后，除了兩項例外，首席法律顧問只對聯(lián)邦稅務局長報告工作。第一項例外是，當稅法解釋并非只與稅收政策或稅務訴訟有關時，首席法律顧問除向稅務局長報告之外，還需要向財政部總法律顧問報告。第二項例外是，當稅法解釋僅僅與稅收政策有關時，首席法律顧問只需要向財政部總法律顧問報告。

1998年之前，首席法律顧問設在各地的辦公室分大區(qū)（regional）和地方（district）兩種。1998年聯(lián)邦稅務局機構改革之后，為適應稽查征收機構分類設置的變化，地方法律顧問的結構也進行了調(diào)整，除了仍然分地域設置分支機構外，還將機構按照納稅人的特點進行了細分，使得每一種類型的稽查征收機構，都能找到對應的地方法律顧問。不過，地方法律顧問仍然實行中央垂直管理，不受地方征收稽查機構的制約。

（三）全國納稅人援助官（National Taxpayer Advocate）

在1998年之前，納稅人援助官（Taxpayer Advocate）這個職位就已存在。1998年機構改革之后，納稅人援助官改名為全國納稅人援助官（National Taxpayer Advocate），負責統(tǒng)領各地的納稅人援助官，幫助納稅人解決爭議，保護納稅人的合法權利。全國納稅人援助官由財政部長征求聯(lián)邦稅務局局長和監(jiān)督委員會（Oversight Board）意見之后任命。被任命人必須具有客戶服務以及稅法方面的背景，同時還必須有代表個體納稅人的經(jīng)驗。被任命人在被任命之前2年內(nèi)不能具有聯(lián)邦稅務局雇員的身份，在去職之后5年內(nèi)也不能成為聯(lián)邦稅務局的雇員。通過這種制度要求，可以保證納稅人援助官心系納稅人，而不是處處站在聯(lián)邦稅務局的立場行事。

全國納稅人援助官的主要職責包括，幫助納稅人解決其與聯(lián)邦稅務局之間發(fā)生的問題，確定二者之間最容易發(fā)生問題的領域，提出解決問題的建議，并每年向美國國會遞交一份報告。其他的職責包括，向遭遇不公的納稅人個人簽發(fā)“納稅人援助令（Taxpayer Advocate Orders）”；向所有納稅人集體簽發(fā)“納稅人幫助指南（Taxpayer Assistance Directive）”；監(jiān)督和協(xié)調(diào)各地納稅人援助官的工作；就如何向納稅人推薦納稅人援助官，給聯(lián)邦稅務局雇員提供指南；向公眾提供各地納稅人援助官的電話；等等。

全國納稅人援助官向國會提交的年度報告，直接呈送給眾議院財政收入籌集委員會（House Ways and Means Committee），以及參議院財政委員會（Senate Finance Committee），無需經(jīng)過財政部長、聯(lián)邦稅務局長、聯(lián)邦稅務局監(jiān)督委員會，或者其他任何財政部官員、雇員的審查。報告的內(nèi)容主要包括，納稅人所遇到的主要稅收法律問題，聯(lián)邦稅務局執(zhí)法過程中的主要問題，以及如何通過立法、行政方式解決的建議。從功效上看，這是連接納稅人與立法機關最直接的通道，有利于督促稅務局改善服務質(zhì)量，從宏觀上維護納稅人的合法權利。

全國納稅人援助官下轄9個納稅人援助官地區(qū)主任（Area Director），后者直接向前者報告工作。納稅人援助官地區(qū)主任之下，則為地方納稅人援助官（Local Taxpayer Advocate）。地方納稅人援助官共74個，遍布全國各個州，保證每個州至少有一名。地方納稅人援助官直接面對納稅人，協(xié)助解決其與稅務局之間的爭議。地方納稅人援助官向地區(qū)主任負責，不受稅務局分支機構的管理。這種變化來自于1998年機構改革，有助于納稅人援助官擺脫外界干擾，獨立自主地維護納稅人合法權利。

當納稅人因為聯(lián)邦稅收執(zhí)法，遭遇或者即將遭遇重大困難時，如果在聯(lián)邦稅務局的制度框架內(nèi)，已經(jīng)動用了所有可以動用的資源，仍然不能獲得比較理想的解決，則可以要求地方納稅人援助官干預，必要時還可以申請簽發(fā)納稅人援助令（Taxpayer Advocate Order，簡稱TAO）。納稅人援助官一旦確認重大困難的存在，就會積極參與糾紛的調(diào)解。納稅人援助官不會輕易簽發(fā)援助令，而會先考慮各種非正式的調(diào)節(jié)手段。大部分情況下，納稅人的問題都可以通過非正式手段解決。只有非正式手段窮盡，納稅人的問題仍然無法解決時，才會動用納稅人援助令這種正式手段。

根據(jù)《聯(lián)邦稅法典》的規(guī)定，所謂納稅人遭受“重大困難（significant hardship）”，一般是指納稅人即將面臨不利的法律措施，可能支付巨額的成本，或者遭受不可恢復的損害，或者遭遇30天以上的遲延。納稅人申請納稅人援助令（TAO）時，可以填寫911表（Form 911），或者打電話、寫信，使援助官了解自己的意圖。納稅人援助官可以動用必要手段，解決納稅人面臨的重大困難。援助令可以要求稅務人員采取措施，阻止納稅人遭受重大困難，如解除稅務留置、解除財產(chǎn)扣押等，也可以要求稅務人員重新考慮其決定。不過，援助令的要求不能超出稅務人員的職權范圍，而只能在合法的前提下發(fā)出相關指令。另外，對于正在進行的稅務刑事調(diào)查，援助令一般也不會得到準許。

（四）稅務復議部（Appeals Office）

稅務復議部是聯(lián)邦稅務局從事行政復議的部門，專門受理納稅人針對稅收行政行為而提出的復議申請。根據(jù)申請復議對象的不同，稅務復議大致包括欠稅案件、征收案件和退稅案件。欠稅案件是針對稅務局的欠稅認定而提出的復議，征收案件是針對稅務局的征收措施而提出的復議，退稅案件則是針對溢繳稅款退還而提出的復議。不同的復議案件有不同的程序要求，但核心都是要求復議部對稅收行為進行審查。申請稅務復議的稅收行為可能已經(jīng)做出，如稅務留置登記之后，納稅人才能申請復議。另外一種情況是，稅收行為實際上還沒有作出，稅務局只是將意圖預告納稅人。如欠稅案件中的30日函，并不是稅務局的正式行為，而只是一種預通知或者提議。納稅人針對這種行為也可以申請復議。

復議部的前身為“特別咨詢委員會（Special Advisory Committee）”,1927年由當時的聯(lián)邦稅務局長批準成立。從1927年至今，盡管組織機構和名稱都有所改變，但是復議部的宗旨一直未變，即在公正、公平的基礎上，解決納稅人與政府之間的稅務爭議，避免稅務訴訟的發(fā)生，提升公眾自覺遵從稅法的程度，增強公眾對聯(lián)邦稅務局的信心。稅務復議部除了總部之外，還被分成兩個業(yè)務處，業(yè)務處又分為不同的工作組，負責不同類型的稅收爭議：一般業(yè)務處（General Appeals Programs）與大型企業(yè)與特別項目處（Large and Specialty Programs）。一般業(yè)務處負責小型企業(yè)與自雇企業(yè)組（Small Business/Self-employed Division）、免稅組織與政府機構組（Tax-exempt and Government Entities Division）以及薪金與投資所得組（Wage and Investment Division）所處理的案件。大型企業(yè)與特別項目處負責大中型企業(yè)組（Large and Medium Business Division）所處理的案件。

工作組由復議員（appeals officer）或調(diào)解員（settlement officer）組成。復議部內(nèi)部實行垂直領導，工作組直接向地區(qū)經(jīng)理（area manager）報告工作。由于地區(qū)經(jīng)理一般跨州設立，所以，當納稅人與復議員發(fā)生爭議，或者對工作組組長的解決方案不滿意時，就可能需要聯(lián)系在外州的地區(qū)經(jīng)理。地區(qū)經(jīng)理向各自的業(yè)務處主任負責，業(yè)務處主任則接受復議部部長的領導。通過這種設計，可以保證復議部獨立行使職能，免受稽查或征收部門的不當干擾。

（五）刑事調(diào)查部（Criminal Investigation Division）

刑事調(diào)查部（Criminal Investigation Division，簡稱CID）負責調(diào)查稅務刑事案件，以及與此相關的金融犯罪案件，以增進人們對稅法的信任和法律的遵從。刑事調(diào)查部成立于1919年7月1日，其最初的名字叫做“情報組（Intelligence Unit）”，目的是為了對付日益泛濫的稅務欺詐，其成員為6個從聯(lián)邦郵政局轉來的巡視員。1978年7月之后，刑事調(diào)查部開始采用現(xiàn)在的名字，其總部設在華盛頓。除傳統(tǒng)的稅務犯罪之外，洗錢、違法現(xiàn)金交易、違反銀行保密義務等金融犯罪行為，也被歸入刑事調(diào)查部的職權范圍。不過，從整體上看，維護稅法的統(tǒng)一實施，震懾稅收違法犯罪，仍然是刑事調(diào)查部的核心職責。

刑事調(diào)查部從事刑事調(diào)查的人員，被稱為特別調(diào)查員（special agent）。特別調(diào)查員行使的職權與警察無異。特別調(diào)查員必須掌握非常綜合的知識和技能，除了解復雜多變的稅法知識外，還需要有防身自衛(wèi)、逮捕搜查、財務會計、鑒定證據(jù)等特別技能。與此同時，為了保障特別調(diào)查員履行職責，美國稅法也賦予了其廣泛的權力，如可以攜帶武器，可以傳喚嫌疑人或證人，可以逮捕犯罪嫌疑人，可以搜查、扣押特定財產(chǎn)。除此之外，特別調(diào)查員可以在通話人的配合下，對納稅人的電話進行監(jiān)聽和錄音，還可以派人監(jiān)視、跟蹤調(diào)查對象。正因為如此，特別調(diào)查員有時候也被稱為美國的“稅務警察”。

刑事調(diào)查部并不是唯一從事稅務刑事調(diào)查的機構。在聯(lián)邦稅務局或者司法部的請求下，美國聯(lián)邦地方法院可以組織大陪審團，專門從事疑難稅務案件的刑事調(diào)查。和刑事調(diào)查部的調(diào)查相比，大陪審團調(diào)查具有特定的優(yōu)勢。大陪審團可以簽發(fā)傳票（subpoena），傳喚納稅人或者證人到庭。大陪審團調(diào)查時，納稅人不能由律師陪同。大陪審團傳票本身就具有執(zhí)行力，無需重新申請法院執(zhí)行。如果當事人拒絕執(zhí)行，就直接構成藐視法庭。不過，大陪審團程序的啟動具有被動性，不能主動從事稅務刑事案件調(diào)查。因此，刑事調(diào)查部所從事的工作，對打擊稅務刑事犯罪，仍然起到最重要的作用。

刑事調(diào)查部只是一個調(diào)查機構，其權力雖然很大，但是受到的外在制約也多。例如，無論是搜查、扣押還是逮捕，都必須經(jīng)過司法部的審查，然后才能向法院申請令狀。只有獲得法院許可之后，才能執(zhí)行搜查、扣押或者逮捕。另外，刑事調(diào)查部并沒有起訴權，起訴權掌握在聯(lián)邦司法部。實際上，稅務犯罪調(diào)查程序結束后，調(diào)查結論必須經(jīng)過重重審查，才能決定是否向法院起訴。刑事調(diào)查部必須首先進行內(nèi)部審查，由部長決定案件是否移送起訴。如果決定移送起訴，那么，還要經(jīng)過聯(lián)邦稅務局地方法律顧問處、司法部稅務局以及司法部地方檢察官辦公室的審查。由此可以，一旦案件移交司法部，決定起訴的權力掌握在司法部。司法部審查之后可以決定不起訴，即便決定起訴，也可以與被告達成辯訴交易。如果認為案件還需要繼續(xù)調(diào)查，可以退回給刑事調(diào)查部補充偵查，也可以啟動大陪審團調(diào)查程序。

（六）地方稽查與征收機構

稅收稽查征收機構受1998年《聯(lián)邦稅務局重構與改革法》影響最大。在1998年之前，稽查征收機構完全按地域設置，沒有考慮納稅人的不同特點。1998年之后，稽查征收機構按納稅人的特點進行重構，不同類型的納稅人對應不同的機構：

（1）薪金與投資所得組。該組設在亞特蘭大，專門負責個人納稅人的稽查和征收。這類納稅人人數(shù)最多，但其收入大都代扣代繳，納稅人直接繳納的并不多，所以，稅務人員的主要工作在于，幫助和教育納稅人遵守稅法，通過各個層次的交流實現(xiàn)合作。

（2）大中型企業(yè)組。該組設在華盛頓特區(qū)，專門負責對超過1000萬美元資產(chǎn)的公司、合伙的稽查和征收。這部分納稅人數(shù)量最小，但貢獻的稅收收入很多。大中型企業(yè)組需要做的，主要是稅法解釋、會計記賬，有時還會涉及一些國際稅收，具體的稽查和征收并不經(jīng)常產(chǎn)生。

（3）小型企業(yè)與自雇企業(yè)組。該組設在馬里蘭州的New Carrollton，主要負責資產(chǎn)不超過1000萬美元的企業(yè)，以及為數(shù)眾多的自雇營業(yè)者。這一類納稅人是美國經(jīng)濟活力的源泉，產(chǎn)生的稅收收入最多，涉及的法律問題也較為復雜。

（4）免稅組織與政府機構組。該組設在華盛頓特區(qū)，主要負責雇員計劃（employee plans）、免稅組織（tax-exempt organizations）以及政府機構（government entities）的稅收問題。該組的主要任務是，為上述組織在遵守聯(lián)邦雇傭稅，以及信息申報的報告（information return reporting）方面提供支持。

聯(lián)邦稅務局完成上述改造之后，從2000年10月1日開始，又對原來已經(jīng)存在的分地域設立的稅務中心（Service Center）進行改造。按照新的做法，在分配稅務案件的稽查和征收時，聯(lián)邦稅務局不僅需要考慮納稅人所處的地域，而且需要考慮納稅人的類別，以及稅務中心所對應的征收稽查組（dvision）。盡管如此，納稅人與聯(lián)邦稅務局打交道的方式并沒有改變。當納稅人遞交納稅申報表，回復稅務遵從通知（IRS compliance notices），或者從事其他納稅行為時，仍然需要與對應的稅務中心聯(lián)系，稅務中心再向其所對應的征收稽查組報告。根據(jù)目前的體制，Andover、Atlanta、Austin、Fresno、Kansas City的稅務中心向薪金與投資所得組負責，Cincinnati、Ogden、Memphis、Philadelphia的稅務中心向其他幾個組負責。薪金與投資所得組對應的五個稅務中心，以及Memphis, Philadelphia的稅務中心負責接收和處理個人納稅申報，Cincinnati、Ogden的稅務中心負責接收和處理企業(yè)納稅申報，雇傭稅、遺產(chǎn)與贈與稅也包括在內(nèi)。