二、公共管理的概念

公共管理（public management）是公共管理學(xué)的一個(gè)基本概念。正確理解和把握公共管理的涵義，有助于全面理解和掌握公共管理學(xué)的學(xué)科體系和基本內(nèi)容。

從字面上看，公共管理由“公共”和“管理”兩個(gè)詞組成。但它們各自的涵義同公共管理的本義不完全一致，因此兩個(gè)詞都難以闡述公共管理學(xué)的基本概念。即便是作為公共管理學(xué)的基本概念，公共管理的涵義也在不斷地演變，因此，要確定公共管理的定義有很大的困難。時(shí)至今日，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此仍是眾說(shuō)紛紜。有作狹義理解的，認(rèn)為公共管理僅限于政府行政機(jī)關(guān)的管理；有作廣義理解的，認(rèn)為公共管理不限于政府行政機(jī)關(guān)的管理，它還包括非政府公共部門的管理。

基于上述廣義的理解，我們認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門，為實(shí)現(xiàn)公共福祉和公共利益而依法運(yùn)用多種手段對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的活動(dòng)。準(zhǔn)確把握這一概念應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

1．公共管理的主體是多元化的公共部門

不言而喻，在公共管理活動(dòng)中，政府是當(dāng)然的主體，且居于核心地位，但政府不是唯一的主體。當(dāng)代公共管理的實(shí)踐已經(jīng)表明：相當(dāng)一部分政府職能交由非政府公共部門來(lái)完成，不僅是可能的，而且是可行的，后者不一定比前者差。甚至在一些微觀管理方面，非政府公共部門還具有明顯的職能優(yōu)勢(shì)。

2．公共管理的對(duì)象是各種公共事務(wù)

公共事務(wù)是指那些涉及全體社會(huì)成員的利益和要求的事務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，人們對(duì)公共事務(wù)的概念的解釋比較寬泛。比如，涉及國(guó)家主權(quán)、合法性、普遍性的國(guó)家事務(wù)，人們視之為公共事務(wù)；與國(guó)家和社會(huì)整體利益有關(guān)的國(guó)防、社會(huì)治安等公共安全與秩序事務(wù)，人們稱之為公共事務(wù)；涉及人們共同利益的交通、郵電、教育、醫(yī)療等事務(wù)，人們也認(rèn)為是公共事務(wù)。還有那些與人們共同擁有的財(cái)產(chǎn)、所有人都有可能享用或受益的公共資源有關(guān)的事務(wù)，也視作公共事務(wù)。公共管理是以公共事務(wù)為管理對(duì)象的，如果離開了這一基本點(diǎn)，公共管理的內(nèi)涵就會(huì)被曲解。

3．公共管理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共福祉和公共利益

公共福祉是指全體社會(huì)成員的福祉，公共利益是指全體社會(huì)成員的利益。不可分割性和全體社會(huì)成員的共享性是它們的基本特征。通常情況下，民主、法制、公平、公正、秩序、安全、效率、效益等現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值，以及國(guó)防、交通運(yùn)輸、通信、警察、消防、電視廣播、供水系統(tǒng)、教育、預(yù)防保健、郵政服務(wù)、統(tǒng)計(jì)信息等公共物品或公共服務(wù)，都是公共福祉和公共利益的表現(xiàn)形式。公共福祉和公共利益對(duì)于社會(huì)成員的正常的、有序的、健康的生活十分必要。因此，公共管理把實(shí)現(xiàn)公共福祉和公共利益作為其目標(biāo)。公共管理的過(guò)程就是政府和其他公共部門維系現(xiàn)代社會(huì)的基本價(jià)值和提供高品質(zhì)的公共物品或公共服務(wù)的過(guò)程。

4．公共管理的依據(jù)是憲法和法律

政府和其他公共部門之所以能對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，是因?yàn)樗鼡碛泄娛谟璧墓珯?quán)力，這種公權(quán)力使得政府和其他公共部門具備了對(duì)其他一切人或權(quán)利要求的權(quán)威，它是公共管理活動(dòng)得以順利進(jìn)行的重要前提。這就是說(shuō)，離開了這種公權(quán)力的行使和運(yùn)用，公共管理就不可能實(shí)施。但是，一個(gè)部門有沒有公權(quán)力、有什么樣的公權(quán)力以及如何實(shí)施和運(yùn)用這種公權(quán)力決非隨意，而是由國(guó)家的憲法和法律進(jìn)行規(guī)范和限定。也就是說(shuō)，公共管理活動(dòng)必須根據(jù)憲法和法律的規(guī)定來(lái)進(jìn)行。憲法和法律授權(quán)則管理，憲法和法律無(wú)授權(quán)則禁止。用憲法和法律對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束和限制，是防止公權(quán)力對(duì)公眾合法權(quán)利進(jìn)行侵害的有效手段。在公共管理的概念中明確其依據(jù)，目的就在于此。