3　變革的首都北京規(guī)劃戰(zhàn)略思考

3.1　首都北京特大城市地區(qū)的前瞻和預(yù)判

3.1.1　巨大的城市規(guī)模與發(fā)展慣性使得首都功能和首都經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的壓力可能長(zhǎng)期存在

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的特大城市和特大城市地區(qū)是一個(gè)高效率的自組織復(fù)雜系統(tǒng)（圖16）。與此同時(shí)，特大城市地區(qū)的出現(xiàn)與主流經(jīng)濟(jì)學(xué)家所定義的“負(fù)外部性”，導(dǎo)致了“大城市病”或者“區(qū)域病”，形成的“病因”極為復(fù)雜，原因多樣，且影響范圍巨大。這些負(fù)外部性使得整個(gè)巨型系統(tǒng)處在變化多樣的不穩(wěn)定狀態(tài)。由于特大城市地區(qū)增長(zhǎng)的非線性、規(guī)模巨大、迅速變化等特性，它們的發(fā)展規(guī)律在很大程度上是不可預(yù)測(cè)的。特大城市的各個(gè)組成部分為維持既有利益，總的態(tài)度是極力延續(xù)已有發(fā)展模式，期望通過(guò)持續(xù)的增長(zhǎng)保全已有的利益，直至整個(gè)系統(tǒng)由于發(fā)展方式的粗放失去整體效益而塌陷?？偟膩?lái)講，轉(zhuǎn)變中心城區(qū)核心區(qū)聚集、邊緣區(qū)蔓延的同心圓模式，極為艱難。

中心城區(qū)核心區(qū)高端服務(wù)業(yè)的聚集和去工業(yè)化進(jìn)程，在一定程度上是首都功能和首都經(jīng)濟(jì)在中心城區(qū)核心區(qū)集聚的表現(xiàn)。一般服務(wù)業(yè)、制造業(yè)以及常住外來(lái)人口在邊緣區(qū)蔓延，除了高端服務(wù)業(yè)需要相應(yīng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)和一般服務(wù)人員支持外，也是邊緣區(qū)農(nóng)村居民利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)展“瓦片經(jīng)濟(jì)”，尋求替代產(chǎn)業(yè)的結(jié)果。形成這些現(xiàn)象的原因，多與北京經(jīng)濟(jì)各個(gè)組成部分為尋求發(fā)展機(jī)遇，在現(xiàn)有管理環(huán)境、利益鏈條中相互平衡、制衡有關(guān)。要改變這個(gè)局面，除了在空間上、規(guī)劃上、認(rèn)識(shí)論上有所安排之外，更重要的是要找到一條能夠扭轉(zhuǎn)局面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的路徑。

在這個(gè)意義上，弗里德曼等認(rèn)為，城市和區(qū)域規(guī)劃主要是讓基礎(chǔ)設(shè)施公共投資順應(yīng)需求，認(rèn)為在一個(gè)城市體內(nèi)，區(qū)域變化不是政府規(guī)劃文件能執(zhí)導(dǎo)的，而是百萬(wàn)個(gè)行為個(gè)體相互作用的結(jié)果，因此“對(duì)任何問(wèn)題的解決必須與問(wèn)題本身一樣復(fù)雜”。他提倡解決市場(chǎng)失靈和負(fù)外部性等的權(quán)力應(yīng)該下放到能夠有效決定的最底層公共機(jī)構(gòu)，中央等高層級(jí)政府則要監(jiān)控系統(tǒng)表現(xiàn)的各種指標(biāo)，完備市場(chǎng)之外的公共服務(wù)領(lǐng)域，并且需要?jiǎng)訂T社會(huì)能量，共同進(jìn)行創(chuàng)造性思維。

3.1.2　國(guó)家和京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)化總體態(tài)勢(shì)使得北京人口增長(zhǎng)壓力依然很大

根據(jù)清華大學(xué)“北京2049”的研究成果，從全國(guó)層面產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)人口分布的關(guān)系趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)我國(guó)以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等為主的城鎮(zhèn)群地區(qū)以及若干省會(huì)中心城市為核心的特大城市地區(qū)，將成為我國(guó)城鎮(zhèn)化最重要的載體。遠(yuǎn)景來(lái)看，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)人口將占全部城鎮(zhèn)人口的70%左右。而京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角這些城鎮(zhèn)群將是特大城市地區(qū)發(fā)展的重中之重，城鎮(zhèn)人口將占到特大城市人口的60%以上。截至2008年年底，京津冀地區(qū)的城鎮(zhèn)人口約3 200萬(wàn)，占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的5.27%。由于我國(guó)城鎮(zhèn)密集地區(qū)將是設(shè)施服務(wù)最為密集、就業(yè)崗位最為集中、信息交流最為活躍的區(qū)域，因此必然進(jìn)一步吸引人口向這些地區(qū)聚集。京津冀地區(qū)在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中仍將發(fā)揮重要作用，吸納的城鎮(zhèn)人口占全國(guó)城鎮(zhèn)人口的比重也將逐步提升，預(yù)計(jì)2009～2020年和2021～2030年該地區(qū)的城鎮(zhèn)人口平均增長(zhǎng)率將分別維持在2.5%～2.8%和1.8%～2.2%。

3.1.3　資源、環(huán)境、交通等問(wèn)題將會(huì)長(zhǎng)期制約北京的城市發(fā)展

短期內(nèi)北京人口規(guī)模增加的趨勢(shì)難以根本扭轉(zhuǎn)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水?dāng)D壓空間已相對(duì)有限。在京津冀地區(qū)普遍缺水的情況下，北京從外界尋求水資源支持難度較大。一定時(shí)期內(nèi)水資源供需矛盾仍將持續(xù)。

區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源格局的優(yōu)化調(diào)整、生態(tài)系統(tǒng)的功能提升和水環(huán)境的修復(fù)，均是長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。因此，水環(huán)境污染和大氣環(huán)境污染仍將在一定時(shí)期內(nèi)存在。

提升城市和區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力是解決北京城市水資源、環(huán)境、交通等發(fā)展瓶頸的重大關(guān)鍵問(wèn)題。

為實(shí)現(xiàn)北京市可持續(xù)發(fā)展，緩解水資源供需矛盾，必須合理控制人口規(guī)模，繼續(xù)強(qiáng)化各業(yè)節(jié)水。同時(shí)，著眼于區(qū)域水資源的優(yōu)化配置，建立區(qū)域水資源保護(hù)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

為提升北京市宜居功能，必須著力治理大氣污染、改善水環(huán)境、完善生態(tài)空間。大氣污染的治理任重道遠(yuǎn)，除繼續(xù)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、控制機(jī)動(dòng)車(chē)污染外，還需從區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、能源結(jié)構(gòu)、環(huán)境效率等方面深化節(jié)能減排，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控體系。水環(huán)境的治理，則需著眼于區(qū)域水系統(tǒng)健康格局的構(gòu)建，從保水量、控污染、連通綠地水系等方面，打造健康的河湖水環(huán)境。生態(tài)空間的建設(shè)，既要優(yōu)化市內(nèi)空間結(jié)構(gòu)，又要融入?yún)^(qū)域，構(gòu)建區(qū)域安全格局體系。

受人口總量、人均出行量（人公里數(shù)）、城市空間布局與功能劃分三個(gè)因素的影響，北京交通出行總量將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)；交通的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題使得小汽車(chē)出行需求依然旺盛，軌道交通出行比例大大增加^?。但隨著物流產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的提升，貨物運(yùn)輸總需求的緩慢上升會(huì)逐漸趨穩(wěn)^?。另外，北京交通也受到設(shè)施供應(yīng)的限制^?，軌道網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不合理，使得換乘站換乘壓力極度不均衡^?；停車(chē)設(shè)施供應(yīng)嚴(yán)重不足、地面公交利用率低等問(wèn)題，惡化了交通。

此外，交通投資的邊際效益遞減也表現(xiàn)出運(yùn)營(yíng)管理的難度。將每投入一萬(wàn)元的建設(shè)資金下一年增加的客運(yùn)人數(shù)作為投入/產(chǎn)出指標(biāo)， 2012年北京地鐵投入/產(chǎn)出指標(biāo)下降為2008年的1/5，這從一個(gè)側(cè)面反映了北京軌道交通投資邊際效益遞減的事實(shí)。收入成本比是總營(yíng)利占運(yùn)營(yíng)成本的比例，也可以反映公交系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性。北京地鐵的收入成本比為59.5%，遠(yuǎn)低于倫敦、新加坡、東京、香港等^?。

吸取世界特大城市的經(jīng)驗(yàn)，北京交通問(wèn)題的解決依賴(lài)于科學(xué)的戰(zhàn)略決策、可持續(xù)為導(dǎo)向的精細(xì)化管理體系以及市民參與的整體意識(shí)提升，挑戰(zhàn)極為深刻而深遠(yuǎn)。

3.2　變革的首都北京未來(lái)規(guī)劃戰(zhàn)略思考和建議

3.2.1　發(fā)揮首善之區(qū)的引領(lǐng)作用，以擔(dān)負(fù)國(guó)家偉大復(fù)興為歷史使命，重塑首都功能

國(guó)家首都的核心功能首先是政治功能。政治功能的有序運(yùn)作，直接影響國(guó)家的政治決策、外交影響、經(jīng)濟(jì)控制以及科技創(chuàng)新能力的有效發(fā)揮。首都政治功能的提升與國(guó)家實(shí)力、世界政治地位提升有關(guān)，也與國(guó)家治理體系建設(shè)有關(guān)。有序安排首都政治功能一方面需要極化核心功能的布局，另一方面，從服務(wù)全國(guó)的角度，需要將部分與地方發(fā)展有關(guān)的功能貼近需要服務(wù)的地區(qū)，在全國(guó)范圍統(tǒng)籌安排，以提高運(yùn)作效率，減少首都的空間擁擠壓力。

國(guó)家的政治功能，除了政治決策、行政管理之外，還有國(guó)家對(duì)外交往和國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)際合作等，也需要在首都及有關(guān)地區(qū)布局安排。

國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理功能與政治功能關(guān)系密切。與許多類(lèi)似國(guó)家一樣，首都城市中政治功能和經(jīng)濟(jì)管理功能相互促進(jìn)，是北京的一個(gè)特點(diǎn)。國(guó)家治理能力提升的需要，科學(xué)技術(shù)發(fā)展的要求，需要有更加強(qiáng)大的國(guó)家管理后臺(tái)的技術(shù)支持，我們可以將這些國(guó)家管理后臺(tái)的技術(shù)支持稱(chēng)之為非核心功能，它們可以在首都城市的邊緣或者更大的區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)籌布局安排。

國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度的改革，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，掌控國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的總部經(jīng)濟(jì)，高新技術(shù)的研究和發(fā)展，是北京首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。從歐美經(jīng)驗(yàn)看，并非總部經(jīng)濟(jì)所有部門(mén)都需要與政治功能保持空間上的近距離。與國(guó)家行政管理的非核心功能一樣，它們也可以在區(qū)域范圍內(nèi)布局安排，以遵從土地的地價(jià)規(guī)律，更好地服務(wù)市場(chǎng)。

首都的核心功能還有科技文化創(chuàng)新功能。有序布局首都的科技文化功能，有利于提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)能力，增強(qiáng)國(guó)家形象和凝聚力。北京有全國(guó)最好的科研機(jī)構(gòu)、文化事業(yè)團(tuán)體，北京還是國(guó)際交往窗口，所有這些也為北京的科技文化創(chuàng)新等提供了許多其他城市不具備的優(yōu)勢(shì)，但與世界城市相比，北京的科技文化機(jī)構(gòu)、設(shè)施在規(guī)模和數(shù)量上，包括科技、文化創(chuàng)新、文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用等方面有著很大的差距，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。文化復(fù)興是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要將城鄉(xiāng)建設(shè)與地域文化相結(jié)合，在傳統(tǒng)物質(zhì)環(huán)境保護(hù)、城市文化創(chuàng)新、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，進(jìn)行深入的觀察和思考。

鑒于首都功能的特殊性、綜合性以及與核心功能和非核心功能的空間層次性，北京面臨中心城區(qū)功能越來(lái)越復(fù)雜、越來(lái)越多中心化的挑戰(zhàn)。為了更好地發(fā)揮首都核心功能，建議如下。

（1）設(shè)立國(guó)家首都核心區(qū)（National Capital Area）以及國(guó)家首都地區(qū)（National Capital Region）^?，使首都核心功能得到更好的統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和維護(hù)。國(guó)家首都核心區(qū)是首都核心功能的所在地以及重要的國(guó)家紀(jì)念地，范圍可以包括北京舊城核心區(qū)、中軸線南延和北延（南延至南苑、北延至奧林匹克公園）以及使館區(qū)等。國(guó)家首都核心區(qū)的設(shè)立既要兼顧現(xiàn)實(shí)和空間再組的可能，也要有建設(shè)大型國(guó)家公園、紀(jì)念地的條件，國(guó)家首都核心區(qū)主要布置國(guó)家行政、經(jīng)濟(jì)管理核心部門(mén)、國(guó)家文化、博物、紀(jì)念設(shè)施以及外交使館和國(guó)際機(jī)構(gòu)等，集中體現(xiàn)首都作為國(guó)家政治和文化中心的形象，以紀(jì)念國(guó)家功勛、自然科學(xué)發(fā)明與歷史文明、科技創(chuàng)新、疆域開(kāi)發(fā)與對(duì)外交流等。

國(guó)家首都地區(qū)包括北京以及河北、天津鄰近北京周邊的地區(qū)，統(tǒng)籌安排區(qū)內(nèi)相關(guān)的中央其他機(jī)構(gòu)設(shè)施，服務(wù)首都核心功能。

建議同時(shí)設(shè)立國(guó)家首都規(guī)劃委員會(huì)，制定國(guó)家首都核心區(qū)規(guī)劃和國(guó)家首都地區(qū)規(guī)劃，協(xié)調(diào)中央、北京、天津、河北等與首都功能運(yùn)作的關(guān)聯(lián)各方，協(xié)助制定有關(guān)法律，制定相關(guān)規(guī)定，參與相關(guān)規(guī)劃的審批，落實(shí)國(guó)家首都核心區(qū)規(guī)劃和國(guó)家首都地區(qū)規(guī)劃。國(guó)家首都核心區(qū)由國(guó)家直接管理。

（2）開(kāi)展地區(qū)設(shè)計(jì)，建設(shè)國(guó)家公園和國(guó)家紀(jì)念地。地區(qū)設(shè)計(jì)是指植根于地方的空間規(guī)劃設(shè)計(jì)，重在結(jié)合地方的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)、文化等特定環(huán)境，通過(guò)空間規(guī)劃手段，營(yíng)造整體的體形環(huán)境秩序（physical order）。

在北京市域內(nèi)，以中心城區(qū)為中心，形成東、南、西、北四個(gè)國(guó)家公園。北部為溫榆河以北、燕山以南，由湯泉行宮、銀山塔林、明十三陵組成；西部以西山為中心，由三山五園、八寶山、妙峰山組成；南部由南苑、采育上林苑，延伸至永定河組成；東部由溫榆河、潮白河等組成。重點(diǎn)營(yíng)造位于中軸線延長(zhǎng)線上的兩個(gè)國(guó)家公園，形成國(guó)家紀(jì)念地和休閑游憩區(qū)（圖17）。

（3）區(qū)域布局首都功能和非核心功能。以更長(zhǎng)的期限，從更大的區(qū)域范圍布局首都核心功能和非核心功能，以及其衍生出來(lái)的旅游、交通、休養(yǎng)等職能，不僅可以在一定程度上解決當(dāng)前北京面臨的人口擁擠、交通擁堵等問(wèn)題，保障首都核心功能的有序運(yùn)作，還可以將首都優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為區(qū)域優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)京津冀地區(qū)的整體繁榮。

其中，在北京中心城區(qū)，國(guó)家首都核心區(qū)是首都政治文化功能的核心區(qū)，布局上可以天安門(mén)廣場(chǎng)為核心，以舊城為載體，由南北中軸線和長(zhǎng)安街軸線構(gòu)成首都核心政治文化功能布局構(gòu)架等。

隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的管理需要，在京的中央機(jī)構(gòu)、央企、國(guó)家科研院所等建設(shè)需要也更加急迫，為了保證首都的政治中心和文化中心功能，需要在中心城區(qū)邊緣區(qū)、新城與河北、天津鄰近地區(qū)設(shè)立首都政治文化功能拓展區(qū)以及更大范圍的首都功能支撐區(qū)，形成國(guó)家首都地區(qū)。選擇交通便利、自然生態(tài)環(huán)境較好的位置，由國(guó)家和京津冀共同建設(shè)首都功能新區(qū)，集中容納部分首都非核心功能、新增的國(guó)家管理后臺(tái)、教育科研等。

首都政治文化功能的拓展與空間布局調(diào)整將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。既要正視50多年來(lái)中央人民政府已形成的現(xiàn)實(shí)——行政用地既不能作重大搬遷，也不能原封不動(dòng)地全部留在原地，而要及時(shí)地、有效地、有步驟地“疏解”，分期分步地重構(gòu)城市整體秩序。這是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建議由中央成立特別戰(zhàn)略小組先行慎重研究（圖18）。

3.2.2　疏解中心城區(qū)，積極提升周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)替代能力

在首都功能、首都經(jīng)濟(jì)的作用下，北京的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革面臨巨大的挑戰(zhàn)。北京的“大城市病”，需要疏解與首都核心功能關(guān)系不密切的部分后臺(tái)服務(wù)部門(mén)、產(chǎn)業(yè)部門(mén)。為此，北京需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)和就業(yè)政策以及其他配套政策，以區(qū)域視野安排的產(chǎn)業(yè)布局和服務(wù)功能得以落實(shí)，服務(wù)首都功能和首都經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)和就業(yè)政策調(diào)整，要結(jié)合空間布局的優(yōu)化來(lái)考慮。一般產(chǎn)業(yè)部分，以市場(chǎng)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制、就業(yè)政策、稅收等政府調(diào)控杠桿手段來(lái)調(diào)整、疏解與首都功能、首都經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性低以及與首都空間布局不適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)，以高端產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)一般產(chǎn)業(yè)；高端產(chǎn)業(yè)部分，以基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)措施為先導(dǎo)，引導(dǎo)首都功能、首都經(jīng)濟(jì)在特定地區(qū)的集中與緊湊發(fā)展。

以首都功能、首都經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)和社會(huì)保障政策，合理引導(dǎo)常住外來(lái)人口流入；在公共社會(huì)服務(wù)保障等環(huán)節(jié)引入激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)就業(yè)困難人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力從事一般服務(wù)業(yè)，以促進(jìn)城市規(guī)模的合理發(fā)展。

北京空間布局混亂，也與邊緣區(qū)城鄉(xiāng)交錯(cuò)混雜有關(guān)。邊緣區(qū)建設(shè)雜亂，環(huán)境條件差，基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力弱，難以支持城市功能的替代和提升。另外，鄉(xiāng)村建設(shè)用地人均500多平方米，利用效率不高，需要從土地開(kāi)發(fā)體制、地產(chǎn)稅、土地使用稅、規(guī)劃管理、財(cái)政支持、社會(huì)組織治理改革等多個(gè)層面來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題。

北京中心城區(qū)人口規(guī)模和密度的持續(xù)加大，帶來(lái)交通、環(huán)境問(wèn)題，使得中心城區(qū)發(fā)展必須實(shí)施從市區(qū)轉(zhuǎn)向區(qū)域的“走出同心圓”戰(zhàn)略。在提升北京中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，政府引導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，疏解不適合在中心城區(qū)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)，積極提升周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)替代能力。

進(jìn)一步明確北京、天津、廊坊的產(chǎn)業(yè)定位，促進(jìn)城市間的分工協(xié)作。北京突出四大定位，突出國(guó)家首都職能和對(duì)區(qū)域的服務(wù)職能，主要發(fā)展文化、創(chuàng)新、金融等職能。實(shí)現(xiàn)新城和邊緣地區(qū)的高端服務(wù)業(yè)與總部基地的統(tǒng)籌布局，形成區(qū)域多中心體系。天津突出北方經(jīng)濟(jì)中心及其國(guó)家航運(yùn)中心和現(xiàn)代制造業(yè)中心職能。北京要加強(qiáng)與天津的合作，提高科技創(chuàng)新能力，共同建設(shè)世界級(jí)創(chuàng)新走廊。在京津走廊上劃定一些地區(qū)，選擇若干城鎮(zhèn)組團(tuán)，給予人力資源、融資等方面的支持，積極引進(jìn)現(xiàn)代管理人才和機(jī)制，形成包含研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、高新技術(shù)制造在內(nèi)的發(fā)達(dá)的世界級(jí)創(chuàng)新走廊。

加強(qiáng)與河北省在園區(qū)建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)方面的合作，與河北省城鎮(zhèn)發(fā)展取得共贏。河北省發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)體系，對(duì)于北京疏解功能和人口、緩解“大城市病”、改善霧霾等具有重要的意義。而河北省與北京市之間的巨大發(fā)展落差，決定了河北省的發(fā)展并非依靠自身力量、依靠市場(chǎng)機(jī)制的選擇，就可以順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。為此，北京可以利用中關(guān)村的技術(shù)、創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，與河北若干園區(qū)、縣域進(jìn)行合作，成為北京企業(yè)的制造基地；利用北京市的管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)河北省若干改革前沿地區(qū)的發(fā)展，提高政府治理的效能；利用北京的公共服務(wù)資源優(yōu)勢(shì)，在高水平的教育、醫(yī)療資源的布局和運(yùn)營(yíng)方面與河北省合作，提高河北省城鎮(zhèn)發(fā)展的服務(wù)水平。

3.2.3　以區(qū)域多中心體系戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)和發(fā)展的挑戰(zhàn)

清華大學(xué)在京津冀城鄉(xiāng)空間規(guī)劃研究一、二、三期報(bào)告中，對(duì)京津冀地區(qū)提出：發(fā)展目標(biāo)上要形成整體，共同建設(shè)世界城市，參與全球競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展（一期報(bào)告）；空間上要構(gòu)建京津發(fā)展軸、濱海新興發(fā)展帶、山前傳統(tǒng)發(fā)展帶、山區(qū)生態(tài)保護(hù)帶組成的“一軸三帶”區(qū)域空間格局（二期報(bào)告）；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上要加強(qiáng)省際的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)、交通網(wǎng)絡(luò)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)和文化網(wǎng)絡(luò)的四網(wǎng)融合與協(xié)調(diào)，共同規(guī)劃建設(shè)以北京新機(jī)場(chǎng)為核心的“畿輔新區(qū)”、以天津?yàn)I海新區(qū)為龍頭的“京津冀沿海經(jīng)濟(jì)區(qū)”和以燕山、太行山山區(qū)為主體的“生態(tài)文明建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”（三期報(bào)告）。北京要努力與天津、河北合作，完善京津冀特大城市地區(qū)多中心體系，以區(qū)域戰(zhàn)略應(yīng)對(duì)人口增長(zhǎng)的挑戰(zhàn)^?。

從走出同心圓、建設(shè)世界城市地區(qū)戰(zhàn)略意圖出發(fā)，北京需要發(fā)展區(qū)域城市，減緩中心城區(qū)的巨大發(fā)展壓力。城市增長(zhǎng)要從中心城區(qū)為主逐步走向中心城區(qū)內(nèi)改善宜居環(huán)境質(zhì)量；中心城區(qū)邊緣區(qū)保障綠化隔離帶的實(shí)施，建設(shè)總部經(jīng)濟(jì)、科技研發(fā)等服務(wù)功能的邊緣城鎮(zhèn)；市域保障新城戰(zhàn)略的實(shí)施；市域外建設(shè)生態(tài)廊道，構(gòu)建區(qū)域交通為導(dǎo)向的多中心網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)格局，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)在特定地區(qū)和節(jié)點(diǎn)疏解與集中，促進(jìn)北京建設(shè)世界城市和完善首都功能的區(qū)域擴(kuò)展與緊湊發(fā)展。

在此基礎(chǔ)上，北京要積極努力牽頭，加強(qiáng)跨區(qū)域合作，共建共保共享區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)對(duì)資源、環(huán)境的挑戰(zhàn)。交通方面，要扭轉(zhuǎn)思路，完善“公交優(yōu)先”方法^?，以公共交通引導(dǎo)城市多中心發(fā)展。

重塑流動(dòng)性，改變公共交通網(wǎng)絡(luò)布局消極追隨城市蔓延的方法，積極發(fā)揮公共交通引導(dǎo)作用，引導(dǎo)城市的區(qū)域布局。優(yōu)化軌道交通網(wǎng)，以新城和邊緣城鎮(zhèn)為據(jù)點(diǎn)，構(gòu)建東、西交通雙走廊為核心的地鐵（圖19）、市郊鐵路網(wǎng)絡(luò)^?，有效地引導(dǎo)“兩軸”、“兩帶”、“多中心”的空間布局，以東、西發(fā)展帶支撐區(qū)域化的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)。中心城區(qū)核心區(qū)人流密集地區(qū)設(shè)立由地鐵、東西交通雙走廊網(wǎng)絡(luò)連接高鐵、城際鐵路等組成的中心軌道交通樞紐。

交通樞紐網(wǎng)絡(luò)。以軌道交通站點(diǎn)為樞紐、配套構(gòu)建公共汽車(chē)網(wǎng)絡(luò)，服務(wù)周邊居住小區(qū)。采取多種措施，鼓勵(lì)就業(yè)部門(mén)選址考慮就業(yè)職工的居住地點(diǎn)，利于職工就近居住，減少通勤壓力。改革票價(jià)制度，劃設(shè)票價(jià)區(qū)，鼓勵(lì)居民在有限票價(jià)區(qū)內(nèi)通勤^?。發(fā)展非機(jī)動(dòng)交通，積極建設(shè)綠道、自行車(chē)專(zhuān)用道、步行專(zhuān)用道、混合交通道。

加強(qiáng)市域內(nèi)綠化隔離帶和生態(tài)體系建設(shè)，構(gòu)建跨區(qū)域的生態(tài)、交通網(wǎng)絡(luò)，以區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)城鎮(zhèn)布局，提高人居環(huán)境質(zhì)量；構(gòu)建連通健康的綠地、水系格局。開(kāi)展河湖水環(huán)境綜合整治和水生態(tài)恢復(fù)。梳理城市水系，結(jié)合南水北調(diào)工程和再生水設(shè)施，以清水和高品質(zhì)的再生水作為河湖重要補(bǔ)給水源，構(gòu)建功能明晰、連通順暢的河湖水系格局（圖20）。

結(jié)合拆遷騰退、環(huán)境治理、路網(wǎng)建設(shè)、河流整治、景觀改造等，形成功能完備、布局合理、與區(qū)域綠色空間相連通的綠地系統(tǒng)格局，提高城市綠地總量和質(zhì)量。

3.2.4　扭轉(zhuǎn)中心城區(qū)邊緣地區(qū)“攤大餅”的狀態(tài)

北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地已經(jīng)達(dá)到平原地區(qū)面積的一半左右，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的一半是低效、無(wú)序、社會(huì)矛盾突出的集體建設(shè)用地。對(duì)于集體建設(shè)用地進(jìn)行縮減和調(diào)整，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的集體建設(shè)用地。此外，北京總體規(guī)劃的城鎮(zhèn)建設(shè)用地尚有200余平方公里未實(shí)施，有相應(yīng)規(guī)模的城市建設(shè)用地需要改造，應(yīng)將這些未實(shí)施、待改造的城鎮(zhèn)建設(shè)用地同集體建設(shè)用地統(tǒng)籌考慮，建立人員、資金、補(bǔ)償安置、就業(yè)等方面的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，兼顧到農(nóng)民、村莊集體經(jīng)濟(jì)、市民等利益相關(guān)方各自的利益。在用地布局方面，要對(duì)疏解前原有用地的使用功能和強(qiáng)度進(jìn)行一定的限制，避免出現(xiàn)比疏解前更糟的情況。

創(chuàng)新邊緣區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，分類(lèi)劃定各類(lèi)實(shí)施單元（如功能區(qū)統(tǒng)籌、大項(xiàng)目統(tǒng)籌、鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌等），實(shí)施單元內(nèi)部城鄉(xiāng)用地統(tǒng)籌規(guī)劃、整體算賬、綜合平衡。在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)與農(nóng)村建設(shè)用地整理進(jìn)行聯(lián)動(dòng)掛鉤綜合考慮，在后續(xù)實(shí)施過(guò)程中配置必要的實(shí)施政策及監(jiān)管機(jī)制。統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地實(shí)施中村莊城市化的各項(xiàng)成本，研究土地溢價(jià)的統(tǒng)籌分配機(jī)制和使用方式，合理確定土地出讓收益返還比例，優(yōu)先用于村莊整治、村民保障等問(wèn)題。市、區(qū)兩級(jí)政府進(jìn)一步明確城市化改造的財(cái)權(quán)、事權(quán)關(guān)系，盡量做到專(zhuān)款專(zhuān)用。

加快研究和創(chuàng)新集體建設(shè)用地利用的相關(guān)土地、金融政策（融資、準(zhǔn)入等），破解集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的“注冊(cè)難、融資難、升級(jí)難”等問(wèn)題，逐步積極探索持有型等有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提高農(nóng)民收益的發(fā)展模式。

3.2.5　京津冀共建首都第二機(jī)場(chǎng)“畿輔新區(qū)”

北京新機(jī)場(chǎng)將對(duì)京津冀發(fā)展帶來(lái)深遠(yuǎn)影響，必將進(jìn)一步完善和強(qiáng)化京津走廊，為北京城市功能和人口的疏解創(chuàng)造條件，特別是將會(huì)提升北京南部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，提供更多的就業(yè)崗位。同時(shí)，河北省中部的廊坊、保定地區(qū)也將由于新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，獲得臨空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)遇。建議選擇北京新機(jī)場(chǎng)周邊的大興南部、廊坊市區(qū)、固安、永清、涿州、武清等地區(qū)，成立跨省市邊界的“畿輔新區(qū)”（圖21）。圍繞新機(jī)場(chǎng)，將部分國(guó)家行政職能、企業(yè)總部、科研院所、高等院校、駐京機(jī)構(gòu)等遷至“畿輔新區(qū)”，結(jié)合臨空產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，合理布局，使其發(fā)展成為京津冀新的增長(zhǎng)區(qū)域，成為推動(dòng)北京市、河北省、天津市發(fā)展的新引擎。

“畿輔新區(qū)”是京津冀共同建設(shè)北京世界城市的發(fā)展地帶，建議設(shè)立高層次的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌確定土地開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)與戰(zhàn)略。同時(shí)，在“畿輔新區(qū)”考慮設(shè)置中央服務(wù)區(qū)，作為京津冀地區(qū)最重要的商務(wù)辦公節(jié)點(diǎn)之一，承接部分首都功能的轉(zhuǎn)移。

3.2.6　通過(guò)頂層設(shè)計(jì)創(chuàng)新首都地區(qū)城市管理的新機(jī)制

當(dāng)前，京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，不能滿(mǎn)足區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，迫切需要區(qū)域合作的規(guī)劃和制度安排，進(jìn)行法律與制度創(chuàng)新。因此，要?jiǎng)?chuàng)新國(guó)家和區(qū)域?qū)用娴捻攲釉O(shè)計(jì)，使首都功能疏解和區(qū)域協(xié)調(diào)的工作能夠有長(zhǎng)期的制度保障，把京津冀兩市一省各自的規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐瑢?shí)施的規(guī)劃，把各自的行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐男袆?dòng)。

首都功能的區(qū)域拓展。中央部門(mén)建設(shè)用地的快速增長(zhǎng)，在中心城區(qū)內(nèi)的分散布局，增加了解決城市交通、環(huán)境保護(hù)等方面問(wèn)題的難度，這既有國(guó)家管理要求升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也有歷史和城市布局不夠合理等原因。如何認(rèn)識(shí)首都功能，首都功能的區(qū)域拓展，采取相應(yīng)的制度保障，還要開(kāi)展大量的工作。建議采用類(lèi)似美國(guó)華盛頓的模式，成立國(guó)家首都規(guī)劃委員會(huì)，統(tǒng)籌首都功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)（圖22、圖23）。

城市規(guī)模過(guò)大引發(fā)的“城市病”問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口遷移是區(qū)域空間增長(zhǎng)的主要因素，首都功能和首都經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了北京的城市發(fā)展與功能演進(jìn)，說(shuō)明北京中心城區(qū)的“城市病”問(wèn)題需要在首都功能和首都經(jīng)濟(jì)的區(qū)域拓展中解決。建議采取積極的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，引導(dǎo)城市發(fā)展和功能演進(jìn)的主要?jiǎng)恿ο騾^(qū)域發(fā)展，解決中心城區(qū)流動(dòng)人口過(guò)于集中、規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的合作與競(jìng)爭(zhēng)。北京、天津、河北都認(rèn)識(shí)到區(qū)域發(fā)展的復(fù)雜性，分別提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的各自要求。為此，建議將京津冀主要城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等在國(guó)家層次進(jìn)行協(xié)調(diào)（國(guó)家首都規(guī)劃委員會(huì)牽頭），推動(dòng)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等資源環(huán)境項(xiàng)目的共保共享、新機(jī)場(chǎng)、“畿輔新區(qū)”、沿海開(kāi)發(fā)等跨行政區(qū)的區(qū)域合作開(kāi)發(fā)，研究區(qū)域合作機(jī)制，建立跨省的合作區(qū)（例如新加坡工業(yè)園模式），共同開(kāi)發(fā)。

在區(qū)縣（京津冀的中等城市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)層面，積極進(jìn)行以縣為單元治理的城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)等制度創(chuàng)新，提高基層活力。

 

致謝

在本文寫(xiě)作過(guò)程中，得到吳良鏞院士的大力支持和指導(dǎo)，還得到張悅教授、毛其智教授、王英副教授、黃鶴副教授以及郭磊賢博士生的幫助，特此一并致謝！

 

注釋

① 本文是北京市政府委托課題“北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律綜合研究”之“特大型城市發(fā)展和功能演進(jìn)規(guī)律研究”的部分成果。同時(shí)，得到首都區(qū)域空間規(guī)劃研究北京市重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室2014年度科技創(chuàng)新基地培育與發(fā)展工程專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“首都區(qū)域空間治理準(zhǔn)則” （項(xiàng)目編號(hào)：Z141110004414009）、清華大學(xué)自主科研計(jì)劃課題“基于要素流動(dòng)視角的特大城市地區(qū)多中心結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與趨勢(shì)模擬：以京津冀地區(qū)為例”（課題編號(hào)：2014Z09104）、北京市教委重點(diǎn)學(xué)科群建設(shè)項(xiàng)目“城市規(guī)劃建設(shè)與管理”、“北京城市總體規(guī)劃修改（2014～2020）”資助。

② 彼得·霍爾在《規(guī)劃21世紀(jì)的首都城市》一書(shū)中歸納了以下七種首都的類(lèi)型（Peter Hall 2006. Seven Types of Capital City. In: David L. A. Gordon. Planning Twentieth-Century Capital Cities. London: Routledge）。（1）多功能首都（multi-function capitals）：集中國(guó)家全部或大部分高等職能（倫敦、巴黎、馬德里、斯德哥爾摩、莫斯科、東京）。（2）全球首都（global capitals）：第1種類(lèi)型的特例，包括那些在政治、商業(yè)方面或同時(shí)在這兩方面扮演著超乎國(guó)家角色的城市（倫敦、東京）。（3）政治首都（political capitals）：主要作為國(guó)家政府所在地，往往缺乏在傳統(tǒng)商業(yè)城市中留存下來(lái)的功能（海牙、波恩、華盛頓、渥太華、堪培拉、巴西利亞）。（4）昔日首都（former capitals）：與第2種類(lèi)型相反，這些城市失去了作為國(guó)家政府所在地的職能，但保留了其他歷史功能（1945～1994年的柏林、圣彼得堡、費(fèi)城、里約熱內(nèi)盧）。（5）前帝國(guó)首都（ex-imperial capitals）：第3種類(lèi)型的特例，盡管帝國(guó)不復(fù)存在，這些曾經(jīng)的帝國(guó)首都仍作為國(guó)家首都，在原帝國(guó)領(lǐng)地范圍內(nèi)承擔(dān)重要的商業(yè)和文化職能（倫敦、馬德里、里斯本、維也納）。（6）地方首都（provincial capitals）：聯(lián)邦制國(guó)家的一種特例，與第3種類(lèi)型有所重疊。這些城市曾經(jīng)作為事實(shí)上的首都，但現(xiàn)已失去了首都的地位，不過(guò)仍然保留了影響其周邊地域的功能（米蘭、都靈、斯圖加特、慕尼黑、蒙特利爾、多倫多、悉尼、墨爾本）。其中，紐約是一個(gè)全球地方首都，這是一個(gè)極為特殊的例子，幾乎是孤例。（7）超級(jí)首都（super capitals）：這些城市作為國(guó)際組織中心，有可能是國(guó)家首都，也可能不是（布魯塞爾、斯特拉斯堡、日內(nèi)瓦、羅馬、紐約）。

③ 根據(jù)清華大學(xué)建筑與城市研究所已有研究慣例，本文將“特大型城市”統(tǒng)一定義為“特大城市”。特大城市（mega city），又譯成巨型城市。世界學(xué)術(shù)界對(duì)特大城市規(guī)模的定義有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。1950～1960年代，一般指500萬(wàn)人以上的城市，1980年代一般指800萬(wàn)人以上的城市，近年來(lái)一般指1 000萬(wàn)人以上的城市。特大城市規(guī)模定義的擴(kuò)大，反映了世界范圍內(nèi)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)。特大城市地區(qū)主要是指與特大城市在經(jīng)濟(jì)流、信息流、人流等方面密切關(guān)聯(lián)的地區(qū)，也就是特大城市的通勤就業(yè)地區(qū)。學(xué)術(shù)界運(yùn)用特大城市地區(qū)的概念，試圖說(shuō)明特大城市與周邊地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、人員交流等方面的密切聯(lián)系，表現(xiàn)特大城市擁有的衛(wèi)星城、新城、郊區(qū)化等區(qū)域特征。特大城市地區(qū)一般指核心城市（即特大城市）1 000萬(wàn)人以上，與核心城市通勤就業(yè)關(guān)聯(lián)地區(qū)的人口密度為每平方公里2 000人，關(guān)聯(lián)地區(qū)人口中有10%在核心城市就業(yè)。特大城市地區(qū)的空間形態(tài)，既有單中心（一個(gè)核心城市），也有多中心（多個(gè)城市）。與特大城市和特大城市地區(qū)對(duì)應(yīng)的還有全球城市和全球城市地區(qū)。全球城市和全球城市地區(qū)是指控制與影響全球經(jīng)濟(jì)的特大城市和特大城市地區(qū)，全球范圍內(nèi)比較典型的全球城市和全球城市地區(qū)包括紐約和大紐約地區(qū)、倫敦和大倫敦地區(qū)、東京和大東京地區(qū)等。

④ 大倫敦地區(qū):http://en.wikipedia.org/wiki/Greater_London#Population；紐約大都市區(qū):Hobbs, F.et al.，Demographic Trends in the 20th Century；大東京地區(qū):http://www.mitsuifudosan.co.jp/english/realestate_statics/download/real_estate_statistics_35_2.pdf。

⑤ 美國(guó)管理及預(yù)算辦公室（The U.S. Office of Management and Budget）從兩個(gè)方面統(tǒng)計(jì)紐約地區(qū)：紐約都市區(qū)統(tǒng)計(jì)區(qū)（Metropolitan Statistical Area，MSA ），即New York-Newark-Bridgeport, NY-NJ-PA Metropolitan Statistical Area,大約1/16的美國(guó)人居住在這一地區(qū)；關(guān)聯(lián)統(tǒng)計(jì)區(qū)（Combined Statistical Areas，CSA），即與紐約經(jīng)濟(jì)上高度關(guān)聯(lián)的地區(qū)The New York-Newark, NY-NJ-CT-PA，大約1/15的美國(guó)人居住在這一地區(qū)。

⑥ 拉美城市化與拉美國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程（所謂的“拉美奇跡”）密切相關(guān)。1950年代，拉美各國(guó)普遍實(shí)行進(jìn)口替代戰(zhàn)略，目的是在國(guó)家的大力扶植下，有計(jì)劃地促進(jìn)國(guó)內(nèi)民族工業(yè)的發(fā)展。這一戰(zhàn)略給拉美經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)的積極影響是：許多拉美國(guó)家都建立起現(xiàn)代工業(yè)體系，實(shí)現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)結(jié)構(gòu)的巨大變化；經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)；社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生巨大變化。在這個(gè)背景下，拉美國(guó)家城市化加速發(fā)展。1980年代初，拉美已經(jīng)是城市占主導(dǎo)地位，主要拉美國(guó)家的城市人口比重都超過(guò)一半。2010年，拉美已成為世界上僅次于北美的城市化率最高的地區(qū)：拉美為79.6%，僅次于北美的80.7%，但分別高于歐洲的72.8%、大洋洲的70.2%、亞洲的39.8%和非洲的37.9%。拉美地區(qū)城市化被稱(chēng)為“過(guò)度城市化”。

⑦ 1998年北京市政府工作報(bào)告指出：“堅(jiān)定不移地把發(fā)展首都經(jīng)濟(jì)放在政府工作的首要位置。首都經(jīng)濟(jì)是立足首都、服務(wù)全國(guó)、走向世界的經(jīng)濟(jì)；是充分體現(xiàn)北京城市的性質(zhì)和功能，充分發(fā)揮首都比較優(yōu)勢(shì)，充分反映社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)；是向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、技術(shù)密集、高度開(kāi)放、資源節(jié)約、環(huán)境潔凈方向發(fā)展的經(jīng)濟(jì)；是既保持較高增長(zhǎng)速度，又體現(xiàn)較好效益的經(jīng)濟(jì)?！?/p>

⑧ 2005～2012年，北京市商品住宅銷(xiāo)售總面積為1.3億m²（約合130萬(wàn)套，按照100m²/套計(jì)算），其中城六區(qū)占總量的53%。在非住宅類(lèi)商品房（包括辦公、商業(yè)等）方面，2005～2012年，北京市非住宅類(lèi)商品房銷(xiāo)售面積共3 168萬(wàn)m²，城六區(qū)占79%，是辦公、商業(yè)等公共建筑增長(zhǎng)的集中地區(qū)。據(jù)此，過(guò)去八年間北京城六區(qū)集中了北京商品住房銷(xiāo)售的一半左右以及商業(yè)、辦公等非住宅類(lèi)商品房的八成。

⑨ 根據(jù)北京市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，2003～2011年，北京市城鄉(xiāng)建設(shè)用地（不包括區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施用地）由1 992km²增加至2 969km²，接近平原區(qū)面積的1/2，年均增長(zhǎng)122km²。其中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地由1 150km²增加到1 430km²， 共增長(zhǎng)280km²，年均增長(zhǎng)35km²；集體建設(shè)用地由842km²增加到1 539km²，共增長(zhǎng)697km²，年均增長(zhǎng)87km²，是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增速的兩倍。按照農(nóng)村戶(hù)籍人口計(jì)算，2011年人均集體建設(shè)用地已達(dá)554m²，較2003年翻了一番。

⑩ 北京市規(guī)劃院“北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)基本情況及對(duì)策建議”指出，2003～2010年該區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)用地約805km²，占全市的60%，年均增長(zhǎng)量29km²，占全市年均增長(zhǎng)量的80%。

? 根據(jù)北京市總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，全市工業(yè)用地約576km²，其中遠(yuǎn)郊11區(qū)縣（包括亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)）工業(yè)用地共約423.4km²。據(jù)市經(jīng)信委統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2008年全市工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地產(chǎn)出效率為88億元/km²，其中國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)出效益為122億元/km²，而開(kāi)發(fā)區(qū)外工業(yè)用地產(chǎn)出效率不到20億元/km²。北京市級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用程度則較高，亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地容積率1.0以上，新批工業(yè)用地容積率大部分在1.5以上。而遠(yuǎn)郊工業(yè)用地中位于國(guó)家級(jí)、市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)審批范圍及大型獨(dú)立企業(yè)用地范圍之外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地共約367.2km²，占遠(yuǎn)郊工業(yè)用地的86%。這批鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地普遍效益不高，用地使用強(qiáng)度普遍較低，重點(diǎn)調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地平均容積率只有0.35，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的容積率甚至低于0.1。同時(shí)，北京市與全國(guó)很多地區(qū)一樣，采取以工業(yè)用地低價(jià)出讓來(lái)吸引企業(yè)，獲取工業(yè)增加值和就業(yè)，而以房地產(chǎn)用地高價(jià)出讓補(bǔ)貼工業(yè)用地。這就造成大面積工業(yè)用地的低效使用，而房地產(chǎn)的容積率和價(jià)格都被推高的現(xiàn)象。在遠(yuǎn)郊區(qū)縣表現(xiàn)出高容積率居住小區(qū)與低密度工業(yè)區(qū)并存的格局。

? 遠(yuǎn)郊區(qū)縣商品房銷(xiāo)售占全市比重從2008年的31%上升至2012年的55%。非住宅類(lèi)商品房銷(xiāo)量從2006年的7%上升至2012年的41%。

? 全市50個(gè)掛賬村中有38個(gè)位于中心城區(qū)邊緣區(qū)，居住的流動(dòng)人口是拆遷人口的1.4倍。

? 據(jù)統(tǒng)計(jì)，一綠隔、二綠隔內(nèi)目前可以建設(shè)大型生態(tài)綠地的用地單元（指面積大于10km²、寬度不小于1km，城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例不大于10%的用地）只有25處。

? 2010年六普數(shù)據(jù)顯示，北京市常住外來(lái)人口主要來(lái)自河北（155.9萬(wàn)人，占22.1%）、河南（98.0萬(wàn)人，占13.9%）、山東（59.8萬(wàn)人，占8.5%）、安徽（43.0萬(wàn)人，占6.1%）、黑龍江（40.3萬(wàn)人，占5.7%）、湖北（33.5萬(wàn)人，占4.8%）和四川（32.5萬(wàn)人，占4.6%）等。與2000年五普數(shù)據(jù)相比，外來(lái)人口比重排序上升的省份有12個(gè)，主要集中在東北（黑龍江、吉林、遼寧）、華北和華東（山西、天津、山東）以及中南（湖南、湖北）地區(qū)。排序下降的省市有8個(gè)，主要集中在長(zhǎng)三角（浙江、江蘇、安徽、江西）、珠三角（福建、廣東）以及西南地區(qū)（四川）。這一變化反映出近年來(lái)北京對(duì)東北、華北地區(qū)流動(dòng)人口的吸引力在增強(qiáng)，而對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角和西南地區(qū)的吸引力在減弱。

? 客運(yùn)量由2008年的12.2億人次增加到 2012年的24.6億人次, 供給量由14 629萬(wàn)車(chē)公里增加到30 909萬(wàn)車(chē)公里。

? 1956～1966年是美國(guó)的交通投資高峰期（以交通投入/GDP測(cè)算），正是全國(guó)范圍州際高速公路建設(shè)的主要時(shí)間段。即使在這一時(shí)期，該比例也一直穩(wěn)定在3.1%以下，十年平均為2.6%。

? 近五年來(lái)，北京小汽車(chē)出行比例沒(méi)有明顯地增長(zhǎng)或下降，一直穩(wěn)定在33%左右。軌道交通和自行車(chē)是波動(dòng)最大的兩種交通方式。軌道交通從2006年的5.8%增加到2011年的13.8%，五年翻了一番。與之相反，自行車(chē)出行從27.7%下降到15.1%，約減少為2005年的1/2。公交車(chē)分擔(dān)比例2010年起略有下降，出租車(chē)比例2008年起有較明顯下降。宏觀來(lái)說(shuō)，交通方式分擔(dān)比例的變化是由于部分自行車(chē)用戶(hù)和出租車(chē)用戶(hù)轉(zhuǎn)向地鐵和公交車(chē)。2010年居民出行調(diào)查顯示，小汽車(chē)在5km以?xún)?nèi)的出行中比例過(guò)高，占到了32.5%，說(shuō)明即使在短距離出行中，還是有相當(dāng)一部分人選擇小汽車(chē)。

? 一方面，貨運(yùn)物流總量隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模的上升緩慢上升；另一方面，貨運(yùn)強(qiáng)度（貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量/GDP）由于物流產(chǎn)業(yè)質(zhì)量的提升而逐年下降。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變也會(huì)導(dǎo)致貨運(yùn)強(qiáng)度不斷下降，加之客貨分時(shí)段通行、制定通行線路等有效的管理措施，貨運(yùn)對(duì)北京城市交通設(shè)施的需求將逐漸趨穩(wěn)。

? 地面交通矛盾不斷惡化。自2008年實(shí)行限號(hào)以來(lái)，地面交通擁堵情況有輕微緩解。但從2011年開(kāi)始，又逐步惡化，無(wú)論是從擁堵路段、擁堵長(zhǎng)度還是平均擁堵時(shí)間上都有明顯上升。

? 軌道交通的平均行程速度不到20km/h。在全網(wǎng)18個(gè)換乘車(chē)站中（2010年數(shù)據(jù)），全日換乘超過(guò)20萬(wàn)人次的換乘站只有3個(gè)，而其換乘量占換乘總量的29%。10～20萬(wàn)人次的有7個(gè)站，占全網(wǎng)換乘量的43.8%。

? 將每投入一萬(wàn)元的建設(shè)資金下一年增加的客運(yùn)人數(shù)作為投入/產(chǎn)出指標(biāo)，2008年北京為359人/萬(wàn)元，2012年為73人/萬(wàn)元。地鐵的收入成本比，北京為59.5%，倫敦為91%、新加坡為125%、東京為170%、香港為186%。

? 美國(guó)聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)于1924年創(chuàng)建了國(guó)家首都公園委員會(huì)（National Capital Park Commission），來(lái)為華盛頓的公園、園林路、游戲場(chǎng)系統(tǒng)等制定綜合規(guī)劃。其職責(zé)在1926年拓展到對(duì)城市和區(qū)域規(guī)劃所有要素的思考，例如土地利用、大運(yùn)量交通、社區(qū)設(shè)施等。1926年，這個(gè)機(jī)構(gòu)被重新命名為國(guó)家首都公園和規(guī)劃委員會(huì)（National Capital Park and Planning Commission，NCPPC），1952年后轉(zhuǎn)變成國(guó)家首都規(guī)劃委員會(huì)（National Capital Planning Commission，NCPC），它處理整個(gè)哥倫比亞特區(qū)內(nèi)部的規(guī)劃事務(wù)，同時(shí)也對(duì)延展到特區(qū)之外的周邊地區(qū)負(fù)有有限的規(guī)劃責(zé)任。國(guó)家規(guī)劃委員會(huì)有12個(gè)成員，代表聯(lián)邦及地方選區(qū)來(lái)負(fù)責(zé)國(guó)家首都的規(guī)劃。NCPC制定的《國(guó)家首都綜合規(guī)劃：聯(lián)邦因素》是國(guó)家首都長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的藍(lán)圖，也為委員會(huì)的規(guī)劃行動(dòng)提供了決策框架，委員會(huì)的綜合規(guī)劃職能負(fù)責(zé)“聯(lián)邦要素”的處理，同時(shí)也負(fù)責(zé)審查“哥倫比亞特區(qū)要素”對(duì)聯(lián)邦利益形成的影響。對(duì)NCPC產(chǎn)生規(guī)定和影響的法律法規(guī)包括：《國(guó)家首都規(guī)劃法》、《1910年建筑高度控制法案》、《紀(jì)念工作法案》、《哥倫比亞特區(qū)區(qū)劃法》、《對(duì)外事務(wù)法》、《國(guó)際中心法案》、《國(guó)家歷史保護(hù)法案》、《國(guó)家環(huán)境政策法案》、《哥倫比亞特區(qū)居住規(guī)定法案》、《Capper-Cramton法案》等。此外，印度、加拿大等國(guó)家也設(shè)有國(guó)家首都地區(qū)。

? 北京市人口和功能的疏解包含兩層含義：一是面向區(qū)域的疏解，也就是把某些首都非核心職能疏解到北京以外的京津冀地區(qū)，乃至全國(guó)其他地區(qū)；二是舊城、主城區(qū)向新城地區(qū)的疏解。

? 公共交通建設(shè)目標(biāo)應(yīng)該向增加公交客流、降低擁堵程度、追求投資效益等多目標(biāo)轉(zhuǎn)變。資金方面，努力改變過(guò)于依賴(lài)公共資金的現(xiàn)狀，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。增加使用者承擔(dān)的費(fèi)用，增加的目標(biāo)幅度與目標(biāo)交通出行結(jié)構(gòu)相匹配，即努力使票價(jià)的增長(zhǎng)不使大部分乘客轉(zhuǎn)向小汽車(chē)，但又不鼓勵(lì)無(wú)顧忌地乘坐公共交通，增大公共交通壓力。以地鐵調(diào)價(jià)方案為例，可以采取漸進(jìn)式、分片式的調(diào)價(jià)方法，在長(zhǎng)期價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)形成之前，通過(guò)一系列實(shí)驗(yàn)型調(diào)價(jià)對(duì)各區(qū)、各人群的需求彈性有充分的認(rèn)識(shí)和把握。道路資源的市場(chǎng)分配可以采用交通需求管理手段，例如路段收費(fèi)、收擁堵費(fèi)和停車(chē)收費(fèi)等。

? 以干線、喂給線、聯(lián)絡(luò)線和外圍線系統(tǒng)優(yōu)化軌道交通網(wǎng)。東西走廊即軌道干線，主要用來(lái)串聯(lián)發(fā)展帶中最重要的就業(yè)、居住、休閑娛樂(lè)中心，具有運(yùn)力大、速度快、載客多等特點(diǎn)，擁有四種軌道線中最高的速度和運(yùn)送能力。軌道干線在中心城區(qū)核心區(qū)可以組成多條線路并行的通廊。喂給線服務(wù)次中心，連接干線和公交、慢行交通。

? 區(qū)域通票制，外圍線按距離收費(fèi)，征收跨區(qū)費(fèi)用，實(shí)行通勤高峰和非通勤高峰差異票價(jià)制等。

 

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