- 法律文明史(第12卷):近代亞非拉地區法(上卷):亞洲法分冊
- 楊翠柏 夏秀淵 金勛 柴松霞 李耀躍
- 5676字
- 2019-05-06 16:53:37
第三節 新加坡憲法
一、新加坡憲法的制定
新加坡早在海峽殖民地時期就開始了制憲活動,其后經過自治憲法、州憲法直至共和國憲法的發展歷程,體現出新加坡從隸屬于英國的殖民地走向最終獨立的歷程。頻繁的修憲是新加坡憲法發展過程中的一個顯著的特點。新加坡憲法在獨立后的33年(截止到1998年10月)中總共修改了39次,平均每年1.18次,這在世界上也是極為罕見的。
1867年,通過英王敕令的形式頒布了《海峽殖民地憲章》。根據該憲章,海峽殖民地效仿西方三權分立的模式建立起自己的政治體制,按照英國的法律思想與傳統實行法治管理。應當承認,這一措施與制度對該地區早期發展產生過積極的作用,正如英國學者指出的那樣:“這種體制適應了殖民經濟的部分目的。雖然商賈和受過良好教育的人沒有實際的權力,但是他們的呼聲受到政府的重視。大眾對政治的冷漠也使種族不和降到最低點。在和平發展時期幾乎沒有對政府的批評。”《海峽殖民地憲章》的主要內容是為殖民地建立完整的政府機構,改變過去權力過分集中于總督,沒有專門化的行政管理部門,司法權與行政權混在一起的狀況。
第二次世界大戰結束后,英國元氣大傷,面對新加坡、馬來西亞人民要求獨立的壓力,殖民者不得不改變統治策略。1946年1月,英國政府發布《馬來西亞和新加坡:關于未來憲法的聲明》,涉及新加坡的內容是:鑒于新加坡特殊的經濟及其他方面的利益,新加坡需要單獨的制憲活動,把它從海峽殖民地分離出來,成為英王直轄殖民地,以英王委任的總督為最高統治者,且受英國在東南亞最高總督的管轄。
新加坡單獨成為英國直轄殖民地以后,殖民當局開始了一系列制憲活動。最初是殖民當局頒布《選舉法》,并組織了1948年、1951年兩次立法會議選舉,有限地擴大直選議員名額。1955年2月,英國政府又公布《倫德爾制憲報告書》,指出,“要使新加坡逐步發展成為一個自治和自主的單位,將權力逐步從殖民當局移交至經過民選產生的立法會議,并由立法會議產生政府。”該報告主要內容包括:新加坡人民應自動參加選民登記;立法會議改為民選議員占多數的立法議院,內設議長一名,官方當然議員三名,委托非官方議員四名,由人民公開投票選出的議員25名;組織部長會議,以代替此前的行政會議,作為政府的最高決策機構,并由總督任主席,另加四名民選部長及六名官方議員共同組成。
1958年5月28日,英國與新加坡達成關于新加坡實行內部自治的協議。12月,英國女王頒布敕令公布《新加坡自治憲法》。該憲法規定,自治政府設立立法會議,由51名議員組成,全部由選民選舉產生;自治政府設立總理,領導政府各部工作,享有文化、教育、勞工等部的內部自治權,但是自治政府外交與國防部長則由英國政府任命,殖民者繼續控制新加坡的外交及國防大權。同時,《自治憲法》還規定,英國有權派駐高級官員在新加坡,對自治政府的一切活動實施監督;英國有權委任一個在馬來西亞出生的英國人為新加坡的國家元首,作為英王代表任免新加坡總理,在必要時解散議會;英王還有權宣布新加坡進入緊急狀態即停止憲法的實施;英軍有權繼續使用在新加坡的軍事基地與設施。
1963年9月,新加坡經過全民公決同意,新加坡擺脫英國近一個世紀的殖民統治,正式成為馬來西亞聯合邦的一個州,同時新加坡為適應新形勢而修改了《自治憲法》,頒布《新加坡州憲法》,主要是廢除了帶有殖民地色彩的制度和規定,增添了馬來西亞憲法在新加坡適用的條款,基本內容還是沿襲《自治憲法》。
隨著新加坡、馬來西亞矛盾的激化,華人和馬來人隔閡的加深,新加坡、馬來西亞合并的美好愿望落空。1965年8月9日,馬來西亞親王拉赫曼發表新加坡、馬來西亞分離的宣言,同日,新加坡總理李光耀向全國人民發表獨立宣言,新加坡、馬來西亞正式分離。1965年12月,新加坡議會制定《新加坡共和國獨立法》
,用法律的形式確認其獨立地位。它規定:新加坡從1965年8月9日起正式獨立,成為新加坡共和國;同時,新加坡《獨立法》與1955年的《新加坡州憲法》共同組成《新加坡共和國憲法》。直到1979年,新加坡議會才修改憲法,把兩個法律正式合并為一個憲法法典—《新加坡共和國憲法》
。
自1963年新憲法生效以來,新加坡一直處于高速發展的時期,新加坡的政治、經濟、宗教和種族等各方面都處在不斷的變化之中。通過不斷的修改,靈活及時地調整憲法的內容,新加坡憲法反映并跟上了這種變化。
如在20世紀50、60年代國內種族沖突嚴重的情況下,為了緩解宗教和種族沖突,1969年修改憲法,設立總統會議負責對可能影響少數民族和宗教信仰者利益的法案預先審查;而進入1980年代以來,人民行動黨明顯地感覺到西方民主思想的傳播給執政黨帶來的壓力。在1968年只有不到13.3%的選民支持反對黨,而到1991年這一比例已上升到了39%。李光耀不止一次地提到,老一輩的選民已經越來越少,而“80年代新加坡人對于取締反對黨而由老一代領導人進行統治的方式,已經不感興趣了”。
這些新一代的選民自小受到英文教育,他們逐漸改變了傳統的東方文化背景,而更多地接受西方政治哲學觀念。對于反對黨的崛起,新加坡前副總理拉惹勒南說道,“這是由于年輕的選民希望議會中有反對黨。”因而,為了迎合世界民主發展的潮流,滿足戰后成長起來的新一代選民的心理,新加坡通過兩項憲法修正案設立非選區議員和官委議員來擴大議會的代表性;而1991年通過的修正案則建立民選總統制度,保障日益增長的國家儲備基金,以降低國家的風險。諸如此類的修改,使憲法很好地與社會現實的需要保持一致,保證了新加坡的穩定與發展。
二、總統
新加坡憲法規定:國家行政權力屬于總統,但最高執行機構為內閣。總統與行政機構共同構成新加坡政府。1991年以前,總統由國會選舉產生,任期四年,可以連選連任。總統在任職期間不得被法院起訴,罷免總統的決議必須得到至少國會議員2/3的多數的通過。總統不得從事商業活動,不得擔任其他有報酬的職務。
1991年1月通過的憲法修正案改變了總統的憲法職能,即總統由人民直接選舉產生,任期從四年改為六年,并在許多事務上擁有了實質性的權力:新加坡總統構成立法體制的一部分,享有一定的立法權,國會通過的法案經總統簽署批準后即成為法律,從公布之日起生效。總統行使廣泛的行政權,如任命議會中的多數黨領袖為總理,依照總理的建議任命各部部長,組成內閣;經自由斟酌后可拒絕同意解散議會的請求;經與總理磋商后,從公務委員會提交的名單中委派他挑選的公職人員為其私人職員。
總統在三個方面對政府享有否決權:一是政府部門、法定機構和國有企業重要職位的任命;二是國家儲備金的動用;三是涉及國家內部安全、貪污調查和種族和諧的重大事件的決定。總統對內閣權力的制約,有助于防止行政權的濫用,在傳統的責任內閣制中引入了某種總統制的因素。
盡管新加坡民選總統已由人民直接選舉產生而不是由國會任命,權力也有所加強,有別于其他議會內閣制國家,但總統依然只是一種國家元首,還構不成真正意義上的行政首腦。總統在其他事務上行使的仍是象征性的權力。
三、內閣
新加坡政府的組織形式系采用內閣制,其特點是:第一,行政大權集中于內閣,特別是在總理手中;第二,內閣總理一般是由國會中占多數席位的政黨領袖(經總統任命后)擔任,內閣成員通常都是國會議員,由總理組閣,他們一面在政府擔任行政工作,一面在國會參加立法工作;第三,內閣總理和有關部長應定期向國會報告工作,對國會負責;第四,內閣對政府所施行的政策負集體責任;第五,國會對內閣表示不信任或通過不信任案時,或是內閣集體辭職,或是解散國會,重新舉行大選,但新選的國會如仍通過不信任案時,內閣仍須辭職,重新組閣。
內閣是國家最高的行政機構,由總理領導,總理由獲得國會大多數議員信任的議員擔任,總統按總理的意見任命部長。內閣負責制訂政府的所有政策和處理國家的日常政務。內閣集體向國會負責,由總理、副總理、交通部長、社會事務部長、科學和工藝部長、國防部長、教育部長、環境發展部長、財政部長、外交部長、衛生部長、內政部長、新聞及藝術部長、律政部長、人力部長、國家發展部長、貿易和工業部長組成。內閣任期與國會相同,為五年。憲法規定,內閣成員不能擔任營利性職務,不能從事商業性活動。
內閣對政府進行總的領導和控制,集體向國會負責。總理領導總理公署和各部,執行各項政策和計劃。總理得以書面指示的形式責成任何部長負責任何一個部或任何一項事務,還有權直接掌管某一部的工作。內閣會議每周舉行一至兩次,通常是秘密進行。總理主持內閣會議。總理不在時,由總理指定部長主持。總理還下設一個總理公署,由政務部長、政治秘書、總理秘書和內閣秘書各一名組成。它主要負責協調和監督政府各部和其他政府機構的活動,同時也負責領導和監督貪污調查局、公用事業局、公民咨詢委員會等機構的活動。但進入20世紀90年代以后,仍有學者認為依照英國議會監督專員制度建立新加坡的國會監督專員制度是必要的。
四、新加坡憲法的特點
新加坡憲法體現出來的是一種東方的價值觀。這種價值觀排斥西方的個人權利本位的思想,而強調集體利益的重要性,突出強調社會秩序在家治生活中的首要地位。新加坡前總理李光耀認為,秩序之于社會的重要性更甚于法律。為了社會的秩序可以拋棄法律。他說:“在一個穩定的社會里,只有在秩序已經確立,條規能夠施行的時候,才有可能依照預先確定的法律條規,制訂國民與國民之間,以及國民與國家之間的人際關系原則。”所以,一些學者總結:“從新加坡的政治哲學與法治原理看,個人利益受到社會利益的合理限制是可以接受的,個人在社會中的定位要服從社會的整體利益。”
因此,新加坡憲法中所規定的人權并不是一種絕對的權利,在法律上和實踐上都受到了諸多限制。
憲法突出地加強了某些基本權利,如宗教信仰自由、言論自由和公民的平等權利。這些個人權利并不是絕對的。出于公共秩序的維持、道德良俗和國家安全的理由,它們也會被加以限制。除了對少數族群和少數宗教群體的一般性保護之外,新加坡本土的馬來人原住民,他們的特別地位受到憲法的明確保障。新加坡作為英國的前殖民地,憲法是仿照英國的政治制度模式建立起來的。但是,新加坡憲法卻不是簡單地對英國憲政制度的照抄,而能夠在發展過程中根據自己的實際情況創造出很多獨具特色的制度,具有很強的原生性。
首先,在機構建立上,新加坡憲法中建立了很多獨特的機構。如總統咨詢委員會、少數民族總統權利委員會、公務委員會、各種政府公司和法定機構,等等。這些委員會是根據社會現實情況而建立的,被憲法授予特別的權力,具有相對的獨立性,主要解決國家的某一方面的事務。實踐證明這些委員會確實起到了良好的作用。
其次,在各種制度上,作為一個威斯敏斯特模式的國家,新加坡憲法把議會內閣制的政權組織形式作為基本框架,然后對國家各個機構間的權力配置作具有新加坡特色的改造。如在李光耀總理退休之后,為了防止繼任總理權力過大,因此通過修憲增加總統權力,使其由原來的典型的虛位元首變為擁有一定實權的元首,成為傳統三權之外的監督者。
再次,針對反對黨議員人數過少,又創設非選區議員制度,保證反對黨能在國會中得到足夠的代表,使國會更具代表性。為了保障有足夠數目的少數民族議員,又通過憲法修正案設立集選區制度,強制使在國會中達到種族的平衡。
新加坡是一個小國,時刻都有著極強的危機意識,而宗教及種族問題、財政問題是新加坡國家的基本問題。新加坡憲法在機構設置、權力分配等方面都不能離開這兩個問題。宗教及種族問題、財政問題如同兩條主線貫穿憲法始終,影響著新加坡憲法的各方面。事實證明如果這兩個問題解決得好,那么新加坡就政治穩定、經濟發展,反之,國家就會處于動蕩中。
早在海峽殖民地時期,因為法律的繁瑣、枯燥,英國人就被華人和土著之間的種族差異所困擾。1807年檳榔嶼《司法憲章》(Charter of Justice)非常清楚地表現其主導法律哲學是,“保障本土所有居民自由履行宗教義務,寬容所有偏見,最特別關注其古代的用法和習慣。”
正如這些話所預示的,殖民地法律以馬來人認同伊斯蘭教、華人認同儒教的方式發展。伊斯蘭家庭法幾乎實行于整個海峽殖民地,而華人發展出另類的家庭法制度,用弗里德曼的話說,它是“獨特的,部分中國部分英國的,合在一起就成了怪怪的。”
因此,殖民地法律促使伊斯蘭教概念成為馬來人的原始本性,以致masuk Melayu
一詞開始意味改宗伊斯蘭教。同時,海峽殖民地的法律明確把海峽華人視為華人。那么可以得出結論,殖民地法律巧妙地鼓勵海峽華人把儒教視為認同的特性,抵制改宗伊斯蘭教。
與英國法影響的同時,在新加坡憲法的發展中,馬來西亞憲法扮演了重要角色。必須說明的是,組成馬來西亞聯邦的各州和新加坡都長期處于英國的殖民統治之下,這一背景使兩者之間在法律制度和法律適用方面存在眾多的相似點。盡管二者現在已成為各自獨立的主權國家,但在以憲法為主的各個法律領域,兩國法院互相參考對方的判決是非常普遍的事。馬來西亞憲法對新加坡影響的最大時期當然是1963年9月16日至1965年8月9日的合并時期,但在新加坡從馬來西亞分離后,馬來西亞憲法仍保持著強大的影響力。
新加坡憲法淵源的多樣性與其獨特的國家發展歷史及法治基礎密切相關,在統一的法治理念中,多樣的淵源不僅沒有使新加坡憲法處于矛盾之中,反而形成有機的統一體,在實際運用中,與新加坡的實際相結合,形成了具有新加坡特色的憲政體系,為新加坡的經濟發展和社會穩定提供了保障。
不過,新加坡憲政是一種“軟威權主義”(soft authoritarianism),存在一定的不足。新加坡雖然邁入了發達國家行列,但政治不開放,限制言論自由。新加坡的國內媒體全部由政府控制,對政府的監督與批評都嚴重缺失。國會和政府幾乎全由人民行動黨控制。自1965年獨立以來,新加坡一直處于人民行動黨(PAP)的一黨統治之下。雖然每四年或五年都會按期舉行大選,但人民行動黨卻長期占據著幾乎所有的議會席位。其他黨派的候選人和支持者會被打壓和排擠甚至還會受到多種形式的懲罰。2011年5月7日,新加坡舉行第12屆大選,人民行動黨以新加坡獨立以來的歷史最低得票率60.14%,蟬聯執政。反對黨工人黨則以近40%的選民支持票,奪下一個集選區,贏得國會87個議席中的六席。大選之后,人民行動黨表現出前所未有的低姿態。這次大選標志著新加坡在憲政發展道路上邁出了重要的一步。