第四節 新加坡行政法

新加坡行政法制的形成和發展具有許多特殊性。根據本國的經濟、政治、文化狀況，新加坡在行政組織系統、公務員制度、公共服務、貪污調查局、立法對行政的監督、司法對行政的控制等方面建立了完備的行政法制。

由于新加坡曾是英國的殖民地，其法律文化傳統受英國影響非常深刻?，F在仍是典型的判例法國家，其對行政活動的司法控制也由普通法院進行，沒有單獨設立行政法院，也沒有獨立的行政訴訟程序。新加坡自獨立后一直為英聯邦成員國，其政治制度在憲法中有明確規定。新加坡是一個議會內閣制的共和國，以英國的責任內閣制為其藍本?？偨y為國家元首，總理領導的內閣被賦予政府行政權，總統從國會議員當中任命總理和內閣部長。

整體來說新加坡對行政活動的司法審查仍然是以英國的制度為基礎，其基本方面同英國類似，英國的判例在新加坡也適用。需要特別指出的是，新加坡的法律受馬來西亞影響也非常大。

一、政府機構

新加坡政府機構由內閣各部和若干獨立的非內閣機構組成。目前內閣下設15個部。根據所承擔的行政管理職能的性質，可分為綜合服務部門（如財政部、外交部、律政部）、安全部門（如國防部、內政部）、社會服務部門（如教育部、衛生部、新聞和藝術部、社會事務部、科學和工藝部）、經濟與基礎發展部門（如貿易和工業部、環境發展部、勞工部、國家發展部、交通部）。

新加坡行政體制的一大特色是設有許多“法定機構”（Statutory Board）。法定機構是為履行某種特別的任務，經國會討論并根據有關法案成立的。它不是純粹的政府機構，但歸屬某一政府部門領導，并通過該部部長向國會負責。凡與社會公共生活、經濟發展和社會安全等關系密切又需要政府直接加以控制和經營的領域，新加坡普遍采用法定機構這種形式。

新加坡現有法定機構90多個。其中社會事務部管轄的法定機構最多，有20多個。國家發展部、貿易和工業部各有10多個。教育、財政、衛生、文化、內務等部也有五個以上。在行政管理中發揮重要作用的法定機構有建屋發展局、港務局、電訊局、中央公益金局、郵政儲蓄銀行等。

法定機構在內部實行層級結構和層級管理。它的高層是董事會，董事長一般是所屬部的部長，或由部長任命的高級文官、企業家、專業人員擔任。董事會下設管理委員會，有總經理、秘書、部門經理。再下一級是管理官員、執行官員、文書等輔助人員，負責執行董事會和管理委員會的各種決策。

新加坡沒有地方行政機構，原先的市政廳和鄉村局在獨立后已并入政府各部。全國在地理上分為中央區、內市區、外市區、新鎮區、內郊區、外郊區共六個地區，但這些區都不設行政機構。中央政府直接處理全國各項事務。公民咨詢委員會、民眾聯絡所、居民委員會等社區組織作為溝通政府與居民之間的橋梁，擔負起準政府的任務，協助政府機關處理一些社區的日常事務。

從1986年起，政府在鎮一級設立“市鎮會”，但它同樣不是行政機構，其主要作用是將社區負責人組織起來，讓他們參與當地事務的決策。1997年后，新加坡開始設立“市長”的職位，到2001年4月已任命五位市長。但市長同樣是社區服務性質的，負責推動市鎮與社區發展理事會合作開展社區工作。

二、公共服務體系

新加坡的公共服務體系比較豐富和龐大，包括民事服務機構、武裝部隊、法律服務和警察部隊。現在的基本組織機構如下：

1．公共服務委員會

新加坡憲法規定設立公共服務委員會，由一名主席和5—14名委員組成，由總統按總理的意見予以任命。1990年，教育服務委員會、警察及民防服務委員會成立，其主席由公共服務委員會副主席兼任。1998年，公共服務委員會、教育服務委員會與警察及民防服務委員會合并。其職責是為行政服務、為國會服務和審計服務招聘人員；擢升國會服務和審計服務官員；擢升轄下公務員；開除轄下公務員或進行紀委監管，作為不滿所屬部門人事局擢升決定的公務員的最后上訴處。

2．公共服務署

公共服務署由總理公署管轄，公共服務署的任務是為新加坡建立一流的公共服務。根據廉潔、任人唯賢和公正的原則，建立能干、有遠見和有效率的公共服務，確保公共服務部門優秀領導層的存在與發展，不斷訓練和培訓公務員，使公共服務署取得卓越成效。它提供人事管理的基本架構，使各部、局之間能適應環境及管好人事工作，并讓公務人員有機會接受挑戰性工作，充分發揮各自的潛能。同時，通過公共服務學院，協助公務員發展核心價值觀與經驗，促使他們保持效率。

3．貪污調查局

貪污調查局是一個獨立機構，負責調查和遏制公共部門與私人機構的貪污行為。在《防止貪污法》授權下，1952年，為適應廉政形勢的發展，貪污調查局（CPIB，the Corrupt Practices Investigation Bureau）成立，取代了原來的警察署反貪污處。貪污調查局的職責是：負責維持公共服務和私人機構的廉潔；負責調查公務員的舞弊行為，并向政府部門和公共機構舉報，以便采取紀律行動；依據防止貪污法令調查貪污，它也有權調查任何在調查過程中發現的其他大案件。

在組織結構上，貪污調查局由執行部和管理與專家援助部兩大部分構成，分別由一名副局長協助局長領導該部門的工作。執行部直接履行調查案件的職能，管理與專家援助部是為了調查職能的順利實施而設置的資訊管理、支援等綜合服務機構。執行部負責一切貪污案件的調查、偵查工作，管理與專家援助部負責行政和其他支援事項。

三、文官制度

新加坡政府以其高效廉潔而著稱于世。正是由于政府的高效廉潔，新加坡的社會經濟發展才獲得了根本的保障，人民行動黨才能夠長期執政。而上述這一切，都應當歸功于新加坡獨特的文官制度。但在新加坡，文官和公務員是兩個不同的概念。文官僅指在政府各部門任職的政務官和事務官，即在政府部門工作的公務員。公務員除文官以外，還包括國有企業、事業單位的雇員。新加坡面積小、人口少，因而文官體系比較簡單，所有政府部門的公務員被納入一個統一的管理體系中，沒有中央官員和地方官員之分。

在新加坡，公務員的全稱是公共服務人員，即政府部門的雇員，全部公務員分別隸屬于民事服務、司法服務和警察部隊三大部門。但在政府內任職的不一定都是公務員，這些非公務員主要包括：法定機構雇員、武裝部隊人員、警察部隊中警長以下的警員、日薪雇員和其他人員。新加坡行使政府職能的部門，除公務員機構外，還有法定機構。所謂法定機構，是指依據國會立法成立的管理社會公務的、實行企業化管理的政府部門。

早在英國殖民統治期間，新加坡就已經建立了一整套的文官制度。1867年以前，由于權力過分集中，新加坡沒有專門的行政管理部門，行政權、司法權甚至軍事權混在一起，缺乏專門的行政管理人才，因此這時基本上不存在文官。1867年，海峽殖民地成為英國直屬殖民地，頒布了憲章，建立起一整套的政府部門，殖民政府開始吸收本地人進入文官隊伍，從事低級管理和技術活動，新加坡的文官制度正式形成。1965年，新加坡獨立，《新加坡共和國憲法》第四編用整個一編來規定文官的管理，為新加坡文官制度的發展奠定了堅實的法律基礎。

新加坡的文官管理機構既有獨立于行政機關之外的公共事務委員會，又有政府財政部公共服務署等，由政府外部機構和內部機構通力合作，確保整個文官隊伍的穩定和強大。公共事務委員會（The Public Service Commission）是新加坡文官管理的最高權力機構。根據憲法第75條第2款規定：“以遵從本憲法各項規定為條件，公共事務委員會的職責是：對公務部門的成員進行任用、核定、安置在永久性或具有退休金權利的人員中，晉升、調動和對文官行使紀律管制?！惫彩聞瘴瘑T會由總統根據總理提名任命的主席及若干委員組成，由主席負責委員會的全面工作，下設秘書處負責委員會的各種文字工作；任命處負責文官的招聘、任用、晉級與調動；管理處負責有關文官的各種糾紛的處理，實施試用期的各種規定，以及委員會的日常管理和資金。另外，公共事務委員會還設有獎學金處和培訓處。

除公共事務委員會外，新加坡還有財政部公共服務署（Personnel Administration Branch）、總理辦公室編制處（Establishment Unit）、審計處（Audit-Office）、貪污調查局（Corrupt Practices Investigation Bureau）和中央舉報局（Central Complaints Bureau）等部門對文官進行管理。財政部公共服務署負責文官的工作時間、加班、工資和其他福利待遇?？偫磙k公室編制管理處負責文官職位的創立、下達文官招聘計劃及有關條例的制定。審計局、貪污調查局和中央舉報局則是文官的監督機構，保證政府的高效廉潔。

新加坡將政府職能部門分為公務員機構和法定機構，這是其行政制度的一大特色。新加坡早在1968年就制定了公務員人數“零點增長”政策，確定其公務員人數為61000多人，只有這6萬多人減少一人才能增加一人。法定機構設立，是為了適應隨著社會經濟發展而不斷變化（增加或減少）的政府職能的需要。

新加坡人認為法定機構是企業化的政府部門，與公務員相比擁有靈活的用人和收費制度。允許其按合理的工作成本收費，但必須實行收支兩條線管理，各法定機構收費統一上繳財政部，花費由政府統一撥款。法定機構雇員同公務員待遇一樣，不論各法定機構的“貧富”實行待遇平等。目前，新加坡法定機構雇員有6萬多人，其法定機構的性質，大致類似于中國管理社會公共事務的政府部門（公路局、工商管理局、貿易發展局等）和事業單位。有些資料上介紹新加坡公務員總人數為13萬人左右，實際上是公務員和法定機構雇員人數的總和。

最后，需要強調的是，行政法的一個重要方面就是救濟與補償。法院對行政活動的控制是通過兩個方面來進行的：監督性的司法審查和法定司法救濟。從歷史上說，英國對公共當局行政活動與決定的司法審查的基礎是越權無效（ultravires）或者說是司法權的擴張。多數公共機關是法律的產物，而且其職權也是法定的。法院的作用就是使行政機構在法定的權力之下活動，司法審查只是在一個更廣闊審查范圍與一點都不審查之前提供了一個折中（half-way）的司法控制基礎。

如同英國一樣，在新加坡，為保證對行政侵害有效回復的辦法就是請求法院頒發人身保護狀、強制令、提審令、禁令、禁制令、宣告令。這些救濟手段是從英國引入的。它們對控制行政活動起了非常重要的作用，但并沒有覆蓋行政職能的全部領域。如同在英國一樣，在新加坡司法審查的范圍也是有限的。司法審查主要是對決定的做出程序進行審查而不是對決定本身進行審查。也就是說主要是對合法性進行審查而不是對合理性進行審查。在新加坡法院發出特別命令都是根據源于新加坡《最高法院法》第18條的第2款（司法權力條款）做出的，而這也是源自英國法院的判例或立法。