第三節 行政法

一、行政法的意義

行政法是關于行政的組織、行為以及救濟的國內公法。行政法規定國家、公共團體等行政主體的組織、權限以及各行政主體之間關系的法律（行政組織法）；也是調整行政主體和私人之間關系的公法（行政行為法）；以及救濟私人權利的法律（行政救濟法）等規范的總稱。雖然韓國沒有一部行政統一法典，但有關行政組織、行政行為及其行政救濟的諸多法律規范構成一套完整的法律體系，因此這些法律被統稱為行政法。

隨著現代法治國家的成立而形成的行政法，根據歷史、政治、社會的條件不同而擁有各自的特點，因此其基本原理也應當根據特定國家的實體法規而論。學者們對行政法的基本原理有不同的見解，但大部分是將現行憲法視為行政法背后的基本原理，具體有：法治國家原理、民主主義原理、地方分權原理、福利國家原理等。

大部分國家的行政法原則上以成文法的形式制定，但由于：行政法的發展較快，成文法很難跟上現實需求；諸多有關行政組織和行政行為的法律規范之間相互關聯性不夠緊密；行政法調整對象的復雜、多樣，又具有較高的專門性、技術性要求等原因，韓國在行政法方面沒有形成一部統一法典或單一通則。

由于韓國沒有一部關于行政法的通則性法律形式，因此根據傳統分類方式（行政組織、行政行為和行政救濟），對韓國行政法領域的主要法律進行介紹。

二、行政組織法

廣義上的行政組織法是關于行政機關的設置、廢止、構成、權限等的法律，包括組成這些機關的一切人的要素（公務員）、物的要素以及人和物的綜合要素（營造物）等。具體法律有：國家行政組織法、自治行政組織法、公務員法、公物法以及營造物法。公物法以及營造物法所指向的對象雖然是物的要素，但這些法規旨在調整相關物的要素和利用關系，因此可劃分到給付行政法領域。下面將行政組織法分為國家行政組織法、自治行政組織法和公務員法等逐一介紹。

（一）國家行政組織法

根據韓國憲法第96條的行政組織法定義，政府組織法是適用于國家中央行政組織的一般法。憲法就行政組織只規定基本原則，而國家行政組織法對此進行了一般性的詳細規定。政府組織法規定總統及其直屬機關、國務會議、國務院總理及其直屬機關等國家機關。1994年12月23日韓國通過修改政府組織法，由原來的兩院14部6處15廳體制，改為兩院18部4處16廳的體制。

除政府組織法之外，韓國還以一些特別法規定政府組織，如國家情報院法、國家安全保障會議法、國家元老咨詢會議法、民主和平統一咨詢會議法、國民經濟咨詢會議法，以及關于獨立行政機關設置的監查院法、選舉管理委員會法等。另外，部分內容涉及政府組織的法律還有：壟斷法規以及關于公平交易的法律（公正交易委員會）、國家公務員法（訴請審查委員會）、土地收用法（土地收用委員會）等。

（二）自治行政組織法

自治行政是指國內的團體相對獨立于國家實施的行政。譬如，以一定地區為基礎的地方自治是自治行政的典型例子。地方自治是根據居民意思自主決定和處理（居民自治）本地區一定事務，不受國家干預的分權制度。

韓國憲法117條以及118條為韓國地方自治提供了制度保障。法規方面，除地方自治法等基本法律之外，還有關于地方教育自治的法規、關于收復地區和該相鄰地區行政區劃的臨時措施法、消防法等法規，以及關于地方財政的地方財政法、地方稅法、地方交付稅法、地方教育財政交付金法、關于國稅和地方稅調整等的法律。此外，還有多部關于個別行政行為的單行法（水道法、城市規劃法、土地收用法等）。

地方自治團體，根據組織、權限的不同形態，分為普通地方團體和特別地方團體。韓國普通地方團體包括首爾特別市、廣域市、道等上級地方團體和市、郡、自治區等下級地方團體，另外還有為特定目的而設置的地方自治團體聯合會，該組織專門負責處理兩個以上地方自治團體的共同事務。

（三）公務員法

所謂公務員是指在國家或地方自治團體負責處理公務的人員。公務員不同于行政機構，是有別于國家或地方自治團體等獨立的法人格，公務員在法律上與國家或地方團體形成一定的權利和義務關系。

根據韓國憲法，公務員法原則上是以法律形式存在，但也有以行政命令（法規）形式存在的例外。有關國家公務員的一般法有：國家公務法、公務員任用令、公務員任用考試令、公務員懲戒令、訴請程序規定等。

除此之外，關于國家公務員的單行法規有警察公務員法、警察公務員任用令、警察公務員升級任用令、警察公務員教育訓練規定、警察公務員懲戒令、戰斗警察設備令、教育公務員法、教育公務員任用令、消防公務員法、公務員服務規定、公務員報酬規定、公務員年金法、國家信息院職員法、軍隊人事法、軍務員人事法、軍法武官任用等的法律以及法官懲戒法、檢察官懲戒法、教育職公務員規定、司法考試令等。還有政府組織法、監事院法、法院組織法、檢察廳法等組織法也有關于公務員的規定。

關于地方公務員的法律有一般法的地方公務員法，此外還有地方公務員任用令、地方公務員懲戒以及訴請規定、地方公務員報酬規定等。

三、一般行政行為法

韓國沒有調整國家、公共團體等行政主體和私人之間公法上法律關系的一般意義上的行政行為法，而只能通過歸納個別立法的共性推導出行政行為法的一般通則。

由于韓國繼受大陸法系的行政法體系，因此行政行為程序性方面的法律規定相對薄弱，但進入20世紀80年代后，隨著經濟和社會的高速發展，政府職能從管理型行政逐漸轉變為服務型行政，為了從法律上體現和保障這一轉變，韓國政府大力推進了行政程序法的立法工作，通過長期的籌備和討論，韓國于1996年12月頒布行政程序法，并于1998年實施。韓國行政程序法由七章58個條文組成，主要參考了美國、奧地利、德國的行政程序法。之后于2008年修訂一部分條款。

政府信息公開方面，制定了信息化促進基本法、關于消除信息差距的法律、信息通訊施工法、信息通訊基礎保護法、信息通訊網利用促進及信息保護法律等。

在信息社會中，與信息公開同樣重要的還有個人私生活自由和秘密保護，即隱私權保護。韓國根據憲法關于隱私權的保護理念，于1993年末制定有關公共機關保護個人信息的法律，并于1995年開始實施。

另一方面，行政權基于公共利益，對公民科以一定作為或不作為的義務。為確保該等行政權的有效執行，法律賦予行政權力一定強制權，使行政權能夠有效運作從而確保社會公共利益。韓國行政強制執行手段中最具代表性的是代執行和行政強制執行。代執行是對不履行替代性作為義務的強制手段，適用除金錢給付義務之外其他行政義務。根據行政代執行法，如行政相對人不履行公法上的金錢給付義務，則行政機關以強制征收的手段執行義務人財產，強制征收一般適用國稅征收法。

行政處罰法方面，與中國不同的是韓國沒有關于行政處罰的一般性法律，只在各行政法律規范中分別對不同行政處罰作出規定。

四、特別行政行為法

（一）警察行政法

韓國的警察權是以維護公共安全和公共秩序為目的，基于國家一般統治權，以強制手段限制公民自由的國家權力。

規定普通警察組織的法律有警察法，該法于1991年5月31日制定，規定了警察基本組織及職務范圍。另外，關于非常時期警察組織的規定有：戒嚴法和衛守令等。

另一方面，為保障公民的自由和權利，維持社會公共秩序，有必要規范警官的職務行為，對此韓國警察官職務執行法進行了詳細規定，該法除一般性警察行政職務以外，還規定了犯罪的預防、偵查和治安信息的收集等事項。

（二）給付行政法

1．公物法

韓國公物法規定供國家、地方自治團體等行政主體使用的有體物。根據所有主體可分為國有財產法、地方財產法等；根據性質可分為河川法、道路法、文化財產保護法等。

2．公企業法

公企業法規定國家、地方團體基于社會公共利益，直接參與經營的非權力性、營利性企業的經營活動。除投資管理基本法以及地方公企業法等一般性法律規定之外，還有電氣事業法、自來水法、城市煤氣事業法、郵政法、鐵道法、韓國銀行法等單行法。

3．社會保障行政法

憲法第35條為保障公民基本生活權利而規定了國家的社會保障、公共補助義務以及實施社會福利的義務，為了履行這些國家義務韓國制定多部單行法，具體內容如下：

社會保險制度具體包括國民健康保險制度、國民年金制度、工傷保險制度等。

國民健康保險制度以國民健康保險法作為法律根據，該制度將公民的疾病、負傷、分娩或死亡等作為保險事故，當公民遭遇這些保險事故時，國家向公民支付一定金額保險金，旨在為公民的健康生活提供基本保障。

國民年金制度的法律根據是國民年金法、公務員年金法和與私立學校教職員年金法等三部法律。根據國民年金法，當公民退休之后，國民年金機構向當事人支付年金，保障公民退休失去收入來源后的基本生活。根據國民年金法而設立的國民年金制度，以年金保費作為主要財政來源，而保費和給付金額均由法律規定，且原則上每個公民都必須加入年金保險。相對于上述國民健康保險和工傷保險而言，國民年金保險屬于長期保險。

工傷保險制度的法律根據是勞動基準法和工傷補償保護法。民事法律上的普通損害賠償制度，注重平等保護，除特殊情形外，一般采用過錯責任原則，而且有嚴格的舉證責任，因此難免有些工傷人員得不到確實及時救助。為了消除勞動者的后顧之憂，國家制定了無過失責任原則為基礎的工傷保險相關法律。為了實現公平、全面的工傷救濟，法律規定一定規模以上企業必須根據工傷補償保護法實施補償。韓國通過工傷保險的社會化，既減輕了用人單位的負擔，又保障了工傷者和潛在受害者的權益。在韓國，不同職業適用不同的工傷保險相關法：勞動基準法和工傷補償保險法適用于普通勞動者，公務員年金法和私立學校年金法適用于公務員與私立學校教員。另外，船員法與船員保險法適用于船員。

公共救濟制度包括生活保障制度和醫療保護制度。

韓國公共救濟制度旨在保障喪失勞動能力或生活貧窮者享受最低限度的健康及文化生活，該制度是對社會保險制度的補充。公共救濟制度不需要受救助者定期支付一定費用，在這一點上有別于上述社會保險制度。生活保障制度旨在保障無法獨立維持生活或生活貧困者的最低生活水平，并給予自力更生的機會，該制度的法律根據是生活保障法。

醫療保護制度旨在保障生活貧困者及收入在一定水準以下的低收入階層，該制度的法律根據是國民健康保險法，該法規定醫療保護費用全部由國家負擔。

資助行政法。資助行政是指國家等行政主體以公共利益為目的，對公共團體或個人予以資助，或保護其活動的行政行為，依其內容分為資金資助行政與私權保護行政。

資金資助行政，是指國家等行政主體以公共為目的，為了資助、促進特定事業或活動而對從事此種事業的公共團體或私人給付金錢或提供其他經濟上的援助的行政行為。依據資助的生活領域可以分為企業資助（經濟行政法領域的資金支援），教育資助（教育法、貸款助學金法、科學技術振興法、產業教育振興法、特殊教育振興法），文化藝術資助（文化藝術振興園），科學技術資助（科學技術振興法）等。對于一般的資助行政適用關于補助金的預算及管理的法律。

私權保護行政是指，國家等行政主體對于私人的私權資助、保護的行政行為，依其保護對象可以分為工業所有權和著作權等財產權（特許法、實用新型法、外觀設計法、商標法、著作權法、電腦軟件保護法）、礦業權、漁業權等特許權（礦業法、內水漁業法、水產漁業法）。

（三）公用負擔法

公用負擔，是指為了特定公益事業的需求，或保存特定物的功能，由個人承擔的經濟負擔。公用負擔帶有強制性，具有侵害和限制公民財產權的性質，因此讓公民為公益承擔一定犧牲和讓步，必須要有相應的法律依據。有關公用負擔法律有：以公益事業為目的取得土地及補償的法律、地方自治法、關于國土計劃及利用的法律、道路法、都市公園法、河川法、住宅建設促進法、電器事業法等。

公益事業用地的取得及補償法是有關土地征用的一般法，該法規定了公益土地征用的對象、征用和征收的公益事業范圍、程序以及法律效果等。補償金額的計算標準等內容則規定在公共用地取得及損害賠償的特別法里。

土地征用法于1962年制定以來歷經數次修改，其中1971年的修改簡化了征用程序，采用了地價公示制度，從而使得損害賠償有了客觀標準。2004年2月4日，該法被公益事業的土地等的取得及補償法所取代。

（四）地區開發和環境行政法

地區開發行政，指以積極而有計劃地利用國土及其他資源為目的，開發利用一定地區內環境條件的行政行為。憲法第120條第2款規定了地區開發行政法，1970年代以來，隨著城市化的深入，韓國制定了多部相關法律。具體的法律規定如下：關于國土開發的法律：國土基本法、關于國土計劃及利用法、促進特定地區綜合開發特殊措施法、首都圈整治計劃法、臨時行政首都建設特殊措施法；關于產業土地開發的法律：關于產業選址及開發法、關于工業布置及工廠建設法；關于城市計劃的法律：關于國土規劃及利用的法律、都市開發法、都市及居住環境整治法等。

國土基本法是關于國土綜合開發的基本法。該法綜合地利用、開發及保存了國土的自然條件，為了能讓產業開發與生活環境和諧發展，規定了國土建設綜合計劃與國土調查，其中重點是國土建設綜合計劃，因而該法稱其為國土計劃。

關于國土規劃及利用的法律，是國土基本法的下位法，旨在促進國土的有效規劃，其基本內容包括土地交易許可制、備案制等。

都市規劃指為了多樣化的都市活動趨于一致，從而可以充分發揮其作用而賦予了都市構成統一性，整頓街道、廣場等公共設施的同時，以合理利用土地為目的的綜合規劃。為更好地建設、整頓、改良都市，促進和諧都市發展，增進公共秩序及公共福利，韓國制定了完備的都市規劃法。

環境行政法是依據憲法第35條第1款，為了國家的環境保護而制定的法律，包括關于環境污染的規制、環境的積極保護、改善的各項規制及措施。環境行政法保障全體公民生活在健康舒適的環境中，也就是保障環境權，保護自然環境與生活環境，是為了彌補因環境侵害而引起的損害的公法法規總稱。

1990年提出了環境保護的基本理念與方向，制定了旨在調整環境利害關系的環境政策基本法。根據環境政策基本法，原本被統一規定的大氣、水質、噪音、震動等各環境要素，分別規定在大氣環境保全法、水質環境保全法、噪音震動規制法等單行法中。

現行環境法制以環境政策基本法為基礎，此外，還有有害化學物質管理法、廢棄物管理法、關于污水、糞尿、畜產排水的法律、關于環境犯罪處罰的特別措施法等法律。另外，為了處理因環境污染而引起的被害人救濟與糾紛，制定了環境污染被害糾紛處理法。

（五）經濟行政法

經濟行政法是規范行政機關的設立及活動，調整行政權與行政相對人之間權利義務關系的法規、制度之總稱，旨在保障、計劃、監督、指導、資助經濟活動。法律在經濟行政領域起著重要作用，然而，經濟行政領域與其他行政法領域相同，沒有普遍適用的一般法，法律多以單行法的形式規范經濟行政行為。代表性法律有：獨占規制及關于公正交易的法律、關于穩定物價的法律、反不正當競爭法、證券交易法、礦業法、水產業法、銀行法、韓國銀行法、中小企業基本法、消費者保護法、對外貿易法等。

韓國憲法規定韓國的基本經濟制度是社會市場經濟制度，是一種追求社會正義和經濟民主的市場經濟制度。為維護社會市場經濟制度，韓國憲法規定了以下內容：禁止市場壟斷與經濟權力的濫用（關于獨占規制及公正交易的法律）；自然資源等的部分公有化（礦業法、水產業法、公有水面管理法等）；國土、資源的均衡開發、利用、保全（國土基本法、關于國土計劃及利用法）；對外貿易的培育、規制（對外貿易法），地區經濟的培育，中小企業的保護（中小企業基本法）；農、漁民的保護；經濟弱者自主組織的培育（農業協同組合法、水產業協同組合法、中小企業協同組合法等）；消費者權益保護（消費者保護法）等。

（六）財務行政法

財務行政，是指國家或地方自治團體，為其存立和活動獲取財政收入，及管理、運用、支出該財政收入的行政。依行政主體可分為國家財政和地方自治團體財政。有關國家財政的基本法有：預算會計法、國稅基本法、國有財產法等；有關地方財政的法律有：地方財政法、地方稅法等。

租稅：韓國的國稅原則上每一稅種都有一部單行法，而規定全部國稅（除關稅）一般事項的法律就是國稅基本法、國稅征收法、租稅犯處罰法及處罰程序。關于地方自治團體征收的地方稅的基本法是地方稅法。

專賣：專賣是指國家以收益為目的，壟斷特定物品銷售的行為。韓國現行法只認可基于人參產業法的紅參專賣。國家專賣紅參類，其范圍涉及紅參原料的耕作、紅參制造、銷售等全過程。專賣及其附屬業務由韓國煙草人參公司受托經營。

煙草一直以來是國家的專賣事業，但根據1989年對煙草事業法的修改，煙草專賣制度被廢止，由韓國煙草人參公司壟斷經營。

會計：會計是指國家或地方自治團體管理財產收入和支出的行為，即財政管理行為。會計因其管理主體不同分為國家會計與地方自治團體會計，國家會計的法有：預算會計法、國有資產法、物品管理法、國家債券管理法等；有關地方會計的法有：地方自治法與地方財政法等。

五、行政救濟法

韓國的行政救濟制度旨在保護公民憲法上的基本權利，實現實質意義上的法治主義，因此占據較為重要的地位。

（一）事前救濟制度

行政救濟從內容上可以分為事前救濟與事后救濟，事前救濟是指違法、不當行政行為造成公民權益侵害之前，可采取的預防措施。例如：請愿制度（請愿法）、民怨處理制度（行政規制基本法、關于民怨事務管理法）等。

處理民怨的行政機關為監查院、總統秘書室、國務總理秘書室等，其中起實質作用的是依據總理令而設的下屬總務處的政府聯合民怨室。近年來，韓國又出臺關于行政規制基本法及民怨事務管理法，依該法設立了國民投訴處理委員會，該委員會制度類似于北歐國家的監察專員（ombudsman）制度。

（二）事后救濟制度

事后行政救濟制度分為行政損害填補制度與行政訴訟制度。行政損害填補是指國家或公共團體的行為導致個人發生損害或損失時，國家和公共團體對此進行補償的一項制度。韓國的行政填補分為行政損害賠償和行政補償，前者的對象是行政機關違法行為而發生的損害；而后者則是行政機關的適法行為而發生的特殊損失。現行憲法第29條第1款一般承認國家或公共團體的不法行為責任，根據前法1951年9月8日制定了國家賠償法。國家賠償法承認公務員的職務違法行為引起的損害賠償及因營造物的設置、管理上的瑕疵而引起的損害賠償這兩種責任類型。韓國憲法第23條第3款提出了關于損害賠償的一般根據，根據該法制定了“有關公司事業的土地取得及補償的法律”。

韓國法上的行政爭訟，包括行政機關就行政法上的糾紛進行審理和判定的行政處理程序，法院對行政訴訟的審理程序。

行政判斷受“行政審判法”的調整，現行行政審判法第4條規定了行政判斷的取消、無效及義務履行判斷等內容。

行政訴訟是指法院就行政法上法律關系的糾紛，依當事人的請求進行審理、作出裁判的司法程序。韓國于1994年7月14日通過行政訴訟法修正案，對任意程序化、行政法院的設立及行政訴訟的三審制、上訴審查制等進行了規定，該法從1998年3月1日開始實施。現行行政訴訟法原則上受理抗告訴訟（取消訴訟、無效等確認訴訟、不作為違法確認訴訟），以及當事人訴訟中的具體行政行為，但法律有明文規定時也受理抽象行政行為。