案例四 研究制定加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見

民政部社會(huì)工作司 呂曉莉

【案例描述】

一、相關(guān)背景

老年人優(yōu)待是政府和社會(huì)在做好公民社會(huì)保障和基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，在醫(yī)、食、住、用、行、娛等方面，積極為老年人提供的各種形式的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼、優(yōu)先優(yōu)惠和便利服務(wù)。

1996年頒布實(shí)施的《老年人權(quán)益保障法》，首次以法律形式規(guī)定老年人在醫(yī)療、交通、參觀、游覽等方面有享受優(yōu)待的權(quán)利。2005年，多部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見》，推動(dòng)全國(guó)優(yōu)待工作取得了重要進(jìn)展，老年人切實(shí)享受到了各種優(yōu)惠和便利。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，老年人優(yōu)待工作也出現(xiàn)了許多新情況、新問題。

近年來，許多人大代表、政協(xié)委員針對(duì)老年人優(yōu)待工作的一些問題，多次提出建議和提案要求進(jìn)一步加大老年人優(yōu)待力度。2013年新修訂了《老年人權(quán)益保障法》，并單獨(dú)增設(shè)“社會(huì)優(yōu)待”一章，在優(yōu)待政策制定、實(shí)行同等優(yōu)待、政務(wù)服務(wù)等方面做出較為原則的規(guī)定，也對(duì)整個(gè)優(yōu)待工作提出更高的要求。制定配套政策，進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)規(guī)定，是深入貫徹老年法的必然要求。部長(zhǎng)辦公會(huì)研究貫徹《老年人權(quán)益保障法》措施，將制定配套老年優(yōu)待政策作為當(dāng)年必須完成的一項(xiàng)任務(wù)，這項(xiàng)任務(wù)就具體落到了我所在的全國(guó)老齡辦政策研究部。

二、挑戰(zhàn)與困難

我國(guó)人口老齡化發(fā)展速度快，形勢(shì)嚴(yán)峻。2013年，60歲以上老年人口規(guī)模已近2億，高齡、失能、空巢老人不斷增多，照料服務(wù)和精神文化需求突出且趨向多樣。并且，伴隨我國(guó)人口流動(dòng)日益頻繁，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，在城鎮(zhèn)化和戶籍制度改革不斷推進(jìn)的背景下，老年人對(duì)享受同等優(yōu)待權(quán)利的呼聲越來越強(qiáng)烈，對(duì)制定出臺(tái)相關(guān)優(yōu)待政策帶來了一定挑戰(zhàn)。

（一）優(yōu)待內(nèi)容差異較大，同等優(yōu)待權(quán)益難以落實(shí)

我國(guó)幅員遼闊，城鄉(xiāng)之間和地域之間的發(fā)展差別較大，各地優(yōu)待政策貫徹執(zhí)行過程中優(yōu)待對(duì)象、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和水平差異較大，存在老年優(yōu)待憑證五花八門、優(yōu)待內(nèi)容和范圍參差不齊的問題，規(guī)范和統(tǒng)一起來難度非常大。當(dāng)時(shí)，全國(guó)對(duì)常住本行政區(qū)域內(nèi)的外埠老年人實(shí)行同等優(yōu)待的省份有12家，對(duì)同等優(yōu)待的外埠老年人常住時(shí)限要求也不統(tǒng)一，大部分沒有時(shí)間限制，有的規(guī)定一年，有的規(guī)定六個(gè)月，優(yōu)待水平和范圍也有待提高，需要我們統(tǒng)籌解決和合理安排全國(guó)優(yōu)待政策。

（二）優(yōu)待工作的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制缺位，社會(huì)力量參與優(yōu)待熱情難以調(diào)動(dòng)

在優(yōu)待政策的貫徹落實(shí)過程中，對(duì)因?qū)嵭袃?yōu)待服務(wù)而影響經(jīng)濟(jì)效益的行業(yè)和單位，財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制不完善，稅費(fèi)優(yōu)惠政策落實(shí)不到位，一些承擔(dān)優(yōu)待義務(wù)的行業(yè)單位承受政策性虧損，相關(guān)行業(yè)和單位缺乏積極性和主動(dòng)性。

（三）一些地方存在優(yōu)待項(xiàng)目相互攀比，老年人優(yōu)待工作難以持續(xù)

一些地市在城市公共交通優(yōu)待項(xiàng)目上的優(yōu)待對(duì)象范圍過大，高齡津貼發(fā)放的財(cái)政壓力越來越明顯，有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在推進(jìn)老年人優(yōu)待工作過程中，對(duì)本地的經(jīng)濟(jì)承受力欠考慮，局部地區(qū)出現(xiàn)優(yōu)待政策過度福利化傾向，相互攀比，不量力而行，造成老年社會(huì)福利的“碎片化”和財(cái)政壓力，不利于未來社會(huì)保障制度的整合與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，亟須進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

（四）社會(huì)保障領(lǐng)域新政策不斷出臺(tái)，需要加強(qiáng)政策銜接配套

由于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)等制度正在推進(jìn)和完善進(jìn)程中，老年優(yōu)待政策與社會(huì)保障制度的銜接出現(xiàn)一些新矛盾，需要我們統(tǒng)籌安排和解決，進(jìn)一步推進(jìn)老年人優(yōu)待工作。

三、探索對(duì)策

我們政策研究部在老齡辦領(lǐng)導(dǎo)的帶領(lǐng)下，緊密部署、合理安排，研究制定了工作方案。

（一）深入調(diào)研，摸清底數(shù)

一是組織召開全國(guó)老齡系統(tǒng)優(yōu)待工作座談會(huì)。2013年4月，在濟(jì)南組織召開全國(guó)老年人優(yōu)待工作座談會(huì)，聽取各地對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)老年人優(yōu)待工作的意見和建議。二是開展老年人優(yōu)待工作專項(xiàng)調(diào)研。7月至10月期間，調(diào)研組分別赴北京、青島、上海、長(zhǎng)春、吉林、昆明、貴陽等地開展實(shí)地調(diào)研，深入基層了解優(yōu)待工作開展情況，聽取實(shí)際工作者以及老年群眾的意見。三是梳理各級(jí)政府老年優(yōu)待工作的成果。充分借鑒地方優(yōu)待工作政策創(chuàng)制成果，專門匯編各省有代表性市（縣）政府出臺(tái)的老年人優(yōu)待工作規(guī)定或辦法等文件材料，為進(jìn)一步完善政策提供參考。四是注重相關(guān)領(lǐng)域政策研究。重點(diǎn)參考《中國(guó)老齡事業(yè)“十二五規(guī)劃”》《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實(shí)施方案的通知》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部村民一事一議籌資籌勞管理辦法的通知》《鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等文件。

（二）研究基本思路

在起草工作中，我們把握和遵循了以下基本思路：一是既要重視政府的主導(dǎo)地位和示范引領(lǐng)作用，也要采取措施鼓勵(lì)社會(huì)力量參與發(fā)展；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好優(yōu)待工作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及其他社會(huì)基本制度之間的關(guān)系，在適度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，允許各地因地制宜，穩(wěn)步推進(jìn)；三是重視失能、高齡、貧困、農(nóng)村老年人的特殊需求，逐步發(fā)展普惠性優(yōu)待項(xiàng)目；四是重視優(yōu)待政策的連貫性、前瞻性以及與相關(guān)制度之間的一致性；五是在政策創(chuàng)制的同時(shí)，重視建立貫徹和落實(shí)機(jī)制，合理設(shè)定階段性目標(biāo)，增強(qiáng)優(yōu)待項(xiàng)目的可操作性。

（三）確定主要目標(biāo)

一是明晰相關(guān)概念。各地對(duì)老年法規(guī)定的常住、外埠等概念的理解不一致，如果不及時(shí)加以解釋，下一步各地制定《老年人權(quán)益保障法》實(shí)施辦法或者優(yōu)待政策時(shí)將出現(xiàn)不一致的情形。二是解決政策的“碎片化”問題。在優(yōu)待工作開展前期，為推動(dòng)優(yōu)待工作的發(fā)展與繁榮，國(guó)家采取了開放式管理模式，由各地因地制宜、靈活掌握，由此引發(fā)了一些問題，適度整合和統(tǒng)一各地優(yōu)待政策是本次修訂的核心任務(wù)。三是填補(bǔ)優(yōu)待政策空白點(diǎn)，解決政策缺位問題。一些地方針對(duì)實(shí)際問題探索了解決之道，擬將先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)上升為全國(guó)性政策加以推廣，如建立政策性虧損的補(bǔ)償機(jī)制、老年人意外傷害保險(xiǎn)等。

（四）研究起草論證

2013年9月中旬，在深入調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，起草小組起草形成《意見》初稿。之后，先后召開相關(guān)部委座談會(huì)和部分省份優(yōu)待工作座談會(huì)，聽取各部委以及在優(yōu)待工作方面比較有代表性的省份對(duì)于初稿的意見，充分吸取相關(guān)部委以及各地意見，多次修改完善后，形成《意見》征求意見稿，以正式文件形式印送24個(gè)部委征求意見并會(huì)簽，此間經(jīng)過了艱難的協(xié)調(diào)過程，終于在2013年12月31日完成了所有部委的會(huì)簽工作，文件得以正式印發(fā)。

四、主要成效

（一）從制度上保障了老年人優(yōu)待權(quán)利

這一文件從制度上厘清了社會(huì)優(yōu)待與社會(huì)保障、養(yǎng)老服務(wù)等制度的邊界，構(gòu)建了老年人優(yōu)待工作的基本框架，拓展了優(yōu)待范圍，使老年人得到更多實(shí)惠。

（二）從輿論上進(jìn)一步營(yíng)造了尊老敬老社會(huì)氛圍

在2014年元旦晚上央視新聞聯(lián)播頭條進(jìn)行了播報(bào)，并采訪分管部領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)老年人優(yōu)待政策進(jìn)行了解讀，中央及地方主流媒體對(duì)這一惠老政策進(jìn)行集中宣傳和解讀，受到廣泛關(guān)注與好評(píng)。

（三）從實(shí)踐上進(jìn)一步推進(jìn)了老年人優(yōu)待工作

2014年年初召開全國(guó)性會(huì)議，專門部署老年人優(yōu)待工作，六部委代表發(fā)言形成齊抓共管格局，并提出2020年縣以上政府老年人優(yōu)待政策全覆蓋工作目標(biāo)，有力地促進(jìn)了全國(guó)老年人優(yōu)待工作。

【案例反思】

第一，提高領(lǐng)導(dǎo)力要善于把握大勢(shì)。《老年人權(quán)益保障法》將“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化是國(guó)家的一項(xiàng)長(zhǎng)期戰(zhàn)略任務(wù)”寫進(jìn)法律，全國(guó)人大代表、政協(xié)委員、有關(guān)部門、專家學(xué)者、基層工作者、老年人等社會(huì)各方面，通過不同形式反映完善優(yōu)待政策的建議，出臺(tái)老年人優(yōu)待政策具有較好的社情民意基礎(chǔ)。必須有這樣一個(gè)判斷，即抓住機(jī)遇出臺(tái)《意見》，是堅(jiān)持以人為本、貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要舉措，對(duì)提高老年人晚年生活質(zhì)量、加快建成小康社會(huì)具有重要意義。

第二，提高領(lǐng)導(dǎo)力要注重能力建設(shè)。在國(guó)家機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門工作，領(lǐng)導(dǎo)力的一個(gè)重要體現(xiàn)是政策力，就是要培養(yǎng)超強(qiáng)的調(diào)查研究能力、政策分析能力和解決問題能力。必須以問題為導(dǎo)向，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在深入的調(diào)查研究中找到主要矛盾，尋找到政策突破點(diǎn)。在文件起草過程中，深入各地、各行業(yè)、各基層單位開展大量的調(diào)查研究，與城鄉(xiāng)老年人進(jìn)行面對(duì)面的交流，基層一線的實(shí)踐和群眾意愿成為政策制定的重要參考。

第三，提高領(lǐng)導(dǎo)力要講究溝通協(xié)調(diào)。老年人優(yōu)待政策涉及24個(gè)部委和群團(tuán)組織，部門多、領(lǐng)域廣，加上各部委站位不同和一定程度上存在的部門利益，政策溝通和部門協(xié)調(diào)成為一項(xiàng)極為重要的工作。在文件研制過程中，每步推進(jìn)都通過部委座談會(huì)、論證會(huì)、書面征求意見等方式，及時(shí)進(jìn)行通氣，特別注重溝通協(xié)調(diào)。對(duì)不易達(dá)成共識(shí)的政策創(chuàng)新點(diǎn)和政策難點(diǎn)，采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的方式，以代表和維護(hù)老年人權(quán)益的執(zhí)著精神，不辭辛苦地反復(fù)溝通，大多還是能夠取得部門理解支持的。

第四，提高領(lǐng)導(dǎo)力要發(fā)揮團(tuán)隊(duì)力量。這個(gè)文件是貫徹法律實(shí)施的配套政策，對(duì)起草小組人員的法律素養(yǎng)要求較高。我學(xué)的不是法律專業(yè)，在起草過程中除不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)外，對(duì)政策研究部法規(guī)處的同志充分信任并授權(quán)，發(fā)揮他們法律專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，在時(shí)間緊、任務(wù)重、難度大的情況下，圓滿完成了工作。

【案例點(diǎn)評(píng)】

制定政策是中央部委司局長(zhǎng)的一項(xiàng)重要工作。本案例分享了政策制定過程中的經(jīng)驗(yàn)，值得研究和借鑒。

第一，把握修訂意見的程序，提升決策力。麥肯錫在長(zhǎng)期咨詢過程中，形成并提出了解決問題的七個(gè)步驟：第一步，描述問題；第二步，分解問題；第三步，規(guī)劃問題；第四步，整理信息；第五步，分析和論證；第六步，提出建議；第七步，形成方案。本案例正是按照同樣的邏輯和步驟，制訂了《意見》初稿，確保了《意見》初稿的科學(xué)性。

第二，協(xié)同多部門齊抓共管，提升執(zhí)行力。在《意見》正式印發(fā)之后，積極推動(dòng)實(shí)施，從制度上保障了老年人優(yōu)待權(quán)利，從輿論上進(jìn)一步營(yíng)造了尊老敬老社會(huì)氛圍，從實(shí)踐上進(jìn)一步推進(jìn)了老年人優(yōu)待工作，六部委代表發(fā)言形成齊抓共管格局，并提出2020年縣以上政府老年人優(yōu)待政策全覆蓋工作目標(biāo)，有力地促進(jìn)了全國(guó)老年人優(yōu)待工作。

第三，積極加強(qiáng)自身能力建設(shè)，提升勝任力。在《意見》起草和執(zhí)行過程中，領(lǐng)導(dǎo)者注意鍛煉超強(qiáng)的調(diào)查研究能力、政策分析能力和解決問題能力，充分發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)能力，通過部委座談會(huì)、論證會(huì)、書面征求意見等方式推動(dòng)文件起草工作。