3　規(guī)劃方法與思路

3.1　對2004版北京總規(guī)編制與實施的評估

2004版北京總規(guī)無論從人口與土地規(guī)模預(yù)測上，還是從產(chǎn)業(yè)、功能區(qū)的布局上，均體現(xiàn)對北京快速成長的情景預(yù)期。為適應(yīng)城市經(jīng)濟和人口規(guī)模的雙擴張，規(guī)劃本身采用了“增量式、藍圖式、結(jié)構(gòu)性”的技術(shù)體系。與此同時，規(guī)劃也基于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和防止“大城市病”，借鑒世界城市發(fā)展經(jīng)驗，突出了新城發(fā)展策略。

規(guī)劃提出的“兩軸、兩帶”的格局總體上實施較好，但“多中心”體系尚未完全建立。一方面，由于對北京巨大吸引力帶來的各類功能增長預(yù)期不足，具體項目落位往往等不到新中心，特別是新城的培育成熟就需要決策為應(yīng)急這些項目多在中心城區(qū)見縫插針式布局。另一方面，區(qū)縣過于偏重GDP導(dǎo)向的開發(fā)式擴張也使得“多中心”格局在實際操作中的成效打折扣。如中心城內(nèi)主城區(qū)和邊緣組團之間的功能關(guān)系不夠清晰，以天通苑為例，其規(guī)劃為邊緣次中心組團，但目前基本功能基本上是一個30萬人口的“臥城”。

2004版北京總規(guī)在空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上確定了次區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其目的是針對不同地方資源稟賦條件、生態(tài)環(huán)境承載能力、經(jīng)濟社會發(fā)展水平及未來發(fā)展目標采取差異化的發(fā)展策略^⑧。但由于多種原因，地方政績考核制度未能及時跟進，不能有效約束各行政主體的開發(fā)建設(shè)行為，使得次區(qū)域戰(zhàn)略的實施狀況不盡理想。此外，2004版北京總規(guī)在生態(tài)約束性指標與控制性要求、針對不同人群的服務(wù)需求、對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃引導(dǎo)、對于社區(qū)發(fā)展等方面考慮不足，也缺乏應(yīng)對。

3.2　規(guī)劃編制方法的轉(zhuǎn)變

3.2.1　北京發(fā)展新任務(wù)對總規(guī)修改的新要求

自2004版北京總規(guī)修編以來，北京進入了一個新的發(fā)展階段。目前北京已經(jīng)是世界上人口排名靠前的超級大都市區(qū)，北京60km范圍內(nèi)的都市地區(qū)人口達2 600萬，僅次于東京都市圈的3 300萬和上海的2 900萬 。與此同時，北京從過去的中國首都已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂腥蛴绊懥Φ摹按髧锥肌薄１本┳鳛榭側(cè)丝谝?guī)模上千萬的超級大城市，面臨著與世界同等規(guī)模城市一樣的“特大城市病”，因此需要客觀認識特大城市發(fā)展的階段性特征與問題。

同時，北京作為大國首都，隨著中國國際地位的不斷提升，承擔的國際、國內(nèi)職能也日益龐大。在習(xí)近平總書記對北京提出的“政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心”定位基礎(chǔ)上，北京應(yīng)面向更加廣闊的國際舞臺，繼續(xù)推動創(chuàng)新能力的提升，繼續(xù)強化國際交往功能，大力彰顯東方古都特色文化中心和實現(xiàn)大國政治決策與治理能力。因此，如何協(xié)調(diào)好新增的核心職能空間訴求與城市一般職能的關(guān)系是新時期首都發(fā)展的重要議題。如非核心職能的區(qū)域疏解問題、北京的創(chuàng)新輻射力問題、首都核心文化價值的發(fā)揮等議題，是新時期北京總規(guī)必須面對的發(fā)展任務(wù)。尤其是如何推動首都核心職能、非核心職能在區(qū)域?qū)用娴慕y(tǒng)籌布局，保護好區(qū)域生態(tài)安全格局，加快創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展，促進跨界合作與邊界地區(qū)管制，都需要北京的主動作為。

3.2.2　國際經(jīng)驗借鑒及啟示

從世界城市的人口、產(chǎn)業(yè)、功能和空間發(fā)展演進來看，尤其與東亞的日韓首都的發(fā)展階段相比較，北京目前仍然處于功能的聚集階段。2013年北京的人均生產(chǎn)總值超過1.5萬美元，是十年前的三倍。從經(jīng)濟發(fā)展水平對比來看，與東京1980年代初、首爾1990年代的發(fā)展階段相近。從功能發(fā)展水平來看，東京、首爾在這個發(fā)展階段實施了產(chǎn)業(yè)再升級戰(zhàn)略，如注重創(chuàng)新、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的培育，同時通過空間調(diào)整促進國際門戶、交往職能的進一步提升。

從國際經(jīng)驗來看，未來一段時間內(nèi)，人口向北京聚集仍將保持一定速度，中心城區(qū)的核心功能發(fā)展仍處于聚集與提升階段，如東京23區(qū)在1960年代后人口依然保持緩慢上升態(tài)勢，就業(yè)依然平穩(wěn)增長。但這個時期的空間矛盾、設(shè)施承載壓力和環(huán)境保護壓力將進一步加大，因此提前制定區(qū)域性疏解戰(zhàn)略尤為迫切。與此同時，目前北京人均收入水平使得北京的社會結(jié)構(gòu)有了明顯改變，其一是規(guī)模龐大的中產(chǎn)群體，其二是人口眾多的外來務(wù)工者，其三是各類特殊人群，如外國定居者，規(guī)劃應(yīng)充分別對這三方面的人口需求制定差異化的政策，尤其對于教育、醫(yī)療健康、休閑體育等方面的服務(wù)功能配套。

3.2.3　規(guī)劃編制方法的轉(zhuǎn)型

因此，新一輪北京總規(guī)修改一方面應(yīng)積極應(yīng)對全球影響力的首都核心職能發(fā)展，適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，并強化區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主導(dǎo)責(zé)任；另一方面也要服務(wù)好生活工作居住在北京的各類人群。因此，新一輪北京總規(guī)的規(guī)劃目標應(yīng)從偏重土地開發(fā)、單一經(jīng)濟目標導(dǎo)向轉(zhuǎn)向綜合競爭力、整體效率、城市品質(zhì)與特色等多目標；規(guī)劃技術(shù)方法從過去的“功能主導(dǎo)、結(jié)構(gòu)性、藍圖式、增量發(fā)展”規(guī)劃轉(zhuǎn)向“以人為本、政策型、協(xié)作式、存量優(yōu)先”規(guī)劃。

3.3　新一輪北京總規(guī)修改的總體思路

2000年柏林“全球城市未來會議”提出以全球市場、區(qū)域經(jīng)濟和科學(xué)文化技術(shù)創(chuàng)新來共同實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，這依然對北京的發(fā)展有著重要的指導(dǎo)意義。而本輪北京城市總體規(guī)劃編制工作是在2004版規(guī)劃基礎(chǔ)上的深化與提升。上版規(guī)劃提出的“兩軸、兩帶、多中心”發(fā)展格局仍然是今后一段時期內(nèi)北京各項功能、設(shè)施布局和政策制定的基本框架，需要延續(xù)。但同時，基于北京當前發(fā)展階段性問題的尖銳性和新發(fā)展要求的緊迫性，應(yīng)提出具可操作性的優(yōu)化方案。在此基礎(chǔ)上，需要立足處理好三組關(guān)系來制定總規(guī)的總體思路與重點規(guī)劃內(nèi)容（表2）。

注：宏觀指北京大都市區(qū)、京津冀區(qū)域以及更大范圍空間尺度；中觀指中心城區(qū)、各種類型功能區(qū)的空間尺度；微觀指功能節(jié)點、社區(qū)層次的空間尺度。

3.3.1　區(qū)域協(xié)同與城鄉(xiāng)并治

東京都市圈、紐約都市圈、倫敦及其東南部地區(qū)、大巴黎地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗表明，區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有兩個層面的要求：①以中心城市為核心60km范圍的通勤圈，是首都或世界城市的核心職能和新興產(chǎn)業(yè)增長的重點區(qū)域，以大都市區(qū)為空間組織單元，合理安排生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，其中30km范圍為緊密通勤圈；②60～150km范圍的協(xié)作發(fā)展區(qū)，該區(qū)域主要以城際軌道網(wǎng)組織城鎮(zhèn)體系，同時也是建設(shè)生態(tài)安全屏障的主要載體。通過交通等基礎(chǔ)設(shè)施向區(qū)域延伸和公共服務(wù)設(shè)施的空間優(yōu)化布局來引導(dǎo)中心城市、新城、區(qū)域次中心的協(xié)同發(fā)展具有現(xiàn)實意義。與此同時，世界城市都高度重視郊區(qū)（城鄉(xiāng)結(jié)合部）的發(fā)展，在緊密通勤圈與一般通勤圈之間，通過公共服務(wù)設(shè)施引導(dǎo)、郊野公園建設(shè)，建設(shè)富于創(chuàng)新、生態(tài)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，將更多的首都核心功能、配套功能“下放到”農(nóng)村集體建設(shè)用地之上，使城鄉(xiāng)結(jié)合部成為首都或世界城市發(fā)展的重要組成部分。因此，不能簡單割裂城鄉(xiāng)二元關(guān)系來制定郊區(qū)發(fā)展政策，而應(yīng)隨著首都中心城區(qū)功能的升級不斷調(diào)整城鄉(xiāng)結(jié)合部的相應(yīng)功能，并制定相應(yīng)的政策與管理方法。

3.3.2　創(chuàng)新驅(qū)動與存量挖潛

世界城市發(fā)展經(jīng)驗表明，當人均GDP超過1萬美元后，推動城市產(chǎn)業(yè)體系由資本要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，是提升城市競爭力的重要舉措。當前北京的人均GDP已經(jīng)達到1.5萬美元，利用好北京的科技、文化創(chuàng)新資源和人才優(yōu)勢，以點帶面，以城帶鄉(xiāng)，以區(qū)（中關(guān)村）帶區(qū)（區(qū)域），構(gòu)筑區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)體系和新興產(chǎn)業(yè)集群，使北京在全球城市體系中再上一個臺階。創(chuàng)新的發(fā)展需要一個相對低成本的空間載體，實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略離不開空間資源的整合，尤其是存量空間資源的再利用，這點在倫敦、紐約等城市功能升級路徑中都有明顯的體現(xiàn)。北京中心城區(qū)的棕地、新城和城鄉(xiāng)結(jié)合部都是創(chuàng)新發(fā)展的潛力地區(qū)，未來應(yīng)順應(yīng)各種創(chuàng)新要素和新興產(chǎn)業(yè)集群的空間布局規(guī)律，加強存量空間的挖潛與統(tǒng)籌配置，使創(chuàng)新元素能夠不斷落地。對于存量空間資源的再利用，需要在人口和功能的優(yōu)化調(diào)整基礎(chǔ)上制定統(tǒng)籌策略，而不是簡單的加大密度，推進高容積率再開發(fā)^⑨。

3.3.3　多元文化與包容發(fā)展

世界城市的文化大多來源于自身既有的文化基礎(chǔ)，又與世界其他地區(qū)進行文化交流而形成獨特的人文氛圍。北京優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承與現(xiàn)代文化的凝練，既需要構(gòu)建具有首都精神風(fēng)貌的文化景觀長廊，又需要將多元、開放的市民文化充分展現(xiàn)出來；既體現(xiàn)出城市內(nèi)部的文化差異性，又顯現(xiàn)出城市人文的包容特性。隨著北京的國際化水平提升，世界各地越來越多的人將選擇北京作為其第二居所和工作地，如何容納這些不同文化背景的人群值得規(guī)劃師認真思考。與此同時，更多年輕人和務(wù)工人員也會選擇“北漂”生活，如何保障這些人群的工作生活基本條件，并逐步融入城市發(fā)展，也值得我們認真思考。