第二節(jié) 非政府公共部門(mén)的營(yíng)運(yùn)管理體系

一、非政府公共部門(mén)營(yíng)運(yùn)管理體系的構(gòu)成

一般情況下，非政府公共部門(mén)的營(yíng)運(yùn)管理體系由使命確定與戰(zhàn)略規(guī)劃管理、組織管理、行銷(xiāo)管理、經(jīng)費(fèi)管理、人力資源管理以及監(jiān)督與評(píng)估等內(nèi)容構(gòu)成。

（一）使命確立與戰(zhàn)略規(guī)劃管理

非政府公共部門(mén)作為一種特定性質(zhì)的組織形式有其特有的使命、行為規(guī)則以及文化體系等，其中，組織的使命至關(guān)重要。非政府公共部門(mén)為了使命而存在，“它想要改變社會(huì)和自己的生活，這就是為了使命而存在，而且不可稍有或忘”。一個(gè)非政府公共部門(mén)從其初創(chuàng)時(shí)起，就應(yīng)把使命的確立放在最優(yōu)先的位置。盡管非政府公共部門(mén)的使命形形色色、紛繁復(fù)雜，但它們?cè)诠嫘院屠穹矫鎱s是一致的。非政府公共部門(mén)首先應(yīng)有自己的使命，然后在這種使命的驅(qū)動(dòng)下設(shè)想組織的未來(lái)，確立組織活動(dòng)所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)以及應(yīng)如何去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。這就要求非政府公共部門(mén)確立其戰(zhàn)略規(guī)劃。非政府公共部門(mén)的規(guī)劃戰(zhàn)略所涉及的內(nèi)容主要有：如何了解組織活動(dòng)的對(duì)象；如何對(duì)其活動(dòng)目標(biāo)進(jìn)行定義，如扶貧的含義是什么，環(huán)境保護(hù)的含義是什么等；所關(guān)注的問(wèn)題是單一問(wèn)題還是多重問(wèn)題；是采取單一方式還是多種方式開(kāi)展活動(dòng)，即是只搞操作性活動(dòng)，或者只搞倡議、說(shuō)服活動(dòng)，還是兼有多種方式；是只在當(dāng)?shù)鼗蛘弑緡?guó)進(jìn)行活動(dòng)，還是在本國(guó)活動(dòng)的基礎(chǔ)上開(kāi)展跨國(guó)活動(dòng)，在全球范圍積極發(fā)揮作用；是從長(zhǎng)期和宏觀的角度規(guī)劃組織的活動(dòng)，還是只采取一些相機(jī)性對(duì)策，根據(jù)即時(shí)情況確定活動(dòng)的策略等。

（二）組織與決策管理

非政府公共部門(mén)要完成自己的使命并實(shí)現(xiàn)自己的戰(zhàn)略規(guī)劃，必須依托于合理的組織結(jié)構(gòu)和科學(xué)的決策機(jī)制。一個(gè)非政府公共部門(mén)要想治理得好，需要在非政府公共部門(mén)內(nèi)建立和維持適當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)與決策程序。非政府公共部門(mén)應(yīng)根據(jù)實(shí)現(xiàn)自己使命的需要去設(shè)置組織機(jī)制，如確立組織內(nèi)的選舉程序，確立董事會(huì)（理事會(huì)）的組成和運(yùn)作程序等。大多數(shù)非政府公共部門(mén)都是通過(guò)設(shè)立董事會(huì)（理事會(huì)）的形式來(lái)行使組織內(nèi)部的決策和領(lǐng)導(dǎo)職能的。非政府公共部門(mén)董事會(huì)（理事會(huì)）的構(gòu)成，對(duì)非政府公共部門(mén)的使命和戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。非政府公共部門(mén)的管理還涉及決策民主與實(shí)施效率。非政府公共部門(mén)需要有民主的管理風(fēng)氣，以調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。但如何在非政府公共部門(mén)內(nèi)部實(shí)行民主化管理卻是許多非政府公共部門(mén)遇到的一個(gè)相當(dāng)困難的問(wèn)題。目前，在世界上眾多的非政府公共部門(mén)中，其內(nèi)部管理既有專(zhuān)制的，也有民主的；既有規(guī)則的，也有隨意安排的。因此，要使組織的決策程序民主化、科學(xué)化，非政府公共部門(mén)就需要具備一種獨(dú)特的行政管理風(fēng)格。它能夠通過(guò)內(nèi)部管理將其工作人員的積極性充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，使每一個(gè)人都能夠揚(yáng)其所長(zhǎng)，避其所短。這樣非政府公共部門(mén)的實(shí)施潛力才能得到充分挖掘，組織的整體效率才能得到提高。

（三）行銷(xiāo)管理

行銷(xiāo)顧名思義就是行為營(yíng)銷(xiāo)。它是一種影響個(gè)人行為方案的設(shè)計(jì)、執(zhí)行及控制，以增進(jìn)個(gè)人與公共利益的活動(dòng)。在行銷(xiāo)活動(dòng)中，雖然非政府公共部門(mén)用到的許多行銷(xiāo)術(shù)語(yǔ)和工具與商界沒(méi)什么兩樣，但其本質(zhì)卻相距甚遠(yuǎn)。同銷(xiāo)售行為相比，非政府公共部門(mén)的行銷(xiāo)活82動(dòng)要比做市場(chǎng)調(diào)查、市場(chǎng)細(xì)分以及奉行顧客導(dǎo)向的觀念更進(jìn)一步，因?yàn)榉钦膊块T(mén)還需要知道自己提供的產(chǎn)品或服務(wù)是什么，對(duì)象是誰(shuí)，什么時(shí)候去提供。非政府公共部門(mén)進(jìn)行行銷(xiāo)時(shí)，首先要重在讓人們了解組織的使命，即強(qiáng)調(diào)自己是為了他人的、公共的利益而付出努力，以此來(lái)鼓勵(lì)公眾支持某項(xiàng)事業(yè)，從事有益于公眾利益的活動(dòng)，這樣才能改變公眾的行為。其次要把全部精力集中在組織本身力所能及的事項(xiàng)上，這是通向有效行銷(xiāo)的關(guān)鍵。行銷(xiāo)時(shí)不能認(rèn)為自己無(wú)所不能，尤其是不能將組織有限的資源偏灑在不會(huì)有收獲的“土地上”。第三要了解組織的“顧客群”。這也是實(shí)施組織戰(zhàn)略規(guī)劃的第一項(xiàng)內(nèi)容。這項(xiàng)工作不僅需要認(rèn)真的行銷(xiāo)態(tài)度，而且還要方式得當(dāng)。如，不要說(shuō)我們都知道什么是為他們好，而是應(yīng)該去了解他們的價(jià)值觀是什么，如何才能打動(dòng)他們等。

（四）經(jīng)費(fèi)管理

非政府公共部門(mén)經(jīng)費(fèi)管理是實(shí)現(xiàn)非政府公共部門(mén)目標(biāo)的基礎(chǔ)條件，是非政府公共部門(mén)自身發(fā)展的保證。非政府公共部門(mén)經(jīng)費(fèi)管理的內(nèi)容主要包括：對(duì)非政府公共部門(mén)的經(jīng)費(fèi)進(jìn)行積極籌劃，籌劃的方式主要有爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)基金贊助，收取會(huì)費(fèi)、團(tuán)費(fèi)等，加強(qiáng)非政府公共部門(mén)決策過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)分析和經(jīng)費(fèi)預(yù)測(cè)、預(yù)算，并努力制度化，建立必要的規(guī)章制度，按照非政府公共部門(mén)經(jīng)費(fèi)使用的有關(guān)規(guī)定對(duì)經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行及時(shí)檢查，用好用活經(jīng)費(fèi)。一般來(lái)講，不同類(lèi)別的非政府公共部門(mén)會(huì)有不同的經(jīng)費(fèi)籌集和控制手段。對(duì)于那些完全依靠慈善捐贈(zèng)支持的非政府公共部門(mén)，如各類(lèi)基金會(huì)，在經(jīng)費(fèi)的籌集上只能考慮采用一種合適的慈善性資助組合：現(xiàn)金捐助、非現(xiàn)金捐助或者是志愿勞動(dòng)。對(duì)于依靠慈善性支持所獲得的資金，非政府公共部門(mén)必須有完整的財(cái)務(wù)計(jì)劃，合理使用這部分資金并接受政府及社會(huì)各方面的監(jiān)督。而作為政府監(jiān)管部門(mén)也應(yīng)強(qiáng)化對(duì)這部分資金的取得和使用的監(jiān)督。對(duì)于部分自給（收費(fèi)）的非政府公共部門(mén)，由于所收費(fèi)用只能部分地補(bǔ)償其必要的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，因此，它們?nèi)孕枵Y助和相關(guān)方面的捐款。對(duì)于這些經(jīng)費(fèi)的控制，最有效的措施就是財(cái)務(wù)公開(kāi)，以利于社會(huì)公眾和捐贈(zèng)人的監(jiān)督。對(duì)于自給自足型的非政府公共部門(mén)，其經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要是對(duì)提供的公共物品和服務(wù)進(jìn)行收費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以低于其平均成本，因?yàn)檫@類(lèi)非政府公共部門(mén)很容易得到慈善性投資、志愿者以及非現(xiàn)金捐款等。因此對(duì)于這類(lèi)非政府公共部門(mén)的經(jīng)費(fèi)控制，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)宗旨的把握，以防止組織的活動(dòng)背離“為他人或公共利益”的宗旨。

（五）人力資源管理

人力資源管理是非政府公共部門(mén)存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，是非政府公共部門(mén)完成使命的關(guān)鍵。非政府公共部門(mén)需要具有特定素質(zhì)的工作人員。在吸收非政府公共部門(mén)工作人員時(shí)，要著重考察其是否具有利他主義的奉獻(xiàn)精神，對(duì)組織的使命是否認(rèn)同，是否具有所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和特定的技能等。非政府公共部門(mén)需要在組織內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，以增強(qiáng)組織的凝聚力和吸引力。盡管在德國(guó)和日本這樣的國(guó)家，非政府公共部門(mén)的工作人員像公務(wù)員那樣從事工作、接受培訓(xùn)并領(lǐng)取相應(yīng)的薪水，但在絕大多數(shù)國(guó)家里，非政府公共部門(mén)工作人員的社會(huì)地位較低，他們大多是以志愿者的身份參與非政府公共部門(mén)的活動(dòng)，而且少有培訓(xùn)。通常情況下，能夠?qū)M織工作人員形成激勵(lì)，吸引他們參與非政府公共部門(mén)工作的因素不是個(gè)人的收入，而是能夠獲得良好的工作經(jīng)歷，能得到做事的機(jī)會(huì)，以及為他人、公眾服務(wù)的奉獻(xiàn)精神等。然而，從組織的角度看，對(duì)非政府公共部門(mén)工作人員（也包括義務(wù)工作人員）的工薪、地位、提升和工作條件以及培訓(xùn)的機(jī)會(huì)等都需要重視，這些都是增強(qiáng)組織吸引力的重要因素。需要特別指出的是，一個(gè)卓有成效開(kāi)展活動(dòng)的非政府公共部門(mén)，還需要有高素質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)人。他要能在許多牢不可破的原則之間取得平衡，以求取得組織的最佳表現(xiàn)；他要能協(xié)調(diào)好非政府公共部門(mén)內(nèi)部和外部的各種關(guān)系，從而為非政府公共部門(mén)存在與發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（六）非政府公共部門(mén)營(yíng)運(yùn)的績(jī)效評(píng)估

由于非政府公共部門(mén)涉及同政府、捐款人、提供產(chǎn)品和服務(wù)的對(duì)象以及成員等多方面的利益關(guān)系，因此，對(duì)非政府公共部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估就顯得及其重要。

1．評(píng)估主體的確定

對(duì)非政府公共部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，首先要確定評(píng)估主體。可以說(shuō)，即使是同樣的目的和方法，由不同的評(píng)估主體進(jìn)行評(píng)估也可能得84出不同的結(jié)論。因此，適當(dāng)?shù)脑u(píng)估主體對(duì)于評(píng)估成功有重要意義。評(píng)估是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，因此，評(píng)估人員必須包括相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家，或是具有一定評(píng)估技術(shù)水平的人員。需要指出的是，由于非政府公共部門(mén)在其組織發(fā)展和活動(dòng)中必須向其服務(wù)對(duì)象、本組織成員、捐助人、政府以及社會(huì)公眾等各方負(fù)責(zé)，因此，讓非政府公共部門(mén)所涉及的各方的代表參加評(píng)估，會(huì)有利于評(píng)估工作的認(rèn)真、公正、有效。

2．績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和指標(biāo)

績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容主要有政策執(zhí)行、項(xiàng)目評(píng)價(jià)以及質(zhì)量保證三個(gè)方面。對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估的目的包括確認(rèn)組織的活動(dòng)是否符合非政府公共部門(mén)的使命，控制活動(dòng)的流程以確保組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)還能向有關(guān)各方提供反饋信息。因此，需要對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和效果的合法性（籌集經(jīng)費(fèi)的方式）、使命或戰(zhàn)略規(guī)劃在執(zhí)行過(guò)程發(fā)生重大變化程度以及影響目標(biāo)和戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的因素（如經(jīng)費(fèi)的落實(shí)與使用情況）等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)；項(xiàng)目評(píng)估的內(nèi)容包括項(xiàng)目的目標(biāo)及其社會(huì)政治影響（如能否促進(jìn)社會(huì)公平和正義）、完成項(xiàng)目的影響因素、項(xiàng)目的成本和受益分析以及項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)是否可以推廣等。常用的項(xiàng)目評(píng)估方法主要有數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、社會(huì)調(diào)查以及成本效益分析。其中，成本效益分析法是一種較全面的方法。該方法的重點(diǎn)是項(xiàng)目預(yù)算和成本測(cè)量，因此會(huì)計(jì)人員和審計(jì)人員可以發(fā)揮重要作用；質(zhì)量保證的評(píng)估其實(shí)就是對(duì)活動(dòng)結(jié)果的評(píng)估，目的是保證服務(wù)對(duì)象得到良好的服務(wù)。它主要是對(duì)服務(wù)對(duì)象的心理狀況和生活狀況的改善情況，以及非政府公共部門(mén)的社會(huì)影響等方面進(jìn)行評(píng)估。

3．評(píng)估應(yīng)遵循的原則

對(duì)非政府公共部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，應(yīng)在公正、客觀、科學(xué)的前提下遵循以下原則：首先是社會(huì)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相結(jié)合的原則。社會(huì)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是密不可分的，它們相互依存，相互制約。對(duì)于非政府公共部門(mén)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該是“使命為先”。偏離了組織的宗旨，非政府公共部門(mén)將會(huì)失去其存在的意義。但是，良好的社會(huì)效益還需要相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件作為保證，而且，適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)指標(biāo)也是科學(xué)衡量社會(huì)效益必不可少的尺度。其次是微觀利益同宏觀利益相結(jié)合的原則。在評(píng)估的過(guò)程中，從非政府公共部門(mén)本身的角度評(píng)估活動(dòng)微觀層面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益是必要的，但不應(yīng)忽視是從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大局出發(fā)去考察它宏觀層面的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。因?yàn)檎粫?huì)允許只顧“小團(tuán)體”利益而違背國(guó)家利益的非政府公共部門(mén)存在。第三是短期利益同長(zhǎng)期利益相結(jié)合的原則。應(yīng)該說(shuō)，短期利益和長(zhǎng)期利益在總體上是一致的。但是，對(duì)于非政府公共部門(mén)而言，立即取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的回報(bào)（即短期利益）是有相當(dāng)難度的。而且，過(guò)分追求短期利益，還會(huì)損害長(zhǎng)期利益。因此，把短期利益同長(zhǎng)期利益結(jié)合起來(lái)，有利于正確、客觀地評(píng)價(jià)非政府公共部門(mén)的營(yíng)運(yùn)績(jī)效。

4．非政府公共部門(mén)營(yíng)運(yùn)中存在的問(wèn)題

非政府公共部門(mén)在公共生活中已經(jīng)取得了令人注目的成就，并且還在不斷地發(fā)展。其原因主要是服務(wù)對(duì)象的參與、有效的領(lǐng)導(dǎo)與管理、良好素質(zhì)的工作人員和有利的外部環(huán)境。但是通過(guò)評(píng)估也可以看出，非政府公共部門(mén)在其營(yíng)運(yùn)過(guò)程中還存在一些不盡人意的問(wèn)題。

首先，管理方式缺乏靈活性。在很多情況下，非政府公共部門(mén)并沒(méi)有天然的比較優(yōu)勢(shì)，只有在采用了適當(dāng)?shù)墓芾矸绞降臈l件下，才能夠發(fā)揮出其相對(duì)于政府的優(yōu)勢(shì)潛力。非政府公共部門(mén)的特性決定了它的每一項(xiàng)活動(dòng)都會(huì)涉及多方利益，而且，不同的利益方要求也不相同（有時(shí)甚至是向左的），這就需要非政府公共部門(mén)以靈活的方式和手段去協(xié)調(diào)各方利益。但在實(shí)際生活中，一些非政府公共部門(mén)不是因一味迎合資助者的需要而使組織活動(dòng)背離組織使命，就是因不能（或者是不知道怎樣）滿(mǎn)足資助者的相關(guān)要求而使組織項(xiàng)目受到的注意和資助減少（如研究和知識(shí)的傳播等項(xiàng)目）。

其次，服務(wù)與需求難以平衡。對(duì)于相關(guān)領(lǐng)域的需求，非政府公共部門(mén)并非都能滿(mǎn)足。雖然非政府公共部門(mén)比政府更接近普通群眾，但在接近最貧窮的群體方面也存在一定的局限性。非政府公共部門(mén)活動(dòng)的地方通常是政府管理力量薄弱的地區(qū)，如貧困或邊遠(yuǎn)地區(qū)，在那樣的地區(qū)從事活動(dòng)會(huì)遇到較多的困難，費(fèi)用也較高，但卻較難獲得成效。因此，在最需要提供服務(wù)的地方，同樣也是非政府公共部門(mén)最難取得成果的地方。

第三，非政府公共部門(mén)也存在腐敗。這里所謂的腐敗，不僅是指金錢(qián)上的腐敗，而且還有更廣泛的含義。非政府公共部門(mén)的工作人員可能會(huì)挪用或貪污活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，不負(fù)責(zé)任地濫用資源，更嚴(yán)重的是非政府公共部門(mén)有可能在活動(dòng)中偏離其使命，成為個(gè)人或少數(shù)人、甚至某些利益集團(tuán)謀取私利的工具。對(duì)非政府公共部門(mén)的評(píng)估表明，非政府公共部門(mén)內(nèi)部不僅存在著產(chǎn)生腐敗的可能，而且實(shí)際生活中已經(jīng)發(fā)生了一定程度的腐敗現(xiàn)象。非政府公共部門(mén)如要避免腐敗，就必須建立一套科學(xué)的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制。

5．關(guān)于評(píng)估的結(jié)果

對(duì)非政府公共部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估不是目的，而是一種手段。因此，應(yīng)當(dāng)重視對(duì)評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。要應(yīng)用評(píng)估結(jié)果，首先要保證評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)性。在我國(guó)的許多組織中，往往可以看到這樣的現(xiàn)象：評(píng)估活動(dòng)進(jìn)行時(shí)，興師動(dòng)眾；評(píng)估結(jié)果出來(lái)后，悄然無(wú)聲。這既不利于績(jī)效差的組織改進(jìn)工作，也不利于績(jī)效好的組織進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)推廣，導(dǎo)致評(píng)估活動(dòng)流于形式，失去了其真正的意義。因此，非政府公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用，其本身就是評(píng)估目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，同時(shí)也是檢驗(yàn)評(píng)估活動(dòng)有效性的試金石。