2　北京特大城市發展和功能演進規律的認識

2.1　首都功能與首都經濟的深化發展是北京城市發展和功能演進的主要動因

2.1.1　服務首都功能一直是歷朝歷代對國家首都的基本要求

盡管在一些歷史時期我國出現過兩京、陪都等情況，但一個中樞、一套中央機構是不斷延續的規則。新中國成立后，定都北京、首都城市建設為中央服務是幾十年來不變的總方針。北京是中國著名的古都，歷史上曾有遼、金、元、明、清等封建王朝在此建都，是我國古代都城規劃建設的杰出代表。經過長期發展，北京儼然成為一座“消費性城市”。1949年9月27日，政協第一屆全體會議表決通過議案：中華人民共和國國都定于北平，自即日起北平改名北京。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》規定：“中華人民共和國首都是北京。”1953年，根據北京成為新中國的首都、黨中央的所在地這一特點，《改建與擴建北京市規劃草案的要點》提出了首都城市建設“三服務”的總方針，即“為生產服務、為中央服務，歸根到底是為勞動人民服務”，明確了北京的城市性質功能定位：北京是我國的政治中心、文化教育中心、科學技術中心，同時也要發展適合首都特點的經濟，把恢復與發展生產、將消費城市變成生產城市。盡管如此，在之后國家的多次經濟戰略體系中，北京從來并不承擔我國經濟中心的主要任務。

改革開放后，1980年4月21日，中共中央書記處對首都建設方針做出“四項指示”，指明了北京城市發展建設的方向：全國和全世界社會秩序、社會治安、社會風氣和道德風尚最好的城市；全國環境最清潔、最衛生、最優美的第一流城市；全國科學、文化、技術最發達，教育程度最高的第一流城市；經濟不斷繁榮，人民生活方便、安定，經濟建設要適合首都特點，重工業基本不再發展。1992年《北京城市總體規劃》確定：“北京是偉大社會主義中國的首都，是全國的政治中心和文化中心，是世界著名的古都和現代國際城市。”其中“世界著名的古都和現代國際城市”，要求大大增強城市的國際功能，大大提高城市的現代化水平，并把保護和發揚古都風貌提到了更高的地位。1995年，中共中央、國務院要求北京市無論經濟工作、城市建設還是其他工作，都要按照首都的性質和特點來安排，充分發揮首都政治、文化中心的功能，確定了“四個服務”的重要方針，即要為黨政軍首腦機關正常開展工作服務，為日益擴大的國際交往服務，為國家的教育、科技、文化和衛生事業發展服務，為市民的工作和生活服務。

2004年，《北京市城市總體規劃（2004～2020年）》提出北京的“四大功能”：國家首都，國際城市，文化名城，宜居城市。2008年1月1日起施行《中華人民共和國城鄉規劃法》，其中第二十三條對首都規劃建設提出專門要求，首都的總體規劃、詳細規劃應當統籌考慮中央國家機關用地布局和空間安排的需要。

2.1.2　首都職能的深化發展對北京城市發展等提出更高要求

縱觀新中國成立以來北京市經濟社會發展與城市功能定位的變化，是一個逐步明朗、既變又不變的過程。不變的是北京作為國家首都，承擔著全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能。新中國成立以來，北京眾多標志性公共文化建筑及設施，成為首都城市發展和功能演進的重要標征。　　北京作為全球/世界城市和文化名城的定位逐步明確。隨著國家綜合實力的顯著提升，國家中樞管理和決策、對外交往、國家形象和文化建設的要求越來越高，首都功能迅速擴大。國家的經濟實力、世界影響不斷提升，不斷提升了北京在區域、國家和全球的經濟影響力與控制力。2012年，北京國際會議接待量位于世界第13位，居中國城市的首位；亞太第二，僅次于新加坡。2013年，首都機場共完成旅客吞吐量8 371.2萬人次，連續四年位居世界第二。

建設美好人居與和諧社會是不懈的追求。1953年，北京市提出為勞動人民服務，著重解決人口聚集區的問題；1980年，中央要求建設全國和全世界社會秩序、社會治安、社會風氣和道德風尚最好的城市，以及全國環境最清潔、最衛生、最優美的第一流城市；2004年，北京市明確提出建設“宜居城市”。首都功能的提升也對北京的歷史文化名城保護、環境保護、城市生活質量改善提出了更高的要求，要把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。2008年，北京舉辦奧林匹克運動會，更是將中國推到了世界政治、社會、經濟交往舞臺的前沿。之前的首鋼搬遷得到中央各部委和河北省的支持，表明了國家對首都北京發展建設的高度關注，開創了我國特大城市為環境保護而搬遷國家重大戰略企業的先河，也證明了國家首都對北京城市功能演進的重大影響。

2.1.3　央企與高新技術產業部門成為首都經濟的主要力量和特色

為了迎接1990年亞運會的召開，北京加快了城市建設的步伐，其中，增加政府財政收入以滿足建設需要，也是當時積極發展工業項目的主要考慮。當時認為，沒有經濟的發展就很難有其他的作為，由此開始了尋求符合北京特色的經濟發展之路的漫漫征程，設立經濟技術開發區、培育高科技產業等。

1990年代末，我國計劃經濟改革進入深水區，國家行政機構的改革、實體經濟的管理部門逐步改為市場化運營主體，央企成為北京經濟發展的主要力量。直至2013年，北京有世界500強企業48家，超過日本東京，成為世界第一。北京的中國500強企業約100家，占全國的20%，超過上海，成為我國第一。央企的發展也使得北京少數區縣的經濟發展呈現極為特殊的現象，例如西城區財政收入超過GDP，這從一個側面說明北京經濟發展所受的影響。

新經濟背景下，擁有信息、科技創新、人力資本等優質資源的首都功能對北京資源集聚和經濟增長發揮了推動作用。金融、科學研究、信息和軟件、商務租賃、教育、房地產等現代服務業成為北京市經濟支撐的龍頭行業。高新技術、現代服務業的全國地位越來越高、影響力越來越廣，承接地超出市域和區域范圍。首都功能不斷深化、拓展，國家的世界影響力也為北京經濟發展提供了新的機遇。在此基礎上，北京致力于向結構優化、布局合理、技術密集、高度開放、資源節約、環境潔凈的方向發展，以形成體現北京城市性質、發揮首都比較優勢、迎合市場經濟規律的首都經濟^⑦。根據十八大報告提出的“五位一體”總體布局要求以及世界城市發展全球化與信息化趨勢，梳理北京城市發展與功能演進脈絡，具體如表2所示。

2.2　去工業化進程中的首都經濟空間格局變遷

與后工業化城市不同，北京中心城區核心區在基本完成后工業化進程的同時，一般服務業、制造業向中心城區邊緣地區蔓延。中心城區既面臨了類似發達國家首都城市的“功能轉型”，也面臨了類似發展中國家首都城市人口快速增長、環境壓力加大的雙重挑戰。

2.2.1　高端服務業在去工業化進程中的中心城區快速大規模集聚

北京的功能圈層可以分為中心城區核心區（城六區的五環以內部分，其中東城區和西城區本文將其進一步劃分，命名為“中心城兩區”，其他地區為“中心城外四區”）、中心城區邊緣區（城六區的五環以外部分，即近郊區）和遠郊區。從第二次經濟普查的數據分析來看，這幾個圈層的功能專門化依次為“金融業＋公共管理服務業+商務服務業+軟件和信息服務＋科學教育”主導（首都功能和首都經濟的重要部分）、“制造業+交通”主導以及“農業＋公共服務”主導（特大城市地區一般性特征）。其中，在中心城區，多中心功能格局漸具雛形，特定地區的專門化和多樣化正在形成。

2004年總體規劃修編以來，北京城市發展在首都功能和首都經濟的推動下，一方面，中心城區核心區基本完成去工業化，工業化正在向外圍擴散，尤其是向中心城區邊緣區擴散；另一方面，不同功能的空間極化和擴散開始顯現。其中，金融業、科研、商務服務、房地產、教育、軟件信息服務業等進一步集聚于中心城區核心區；制造業、交通倉儲則在中心城區邊緣區快速發展，中心城區的去工業化進程基本完成。

在諸多市場和非市場因素的作用下，2004～2008年，雖然正規部門的制造業、居民服務業就業規模下降，但在非正規就業方面，制造業、居民服務等一般服務業就業規模卻顯著上升，包括中心城區范圍內的低端服務業就業規模的增長（圖1）。

與倫敦、東京等相比，北京的制造業就業規模和比重仍然較高，第二產業就業規模在200萬人左右，僅僅在正規制造業法人單位就業的就接近150萬人。同時，2004年以來，制造業及交通倉儲、市場批發等一般性服務業在中心城區邊緣區和新城仍然快速集聚、重組，與中心城區的去工業化進程形成鮮明的對照和反差（圖2）。

2.2.2　中心城區核心區首都功能和首都經濟在空間上高度集聚且多中心化分布

一般認為，在完成去工業化進程的現代都市區內，就業主要分布在中央商務區、城郊次中心和“其他任何地區”。這種分布使得就業可以在城市的任何地方——廣泛地分布在整個都市區內——并使得大部分居民既可以在遠離市中心的地區工作和生活，也可以在中心城區內居住和工作。中心城區的居住和就業密度要高于遠離中心城區的地區。隨著城市居民在居住和就業的選擇上越來越傾向于遠離中心城區的地區（即郊區化），邊緣地區的居住和就業密度也會逐漸提高。由于中心城區人流、物流、信息流等高度聚集，中心城區與邊緣地區的居住和就業密度差距將會長期保持。

與此對應，北京市的首都功能和首都經濟的就業空間分布表現出一定的獨特性，即具有國家總部經濟特點的金融、貿易、流通等服務業，以及國家級科研、教育、衛生、文化等優勢資源聚集于中心城區核心區，形成國家最高水平的綜合服務地區和空間上高度專業化的聚集區（圖3）。一般服務業、制造業、交通倉儲業分布于中心城區邊緣，構成了中心城區核心區和邊緣區功能截然不同的兩大同心圓。與西方特大城市區域的分散多中心化不同，北京則為中心城區的集中多中心化。

從一般城市職能體系來看，北京中心城區核心區也呈現多中心結構，就業規模和密度最具中心性的包括以金融街、CBD、中關村—清華北大—學院路等為核心的城市中心，次中心既包括中心城的建國門、前門、東華門、東直門、牛街等，也包括亞運村、新街口、望京等，而郊區次中心則包括諸如首都機場臨空區、亦莊、上地以及大興等。

對于北京，城市的空間結構和經濟結構在很大程度上受首都功能的影響，“四個服務”成為北京首都功能的基本定位；以此為基礎的首都經濟得以快速發展，并直接和間接影響到城市的其他基本和非基本功能。

根據首都功能和一般城市職能體系的考慮，按照就業密度，北京市城市功能分布的中心體系大致可以概括為中心區、中心城區次中心（五環以內）、城郊次中心（五環以外）和其他的分散次中心，總計5個“中心區”和7個“次中心”。5個“中心區”包括：

（1）國家行政中心區。主要是東華門街道，從事公共管理和社會組織的就業人數在2.5萬人左右。

（2）國家金融決策和管理中心。包括西城區的金融街街道、月壇街道、展覽館路街道、廣安門內街道，就業規模51.83萬人，在5個中心中規模最大，其中從事金融業的人員高達14.6萬人。

（3）商務和金融中心。包括東城區和朝陽區的朝陽門街道、建外街道、朝外街道等。在29.9萬就業人員中，金融業有3.5萬人，商務租賃有9.3萬人。

（4）國家科學教育和創新中心。包括海淀區的中關村街道、海淀街道以及北下關街道，就業規模僅次于金融決策和管理中心，為45.39萬人，其中信息傳輸軟件業和計算機服務業有11萬人，從事科學研究的高達8.4萬人。國家教育科研中心則主要集中在清華園街道和燕園街道以及學院路街道，其中清華園街道和燕園街道6.32萬的就業人員中，從事教育的高達2.8萬人，其他包括科研人員以及軟件和信息服務業人員。

（5）使館區—商務租賃中心。主要包括朝陽區呼家樓街道、三里屯街道、團結湖街道、左家莊街道等，除了國際組織和就業人員云集外，該中心的商務租賃就業人員高達8.8萬人。

37個次中心中，朝陽區有7個，海淀區有7處，東城和西城區共有16個，其他區縣僅有7個。次中心的功能專門化方面，14個商務租賃、房地產、信息服務和計算機、科學研究等高端服務業主導的次中心，主要位于中心城區，其中海淀占7個；6個衛生與社會保障服務業、文化體育娛樂、行政辦公等功能專門化次中心，除房山外，也主要分布在中心城區。由此可以認為，北京城市職能多中心體系主要集中在中心城區。

8個社會服務業、批發零售業、餐飲住宿業等一般性服務業次中心中，批發零售業基本上位于四環以外地區，餐飲住宿業集中在舊城范圍，制造業基本上集中在五環以外。

就業人口的增長反映了北京城市中心功能集聚的水平。5個城市中心的總就業占北京全市的比重上升了3.01%，37個次中心的就業規模占北京市的比重降低了0.75%；其他分散的就業地區比重降低了2.27%。

由于基礎設施、社會設施^⑧和固定資產投資在中心城區的持續累積，首都功能和首都經濟在空間上進一步“抱團”，形成了中心城區高密度、高強度的多中心化集聚格局。總體來看，以金融管理、商務服務、國家創新、高新技術為代表的金融街、CBD、中關村等地區的就業人口增長迅速、功能提升、替代加劇。中心城區國際交往功能等也出現規模擴大并向東擴展的趨勢。

2004年的北京城市總體規劃“兩軸、兩帶、多中心”的空間發展戰略也對北京多中心的功能體系產生明顯影響。位于“東部發展帶”上的順義、亦莊兩個重點新城規模增長顯著，但另外一個重點新城——通州則相對緩慢得多。在昌平、海淀、大興等西部“生態涵養帶”上，昌平、上地、大興成為功能集聚的明顯“熱點”地區，但石景山、門頭溝以及房山就業規模則相對萎縮。

2.2.3　制造業、倉儲運輸業等在中心城區邊緣區的快速發展使得該區域城鄉建設用地增長和蔓延

理論和國外特大型城市發展經驗認為，后工業城市中服務業占城市經濟總量比重的提高會對中心城區地價造成影響。受此影響，一些高端服務業會在城市邊緣地區尋找環境條件好、區位優勢明顯的地點，發展以服務和總部經濟為核心的“邊緣城鎮”。

北京中心城區邊緣區沒有能夠形成“邊緣城鎮”這一格局，主要原因在于中心城區密集的多中心布局為服務業發展提供了充足的條件。另外，邊緣地區的城鄉建設用地急劇蔓延也限制了提供環境條件、區位優勢好的用地選址的可能（圖4）。

2003～2011年，北京城鎮建設用地增長280km²，年均增長35km^2⑨。集體建設用地增長697km²，年均增長87km²，是城鎮建設用地增速的兩倍，主要集中在中心城區邊緣區^⑩。城鎮用地增長中，工業類用地總增長量為120km²，占總建設用地增量的38.5%，位于新城集中建設區的僅占28%。集體建設用地增長中，鄉鎮企業用地共增長80km²，主要位于邊緣區^?。據估計，2003年以來新增外來人口的70%位于中心城區的邊緣地區，近300萬人。若以同比例計算新增鄉村建設用地647km²的70%，則近500km²。

城鄉建設用地在邊緣區的混合與交錯擴張，制約了城市空間開發的秩序，限制了環境條件的改善。鄉村建設用地急劇增長的原因，除了中心城區經濟發展吸引大量就業人口需要居住和配套服務外，管理失控也是主要原因。

另外，遠郊區縣商品房銷售占全市比重自2008年起逐年上升，2012年達到60%。2012年全市非住宅類商品房銷量的41%在遠郊區縣，這類非住宅類商品房也有打著“公寓”的擦邊球進入住宅市場的情況^?。中心城區服務業就業聚集，遠郊區縣商品房和非商品房供給上升，且高于建設用地增長速度，表明就業在中心城區與居住在近郊區和遠郊區的兩極化傾向。遠郊區縣建設用地的居住密度反增情況也令人關注。

城鄉建設用地在邊緣區的蔓延侵占了綠化隔離帶^?，破壞城市基本生態格局^?。綠隔地區規劃范圍462km²。中心城控規確定允許二綠隔中的建設用地164km²，但2009年建設用地已增至217km²，剩下的二綠隔綠色用地不足50%；一綠隔規劃面積166km²，綠色用地約110km²，其他均為村莊建設用地。

2.3　經濟的快速發展帶動了就業人口的急劇增長和人口規模的擴大

經濟的快速發展帶動了北京就業人口的急劇增長，就業狀態在全國最好。自2005年以來，北京市城鎮登記失業率逐年降低，降至2013年的1.21%。在全國17個大城市中，北京市的城鎮登記失業率最低，低于上海、廣州、天津、重慶，也遠低于全國平均水平（圖7）。

2.3.1　常住外來人口增加是人口增長的主因

人口增長中，北京外來常住人口占人口總增長的3/4。北京外來常住人口的數量位居全國城市第二，僅次于上海。

2000～2010年，北京市常住人口增加604.3萬人，增長44.5%。其中，戶籍人口增加156.6萬人，常住外來人口增加447.7萬人，常住外來人口增長數量約是戶籍人口增長數量的三倍。常住外來人口占常住人口的比重從2000年的18.9%增長到2010年的35.9%。外來人口是北京市常住人口增長的主要因素^?。

北京增長的人口主要聚居在城鎮。2010年北京市常住人口中，居住在城鎮的人口為1 686.4萬人，比2000年增加629.0萬人。2010年居住在鄉村的人口為275.5萬人，比2000年減少了30.7萬人。2010年城鎮人口比重為86.0%，比2000年的77.5%高出8.5個百分點。變化的原因是城鎮人口的增長，農村人口的減少趨于穩定。

北京常住外來人口主要分布在朝陽、海淀和昌平，近五年來昌平、大興和豐臺增長最快。2005～2010年，16個區縣的常住外來人口均有所增長，人口增長集中在中心城區邊緣區和新城（圖8）。

以外來常住人口就業聚集于所在區域的產業特點來觀察，可以認為：朝陽、海淀吸引了一般服務業就業人口，總量增長大，昌平、大興、豐臺吸引了制造業和倉儲運輸業以及一般服務業就業人口，與戶籍人口相比，占比增長快。

2.3.2　高端服務業對外來人口增長產生顯著影響

北京市常住人口受教育水平程度全國最高，常住外來人口的受教育程度明顯低于戶籍人口。2010年，北京每十萬人口中受教育程度數量最大的是大專及以上，其次是初中，再次是高中和中專以及小學。與2000年相比，大專及以上學歷人口數量翻了一番，顯著提高，小學學歷人口數量減少了50%，顯著降低，但初中學歷人口略有減少，仍然占據較大數量，略低于大專及以上學歷人口比例。

從每十萬人口的受教育程度看，北京市大專及以上學歷人數位居全國第一，大大高于其后的南京市、上海市、廣州市。與紐約、倫敦相比，北京本科及以上學歷比例差距不大，北京市小學及以下學歷甚至比倫敦還低。但是北京市高中學歷比例明顯低于紐約和倫敦，初中比例則大大高于倫敦（圖9）。

北京戶籍人口中大專及以上學歷比重遠高于常住外來人口，從事高端服務業人口也遠高于常住外來人口。2010年六普數據顯示，北京市6歲及以上人口中，戶籍人口中大專及以上學歷比重最高，超過1/3；其次是初中、高中，分別約占1/4。

外來常住人口中初中學歷比重最高，接近1/2；大專及以上學歷比重次之，約占1/4；再次是高中學歷，比重約為1/5。外來常住人口中受教育程度為初中的比重遠高于戶籍人口，間接說明戶籍人口就業構成中高端服務業就業人口也遠高于常住外來人口（表3）。

常住外來人口以商業、服務業人員為主，專業技術人員增長最快。2010年與2000年相比，北京市戶籍人口就業結構總體變動不大。常住外來人口中，專業技術人員比重增長最快，增長146%；其次是辦事人員和有關人員，增長63%；再次是商業、服務業人員，增長11%。可見近年來北京對專業技術人員的吸引程度較大（圖10、圖11）。

一般服務業的就業人口需求快速增加，與北京經濟總量越來越大、去工業化進程越來越快、服務經濟越來越強的發展相關。2000～2010年十年間，全國各省市商業、服務業人員占從業人員比重都有顯著提高，北京市、上海市始終位于全國最前列。北京市商業、服務業人員比重的增速高于上海市。

北京市一般服務業從業人員比重處在國際大城市正常水平范圍內。以學歷對北京市戶籍人口和外來常住人口中從事一般服務業的從業人員數量進行估算，戶籍人口和外來常住人口中從事商業、服務業人員共計約400萬人，占戶籍人口的32%，處于國際大城市基本服務人口比重的正常水平范圍（30%～35%）。如果按照商業、服務業人員計算，戶籍人口和外來常住人口共計約330萬人，占戶籍人口的26%，低于一般國際大城市水平（表4）。

在北京經濟快速增長的同時，北京市自身因素和區域因素內外兩方面進一步造成了外來常住人口的快速增長。一是，北京原有戶籍人口中勞動適齡人口的就業并不充分。北京農村人口向城市轉移極為緩慢，戶籍勞動適齡人口的就業率僅為58%，遠低于外來人口的71%，這就為外來人口提供了大量的就業機會。北京外來人口的就業有相當部分是北京已有戶籍人口的替代性就業。北京要想控制人口總數，需要出臺相應就業政策，鼓勵戶籍人口就業，提高戶籍人口就業率，以一定程度降低對外來人口的需求（表5）。

二是，外來人口的快速增長與區域發展狀況存在很大關聯。近十年北京外來常住人口的來源地出現了顯著變化，來自東北和華北地區的外來人口比例有所上升，而來自長三角、珠三角和西南地區的比例大幅降低。這說明北京對長三角、珠三角和西南地區流動人口的吸引力在減弱，這與近十年來長三角、珠三角和西南地區區域經濟的整體發展有很大關系。由此可見，區域經濟的整體發展會帶來流動人口的回流，區域內部的巨大差異是導致北京成為華北和東北地區最主要人口流入地的重要原因。

因此，促進京津冀以及環渤海地區的協調均衡發展是緩解北京外來人口快速增長的根本舉措。如果區域經濟得到更好的發展，北京流動人口或會呈現一種新的局面。

綜上所述，常住外來人口集中在中心城區邊緣區的朝陽、海淀、昌平、大興等地區，也有中心城區多中心的布局和邊緣地區城鄉建設用地大量供給以及公共交通政策保障的多重原因。

2.4　中心城區的基礎設施條件改善和資源、環境、交通問題

2.4.1　中心城區綜合承載力不斷提升

隨著城市基礎設施建設的投入，北京市城市給水、排水、污水處理與回用能力持續提高。2013年，城區日供水能力達318萬m³。全市污水處理率由2000年的39%增長到2012年的83%（其中，城區污水處理率達94%），再生水管網建設同步快速推進。基礎設施支撐能力不斷增強（圖12）。

交通方面，地鐵領跑，公交次之，道路增長高峰已過。2008～2011年，北京軌道覆蓋長度和總運營長度翻了近一番。客運量增長102%，客運供給量增加112%^?。與公共交通投入相比，道路建設相對薄弱；2006～2012年，公路長度年增長率約為0.8%。

2006年起，交通投入一直維持在財政收入的20%以上，2010年超過30%。以“交通投入與GDP比”作為投入強度指標，與美國1956～1966年交通投資高峰時段平均年2.6%相比^?，北京六年平均4.6%，2010年達到10.63%。

2.4.2　資源、環境、交通問題越來越嚴峻

中心城區的規模持續擴大、建設總量不斷攀升，基礎設施投資邊際效益遞減。北京市人均水資源不足200m³，本地水資源極度短缺，無法滿足自身用水需求。流域上游的開發與用水量增長，北京入境地表水資源量也大幅減少。與此同時，北京市人口規模不斷膨脹，生活用水總量持續增長。十多年來，產業結構升級使得工業耗水減少，加之節水措施的推廣，北京水資源消耗總量基本維持穩定。但入境水量的減少和生活用水的增加，城市供水壓力不斷加大。北京通過各種途徑從周邊地市調集用水以彌補水資源缺口，長期依靠地下水超采保障城市供水已導致地下水位持續下降（圖13、圖14）。

地表水資源的過度利用使得平原區河流無法獲得充足補給水源，加之地下水超采與地下水位下降，城市河流難以維持穩定基流，河道濕地萎縮，水環境容量大幅降低。村鎮建設用地擴張迅速，排水設施建設滯后。已建污水處理廠尾水水質與水體環境功能區水質標準仍有較大差距，造成入河污染負荷遠超河道環境容量，城市下游河道水污染嚴重的局面未得到根本扭轉。

空氣質量方面，北京城市人口的增加，使得能源消耗總量、機動車保有量持續上升，污染減排壓力加大；同時周邊各省市污染物排放強度較高，區域間污染傳輸影響顯著；再加上地形、氣象等因素的綜合影響，導致北京市灰霾、光化學煙霧等復合型大氣污染日益突出，重污染天數增加（圖15）。

城市建設用地擴張迅速，不斷蠶食生態用地，加上河流斷流、濕地萎縮、河流污染等因素，區域自然生態系統連通性、完整性惡化，健康狀況不佳。中心城區綠地總量不足，熱島效應突出。城郊地區生態用地被建設用地占用，生態系統被割裂的風險加劇（表6）。