1 世界首都和特大城市發(fā)展與功能演進(jìn)規(guī)律的認(rèn)識

1.1 世界各國的首都都是控制和影響國家發(fā)展的重要中樞

就現(xiàn)代政治角度而言，首都通常指一個(gè)國家中央政府所在的首要行政中心城市；它是政治活動聚集之地，各類國家級機(jī)關(guān)的集中駐地，也是國家主權(quán)的象征地。首都城市及其周邊大都是一個(gè)國家或地區(qū)的核心地區(qū)。首都城市和周邊地區(qū)健康有序地發(fā)展對促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要的示范作用。

世界上大部分的首都城市既是國家政治、行政管理中心，也是經(jīng)濟(jì)、文化中心，如日本東京、法國巴黎和英國倫敦等。這些首都城市的功能高度復(fù)合，在行使國家行政管理樞紐的主要職能的同時(shí)，借助行政、區(qū)位、歷史等優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各個(gè)方面也得到迅速發(fā)展，位居全國領(lǐng)先地位，為樹立國家形象、帶動周邊乃至全國發(fā)展發(fā)揮了舉足輕重的推動作用。

過去幾十年，多數(shù)首都城市承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)中心功能發(fā)生了巨大變化。例如英國首都倫敦，從戰(zhàn)前的世界海運(yùn)樞紐、物流中心、全球制造業(yè)中心、金融中心等發(fā)展到今天，制造業(yè)已經(jīng)式微，世界創(chuàng)意設(shè)計(jì)中心、世界高等教育中心等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)核心快速發(fā)展。1970年代以來，倫敦世界金融中心的地位每況愈下，雖然經(jīng)過多年努力，但僅僅是維持在歐洲的霸主地位都面臨許多挑戰(zhàn)。

在大部分國家，首都是國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、規(guī)模最大的城市之一，如法國巴黎、墨西哥墨西哥城等。而在部分國家，政治中心與經(jīng)濟(jì)中心相分離，例如美國首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)、土耳其首都安卡拉等。

美國首都華盛頓，雖然僅有聯(lián)邦管理、對外交往等政治功能，但在強(qiáng)大國力和國際政治地位影響下，使得自稱為世界經(jīng)濟(jì)中心的紐約也為之屈服，處在其政治陰影下，紐約的世界政治、經(jīng)濟(jì)地位由此暗淡不少。

彼得·霍爾（Peter Hall）研究首都與經(jīng)濟(jì)、政治結(jié)構(gòu)關(guān)系時(shí)發(fā)現(xiàn)，盡管作為國家政府所在地的首都城市大多也吸引商業(yè)、金融、傳媒、高教等其他國家級功能，但是發(fā)展程度并不一致。在中央集權(quán)國家，首都的國家管理功能往往比聯(lián)邦制國家發(fā)育得更加完全。

1.1.1　國家管理、對外交往、科技文化是各國首都功能的重要組成部分

首都功能的持續(xù)深化，對提升國家在全球中的政治、文化、經(jīng)濟(jì)等地位具有重要的窗口作用^②。隨著國家間交往的密切、現(xiàn)代國家體制的完善，首都功能在管理上不斷向綜合化、精細(xì)化、科學(xué)化方向發(fā)展，空間布局也從集中在核心地區(qū)向區(qū)域有序拓展和重組方向發(fā)展。國家管理以及與此緊密關(guān)聯(lián)的對外交往、科技文化等成為國家首都功能必備的重要組成部分。

20世紀(jì)以來，世界政治領(lǐng)域的變化對部分國家的首都職能造成了影響。新的聯(lián)邦國家制度（澳大利亞、南非、德國、西班牙和蘇聯(lián)）、中央集權(quán)框架下的去中心化體制（法國）以及超國家組織的發(fā)展（國際聯(lián)盟、聯(lián)合國及其機(jī)構(gòu)、歐洲理事會、歐洲共同體）等，都影響了所在國家的首都功能組織和布局。

但是，只有出現(xiàn)相當(dāng)劇烈的政治變化，例如一個(gè)國家突然或完全解體、分裂，才會使某個(gè)首都城市的角色與命運(yùn)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。否則，這些變化往往都是十分微小的，作用不大。例如，大英帝國的沒落，倫敦失去了其政治帝國首都的地位，但對曾經(jīng)的領(lǐng)土范圍仍然保持相關(guān)的大部分經(jīng)濟(jì)與文化控制力。規(guī)模特別大的城市，例如紐約，不會因華盛頓首都功能的增加或削減受到很大影響。

1.1.2　現(xiàn)代國家治理體系下，國家行政管理功能出現(xiàn)分散布局的趨勢

一些國家的中央管理職能不只集中在首都城市；聯(lián)邦或中央的行政、司法等部門或機(jī)構(gòu)也分散在國內(nèi)其他城市和地區(qū)之中，首都與地方城市之間展現(xiàn)出更加密切和多樣的關(guān)系，這種將國家中央管理職能分散布局的做法在全球有增長的趨勢（表1）。

在美國，除首都華盛頓以外，承擔(dān)重要國家管理職能的城市還有費(fèi)城和丹佛。費(fèi)城擁有聯(lián)邦鑄幣局，丹佛的聯(lián)邦中心占地面積2.7km²，建筑面積40萬m²，擁有26個(gè)聯(lián)邦政府部門和6 200名雇員。美國一些重要的國家紀(jì)念地也布置在華盛頓之外的其他城市，例如南達(dá)科他州的拉什莫爾山、圣路易斯的杰斐遜大拱門、紐約的聯(lián)邦大廳和費(fèi)城的獨(dú)立大廳。

從聯(lián)邦工作人員數(shù)量來看，在美國華盛頓哥倫比亞特區(qū)及臨近州（馬里蘭、弗吉尼亞）工作的聯(lián)邦政府雇員只占總數(shù)的21%左右。美國三大電視臺（NBC、ABC、CBS）總部均位于紐約而非首都，三大報(bào)紙（《紐約時(shí)報(bào)》、《華盛頓郵報(bào)》、《洛杉磯時(shí)報(bào)》）中僅一家位于華盛頓，這些都側(cè)面反映出美國國家管理職能及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)分散布置的格局和趨勢。

在俄羅斯，海軍總部、憲法法院以及俄羅斯國家圖書館、國家博物館等重要文化機(jī)構(gòu)設(shè)于圣彼得堡而非首都莫斯科。近年來，圣彼得堡還承擔(dān)了一定的國家對外交往職能，是俄羅斯舉行元首會晤和國際峰會的重要窗口。

在德國，東、西德合并后，國防部、經(jīng)濟(jì)部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境部、衛(wèi)生部、教育部等政府部門仍長期留在波恩，國家專利局則設(shè)于慕尼黑；聯(lián)邦憲法法院設(shè)于卡爾斯魯厄，與首都波恩和前首都柏林保持距離。

1.1.3　國家首都政治中心和經(jīng)濟(jì)中心一旦形成，則相互促進(jìn)

國家首都與國家經(jīng)濟(jì)管理中心的關(guān)系有多種形態(tài)。彼得·霍爾指出：政治首都并不會自動吸引經(jīng)濟(jì)功能。僅僅是由于歷史偶然因素，一些首都才發(fā)展出了經(jīng)濟(jì)功能。一邊是政治統(tǒng)治權(quán)，另一邊是與之并行發(fā)展的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治權(quán)，這兩股力量相互作用，相互促進(jìn)。

在貿(mào)易功能基礎(chǔ)上，首都發(fā)展出了金融功能。而國家權(quán)力和貿(mào)易功能也需要法律與實(shí)施制度的保障，由此又產(chǎn)生了一套專門化的功能，如法院、律師等。另外，由于這些城市也是文化中心和炫耀性消費(fèi)的中心，地方需求也催生了大學(xué)、劇院、美術(shù)與建筑藝術(shù)、音樂廳、報(bào)業(yè)與出版業(yè)以及在20世紀(jì)衍生出的傳媒等活動。這些功能往往相互助益，體現(xiàn)為某種功能的需求由另一種功能的供給來滿足。并且，隨著服務(wù)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，上述大部分功能的規(guī)模和重要性都趨于擴(kuò)大。21世紀(jì)首都發(fā)展將受制于全球化與信息化這兩個(gè)影響國家和大洲的重要趨勢。

在全球化背景下，城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨于多元，首都城市中心區(qū)的功能也更加豐富。在經(jīng)濟(jì)職能突出的一些首都城市，中央商務(wù)區(qū)（CBD）概念已不再適用于城市中心，因此2004年倫敦首次提出了功能更加綜合與多元、空間更加混合的中央活動區(qū)（Central Activities Zone，CAZ），以引導(dǎo)首都中心區(qū)的未來發(fā)展。倫敦中央活動區(qū)總面積約22km²，規(guī)劃容納27萬人口，它被定位為：國際、國家和倫敦市的中心，倫敦參加全球化的核心競爭地區(qū)，倫敦的地理、行政、經(jīng)濟(jì)、文化中心，體現(xiàn)倫敦現(xiàn)代、活力、多元的地區(qū)。

另外，首都功能和經(jīng)濟(jì)功能的共同發(fā)展，也使得一些國家首都所在的特大城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的“城市病”。由于經(jīng)濟(jì)中心一旦形成則很難搬遷，為解決“城市病”或者避免“城市病”影響首都功能的正常發(fā)揮，采取的辦法多為搬遷部分首都功能（如韓國首爾）或遷都（如巴西里約熱內(nèi)盧，事實(shí)上巴西遷都至巴西利亞還有開拓國家內(nèi)陸疆域的考慮）至其他地區(qū)。彼得·霍爾認(rèn)為，首都的搬遷涉及國家政體的重新組建，涉及新首都與其他地方城市的關(guān)系，發(fā)育成熟的國家在首都搬遷問題上多采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，遷都設(shè)想很難成為現(xiàn)實(shí)（如日本東京）。德國統(tǒng)一后，將部分首都職能遷至柏林，有著當(dāng)時(shí)在世界上重新站起來的國內(nèi)氛圍，但也付出了巨大的國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展代價(jià)。直到今天，柏林與勃蘭登堡州合二為一成為大首都的設(shè)想，由于兩地公決沒有通過而未能實(shí)現(xiàn)。德國想將部分歐盟機(jī)構(gòu)落地柏林的愿望，由于種種原因也未能實(shí)現(xiàn)。

總體來看，戰(zhàn)后幾十年來，發(fā)展中國家遷都計(jì)劃實(shí)現(xiàn)較多，發(fā)達(dá)國家遷都計(jì)劃實(shí)現(xiàn)情況較少，以上情況恐是主要原因。

1.2　特大城市地區(qū)成為“二戰(zhàn)”后全球城市競爭的主要力量

1.2.1　高端服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為特大城市重要增長引擎

戰(zhàn)后，全球生產(chǎn)制造、服務(wù)業(yè)的空間分布急劇重組，特大城市^③的制造業(yè)迅速下降，高端服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速增長，對區(qū)域和全球的控制力、影響力越來越大。

（1）制造業(yè)外遷+中心區(qū)服務(wù)業(yè)高級化

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級來看，發(fā)達(dá)國家特大城市基本上都經(jīng)歷了制造業(yè)向外遷移和中心區(qū)服務(wù)業(yè)高級化的過程。在倫敦，隨著“二戰(zhàn)”后地價(jià)、勞動力成本的不斷上升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級。1950年代倫敦制造業(yè)就業(yè)占到總就業(yè)規(guī)模的1/3，1990年代早期衰減到10％。位于中心區(qū)的港口、工業(yè)、倉儲運(yùn)輸業(yè)等衰落，并向泰晤士河下游遷移，原有用地或被廢棄或被改作服務(wù)業(yè)用地。1980年代開始，與區(qū)域性、國際性功能緊密聯(lián)系的高端服務(wù)業(yè)在倫敦快速發(fā)展，商業(yè)和金融服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比重上升到1/3，創(chuàng)造了倫敦40％以上的財(cái)富。其他主要服務(wù)產(chǎn)業(yè)還包括文化、旅游、設(shè)計(jì)、零售和娛樂業(yè)，這類新增加就業(yè)往往指向城市中心區(qū)或者密集地區(qū)。

（2）外圍地區(qū)的制造業(yè)就業(yè)+中心區(qū)的高端服務(wù)業(yè)

從就業(yè)空間變化來看，倫敦1950～1970年代的制造業(yè)離心化帶來就業(yè)空間的離心化，就業(yè)開始向倫敦以外的郊區(qū)轉(zhuǎn)移。隨著1980年代以后中心區(qū)的改造和產(chǎn)業(yè)高級化，金融、商業(yè)服務(wù)、旅游、文化等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生了較多的就業(yè)崗位，并主要集中在城市的中心地區(qū)。此外，在倫敦外圍，就業(yè)空間的極化現(xiàn)象進(jìn)一步突出，倫敦西部的希思羅機(jī)場附近及M4走廊、北部的劍橋及斯坦斯特德（Stansted）機(jī)場附近地區(qū)成為倫敦新經(jīng)濟(jì)和就業(yè)的重要增長極，而倫敦東部地區(qū)則成為失業(yè)率較高的衰落地區(qū)。

1.2.2　產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的替代升級和全球經(jīng)濟(jì)影響下的人口持續(xù)增長

世界特大城市地區(qū)的人口在1980年后經(jīng)歷了顯著的增長，并持續(xù)至今。2010年人口1 000萬以上的城市數(shù)量已經(jīng)突破20個(gè)。特大城市開始向2 000萬以上人口的特大城市地區(qū)發(fā)展，形成了紐約、倫敦、東京、巴黎等為核心的特大城市地區(qū)。1980～2010年，大倫敦地區(qū)的人口增長約100萬，紐約大都市區(qū)（紐約市—北新澤西—長島）的人口增長約600萬，大東京地區(qū)的人口增長約700萬^④，據(jù)世界銀行等有關(guān)分析，未來這些特大城市和地區(qū)的人口增長將持續(xù)相當(dāng)長的時(shí)間。

過去幾十年，這些城市的中心城區(qū)盡管經(jīng)歷了增長、衰退、復(fù)興的艱難過程，但以中心城區(qū)為核心的特大城市地區(qū)總體上處在穩(wěn)步增長的進(jìn)程之中，成為帶動世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要引擎。特大城市地區(qū)仍是融合生產(chǎn)制造、服務(wù)業(yè)空間重組的主要空間形式和載體。發(fā)展具有全球意義的全球城市地區(qū)成為主要經(jīng)濟(jì)大國競爭全球影響的重要戰(zhàn)略。

為解決中心城區(qū)人口密度過高、環(huán)境狀況過差、交通嚴(yán)重?fù)矶碌葐栴}，早期，特大城市在城市外圍建設(shè)新城和衛(wèi)星城，形成新城運(yùn)動；之后，城市居民為尋求更好的居住和自然環(huán)境條件，也愿意到特大城市外圍居住就業(yè)，于是出現(xiàn)郊區(qū)化現(xiàn)象；近年來，高新技術(shù)科研機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)部門看重城市邊緣的環(huán)境以及與中心城區(qū)的便捷聯(lián)系，在中心城區(qū)邊緣布局科研院所、商務(wù)總部，形成邊緣城鎮(zhèn)等，都促進(jìn)了特大城市地區(qū)的發(fā)展。

1980年代以來國際流動人口、就業(yè)、投資等再度光顧中心城區(qū)，以及原有居民居住、就業(yè)和投資向更加外圍的廣闊地區(qū)擴(kuò)展，表現(xiàn)出中心城區(qū)和外圍地區(qū)多重發(fā)展的局面，這些具有世界影響的特大城市，從相對孤立的“極核”走向更加廣泛的區(qū)域聯(lián)系和空間整合；城市建設(shè)注重強(qiáng)化中央核心區(qū)的優(yōu)勢來保持城市競爭力，也重視通過整合區(qū)域資源和區(qū)域聯(lián)動等來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，參與國際競爭，如倫敦及周邊地區(qū)的發(fā)展。

1.2.3　不同發(fā)展階段國家的特大城市面臨不同的問題

在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，首都城市和特大城市面臨可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，大都采取了“增長管理”的政策措施，不斷推進(jìn)“功能轉(zhuǎn)型”，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)在全球經(jīng)濟(jì)中的影響力和控制力；在發(fā)展中國家和地區(qū)，絕大多數(shù)首都城市和特大城市面臨人口增長更快、環(huán)境壓力更大的困境。

從《大倫敦發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《東京巨變：十年規(guī)劃》、《紐約2030》的規(guī)劃目標(biāo)體系可以看出：整體上，倫敦、東京、紐約三大世界城市的規(guī)劃建設(shè)均以“可持續(xù)”發(fā)展為目標(biāo)，在總體目標(biāo)的指引下，分基礎(chǔ)設(shè)施、人口與居住、經(jīng)濟(jì)與文化、交通設(shè)施、能源與資源等不同方向形成子目標(biāo)。每個(gè)子目標(biāo)對應(yīng)著不同的規(guī)劃實(shí)施策略（有時(shí)候這些目標(biāo)或策略存在部分重疊或交叉），從而形成目標(biāo)導(dǎo)向、兼顧問題、注重實(shí)施的城市空間規(guī)劃指引體系。這表明大部分世界城市在經(jīng)歷了消耗性的城市增長過程，穩(wěn)固了世界經(jīng)濟(jì)的中心位置之后，越來越關(guān)注和重視更加以人為本、環(huán)境友好的城市增長方式，將之作為未來城市規(guī)劃建設(shè)的核心內(nèi)容。

在美國紐約地區(qū)，2012年人口2000多萬人^⑤。美國區(qū)域規(guī)劃協(xié)會（RPA）在《美國2050》中將紐約特大城市地區(qū)定義為涵蓋 “波士頓—紐約—費(fèi)城—華盛頓”的巨型城市走廊。紐約區(qū)域規(guī)劃協(xié)會自1920年以來，對紐約及其周邊地區(qū)近15 000km²的范圍開展了多輪影響深遠(yuǎn)的區(qū)域規(guī)劃。近幾年，政府發(fā)布的《紐約2030》更是提出大紐約設(shè)想，將新澤西、康涅狄格和賓夕法尼亞州等進(jìn)行區(qū)域整合，并提出綠色地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。

在以金磚國家為代表的發(fā)展中國家中，國家的城鎮(zhèn)化也大都面臨著大城市和地區(qū)快速集聚等帶來的種種問題。在巴西，2007年圣保羅都市區(qū)人口超過1 900萬人，里約熱內(nèi)盧超過1 100萬人，人口最密集的前四位都市區(qū)都分布在東南沿海地區(qū)，第5～7位則分布在東北部的沿海地區(qū)，中西部地區(qū)相對落后。以巴西為代表地區(qū)的城鎮(zhèn)化被稱為過度城市化的拉美模式^⑥，其首要特征是快速的城鎮(zhèn)化及其特大城市的“貧民窟”等問題。

發(fā)展中國家的特大城市發(fā)展問題復(fù)雜多變，對這些問題，也都從國家層面和地方層面通過自上而下的拉動與自下而上的推動進(jìn)行問題的求解。在巴西，一方面，在圣保羅、里約熱內(nèi)盧等特大城市問題方面做了政府干預(yù)和市場引導(dǎo)基礎(chǔ)上的積極的探索；另一方面，通過首都功能疏解乃至搬遷、新交通技術(shù)等促進(jìn)了一批其他地區(qū)大城市的發(fā)展，不但疏解了圣保羅、里約熱內(nèi)盧等的人口和經(jīng)濟(jì)過度集聚的壓力，而且在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面具有重要的政治、社會和經(jīng)濟(jì)意義。