2　北京城市發展面臨的突出問題

2.1　資源壓力與生態環境形勢嚴峻，經濟與空間發展模式亟待轉型

由于北京人口快速增長和城鄉空間蔓延式擴張，造成生態質量大幅下降，土地、水等資源的壓力陡增，生態脆弱性問題已經對首都的可持續發展產生負面影響。①水資源瓶頸問題尤為突出，近十年來北京的年均水資源為24億m³，而實際水資源需求在36億m³左右，有1/3的水資源量需要外地調入；人均水資源量從1990年的373m³下降到2011年的100m³左右，該指標接近干旱地區的人均水資源量標準。②目前北京平原地區的城鄉建設用地比重已超過50%，超過了生態可持續發展能力的上限。土地資源快速消耗很大程度上源于農村集體土地的粗放利用，如北京六環以內聚集了220多平方公里的集體權屬的“工業大院”用地，造成大氣、水和垃圾污染問題突出。③生態安全格局受到破壞。2004版北京總規確定的第一道綠化隔離帶保留率不到30%，如京通方向的綠隔保留率僅為11%；根據衛星圖片解譯，第二道綠化隔離帶也僅保留60%。綠化隔離帶的減少和大面積、高密度人工建成環境，致使城市熱島、雨島效應快速增加。④環境污染問題對居民健康的影響持續加大。2013年，北京市的重度及以上污染天數比例為16.2%，PM2.5年均濃度為89μg/m³，超過新標準的1.56倍。而不合理的建設占用通風廊道，也使得大氣污染問題“雪上加霜”。通過衛星遙感圖像反演模擬，2012年中心城區的熱島面積已占77%，城區的風速也比郊區低20%～30%。

2.2　城市職能體系結構性矛盾凸顯

當前，北京已經形成了現代服務業引領經濟職能發展的局面，2013年年底北京的三次產業結構為0.8∶22.7∶76.5，其中國際服務、創新（包括科技和文化）和總部經濟等職能擴張尤為迅速，已成為北京的核心職能（表1）。同時，在強大的政治影響力下，北京實際上發揮了北方地區中心城市的作用，承擔了過于龐大的經濟職能、區域性服務職能和一般性生產職能，進而造成人口大規模聚集和“大城市病”。如在區域性服務職能方面，各項重大設施與功能依然高度集中于北京。特別是鐵路、高速公路、機場等重大基礎設施的樞紐高度集中引來大量的過境交通和相關產業。又如北京的商業貿易、醫療、文化教育、社會服務機構的服務直接面向京津冀乃至全國。2013年年底，按常住人口計算，北京的醫療機構床位數為4.9張/千人，略高于全國平均4.55張/千人，但其中50%～60%為外來就醫患者提供服務。對于不屬于首都核心職能的都市工業和服務業，也由于北京的市場、交通區位優勢和信息資源優勢而高度聚集。從工商企業登記信息來看，北京的家居、服裝紡織、建材裝飾、小五金、精細化工等企業的總量和分布密度在環渤海地區都是最高的，而這些產業在天津、河北的大城市周邊規模卻小很多。

2.3　城鄉二元結構嚴重失衡

北京的“大城市病”首先是世界大城市普遍面臨的通行問題，需要客觀面對人口持續聚集的階段特征，并正視由此帶來的各項壓力與矛盾。人口高度向心聚集態勢沒有根本改變，造成中心城區的各項設施與服務壓力持續增加。2011年年底，中心城區的常住人口達1 230萬，占全市總人口的61%；雖然近三年北京總人口年均增長量較之前有較大幅的回落，但人口持續向五環以內中心城區聚集的態勢沒有根本改變。過去十年，11座新城的人口增長約200萬人，但中心城及其緊密相鄰的城鄉結合部地區人口卻增長了400萬人。人口大規模、快速聚集，給北京中心城區的交通、環境和城市日常生活造成巨大壓力。2013年年底，北京機動車數量達543.7萬輛^④，千人擁有機動車數量在世界大城市中不算高，卻成為全球十大最堵城市之一。至2013年，北京全市軌道交通運營里程為465km，比2003年增加了351km^⑤。但軌道開通速度依然不能滿足人口的需求，如昌平、通州、大興等遠郊線擁擠程度與東京相差無幾。

其次，城鄉結合部集體建設用地無序低效擴張，社會與生態問題顯著增加。2000年以來，北京中心城區快速、高密度聚集和高強度開發，在市場機制作用下，城鄉結合部也通過“量的膨脹”來支持中心城區的擴張。中心城區近年來超量的建筑開發刺激了配套行業的發展，包括建材、裝飾、五金、家居用品生產等。而由于北京采取鼓勵農村集體建設用地工業倉儲業發展的政策，使得這些都市產業正好尋找到低成本生產空間，由此導致城鄉結合部的農村集體建設用地無序擴張的局面。2011年北京的農村集體建設用地達1 540km²，比現狀城鎮建設用地1 430km²還多110km²（圖1）。當然，北京的城鄉結合部在承接低成本創新產業和休閑經濟方面也具有積極意義，使得農村集體經濟從傳統的“城郊瓦片經濟” 向新興產業轉變，如高碑店鄉文化傳媒園、來廣營鄉老年公寓、豆各莊的民營總部基地和海淀郊區農村大量的“創客”空間。因此，對于北京的城鄉結合部地區需要客觀評估價值，要認真審視其無序性導致的安全隱患、生態危機和社會治理難題，也要肯定其作為城市配套發展的功能區和低成本創新、創業空間的正面作用，全面系統地謀劃下一步的發展。

2.4　面向世界的國際化功能亟待加強

自2004版北京總規修編以來，北京的國際重大賽事、國際會議和與之相關的國際交往功能以及門戶基礎設施建設有了大幅提升，大部分指標位居亞洲甚至全球前列。與此同時，北京由于國家門戶職能的快速提升，成為國內外總部基地和相關分支機構的重點聚集區。2013年年末，北京以央企為主體的世界500強總部已經超過48個，位居世界第一；其他國際性企業機構的地區總部數量也接近200個。但作為世界第二大經濟體的首都，面向更大世界舞臺，北京在吸引國際機構、吸納國際高端人才方面與世界城市相比差距還十分明顯。如紐約、倫敦等世界城市中服務于國際交往和經貿活動的各類服務業人口比重超過總就業的40%，而北京中心城區這一比重僅為25%。北京目前在吸引外國人留學、長期居住、工作和休閑旅游方面的開放度與世界城市相比還遠遠不夠。如2013年接待入境旅游者450.1萬人次，比上年下降10.1%，總量上與東京、巴黎等世界城市相比差距不小。

2.5　城市產業創新功能不足

北京是全國的創新中心，其基礎科技研發、產學研、應用研發及科技金融平臺建設在國內遙遙領先。2013年北京的R&D投入占GDP總量已經達6.16%，領先位居第二位的上海市2.76個百分點；全市的技術轉讓合同占全國的40%以上，技術合同金額是上海的4.2倍。但作為世界第二大經濟體的國家必須有一個強大的創新中心來支持國家的產業轉型升級，這方面以中關村自主創新示范區為核心的北京創新體系與世界一流的創新地區相比仍有不少差距，表現為以下三個方面。①中關村每年的專利授權量僅為美國硅谷的1/5左右，占全國的比重僅為3.6%；而美國硅谷占到了全國的12%，是名副其實的全球創新驅動器。②北京的創新主體70%以上是大中型國有企業或國家級事業科研機構，相對長三角而言中小、小微企業的創新動力不足。從美國、英國和日本的發展經驗來看，要推動國家產業轉型升級，激發面大、量廣的中小企業創新活力尤為重要，目前北京在創新制度設計、空間載體謀劃等方面“欠賬”較大。③推動城市創新發展的人才尤為重要。自1990年代以來，西方發達國家開始了一輪吸引全球高端人才提升競爭力的戰略舉措。紐約、倫敦中心城市的人口數量由下降轉變為緩慢上升，其中高素質國際移民是支撐其人口和經濟增長的重要動力。

2.6　城市文化特色和生活品質與世界城市相比差距較大

北京擁有2 500多年建城史和800年建都史，留存的文化古跡眾多。同時，隨著北京在世界舞臺上重要性的提升，一批有重大影響力的國際會議和賽事落戶北京，促使其進入了大型公共建筑和標志性景觀工程大規模建設的高峰期，一定程度上起到弘揚首都精神風貌的積極作用。當前北京也成為全國性的文化創意中心，文化創新產值高達全國的30%～50%。但隨著城市的快速擴張，古城面臨的保護壓力比以往更為突出。與此同時，北京面向市民和公眾的文化遺產展示、特色城市文化景觀塑造等方面“欠賬”較大，尤其是市民和游人可接觸的人文環境還有待提升。此外，北京的人性化設計方面不足，尤其是社區尺度的環境和設施條件不能滿足人們日益增長的健康休閑、出行活動需求。如北京中心城區的綠地公園雖然總量比東京要高，但可達性差，服務效率低。根據清華大學的測算結果，30km尺度范圍的區域，北京的公園與郊野公園面積僅為巴黎、倫敦、紐約等城市的1/4～1/3^⑥。又如城市街道缺乏可供人們跑步健身的空間和自行車專用道。

2.7　中心城開發強度高而運營效率低且南北差距持續加大

一方面，功能板塊發展模式導致現有城市中心體系不健全。大規模開發量的功能板塊發展模式由于規劃功能單一，管理簡單化，雖然其承載著大量現代服務業就業，但卻缺少居住、服務配套，導致過大尺度的交通通勤壓力。2000～2010年，中心城區的就業崗位增加了250萬個，目前仍以年均20萬個左右的速度遞增，就業中85%為第三產業。2006～2013年，中心城區（中心組團和十大邊緣組團）年均建筑面積增加374萬m²。在促進經濟發展單一目標導向下，為了能夠增加GDP，中心城區過度發展樓宇經濟，尤其是沿著二環、三環、四環建設300多棟高層辦公樓，致使中心城的交通、環境壓力陡增。

另一方面，中心與交通樞紐之間的銜接性差，致使城市整體效能下降。當前北京的軌道交通總長度居世界前列，但中心城區的軌道交通網密度、換乘樞紐與紐約、東京等世界城市相比依然明顯不足，城市的聚集效應還有待優化（圖2、圖3）。對比人口規模相近的東京，其1970年代通過“環形+放射”軌道交通網組織各城市中心，使得東京能夠保持高效的日常通勤效率。然而北京的中關村、朝陽CBD、金融街之間至今仍然缺乏快速通道連接；同時軌道與周邊就業場所、服務空間的“最后一公里”協同建設關系差，使得城市的總體效率不高。如東京站進出有88.7%是通過步行交通解決，而北京南站62%的客流需要通過出租車、小汽車進行疏散。造成這種現象的原因也和圍繞軌道站點周邊地區的土地集約利用效率不高密切相關。如紐約曼哈頓Grand Central地鐵站周邊十分鐘步行圈分布了30萬個就業崗位，商業辦公建筑面積達820萬m²；而北京西單地鐵站周邊十分鐘步行圈就業崗位不到15萬個，商業辦公建筑面積僅70萬m²。

而北京中心城區南城、北城差距持續擴大的趨勢尚未扭轉，總體上形成了北部商務服務與創新產業、南部工業與物流的發展格局。北京南、北城的不均衡，歷史成因已久。1950年代國家行政管理中心和科研文教中心建設選址在以東、西城區和海淀為主的城市北部地區。繼而1980年代的中關村園區建設、1990年代則是亞運村和CBD建設、2001年奧運場館設施的建設重心同樣還是北部。1999～2004年，國家和北京就將高達98%的大型公共設施投資投向北部，南城只占2%。尤其是近年來在首都機場的帶動下，北部地區無論在制造業還是現代服務業方面發展均遠快于南城地區。然而，首都南、北城發展上目前的這種巨大差距，特別是南城地區在民生條件、經濟發展水平、人口素質、城市面貌、基礎設施條件、城市功能等方面全面滯后于北城，已經給北京城市正常功能發揮帶來嚴重的負面影響（圖4）。

2.8　空間管理模式粗放且方式單一

北京的空間管理模式粗放突出表現在兩個方面。宏觀方面重視單一功能區開發，忽視整體效率與效能的提升；重視短期應急管理，不重視長期調控引導。北京中心城區在引導功能布局方面,采用了功能區分塊組織模式，如中關村、朝陽CBD、奧體中心、金融街等；而區縣發展各自為政，到2012年年底北京市范圍內擁有各級各類的功能區150個左右。這些功能區雖不像一般產業園區那樣有固定范圍，但其開發模式與管理體制仍延續園區體制，不夠重視功能的混合發展，對城市總體結構產生較為明顯的扭曲。中微觀尺度上重視土地開發效益，忽視人的服務需求。當前對街區尺度空間單元的管理往往采用封閉式、一刀切的管理模式，不利于多樣的城市生活空間的培育。如北京現有的道路格局是在傳統的單位制功能板塊上搭建起來，在土地開發上采用大網格尺度布局（300～400m一個單元），這種模式不利于小商業功能和小微企業植入，也不利于形成街道式交流空間。從城市的便利店數量分布來看，根據2014年城市便利店委員會發布的“中國城市便利店指數”來看，北京排名倒數第二，深圳、東莞等城市遙遙領先^⑦。又如駐京部隊自成體系的改造模式也與城市其他功能區之間缺乏有效銜接。

2.9　北京周邊地區的無序開發影響首都的可持續發展

與北京的過度聚集形成鮮明對比的是北京市域外圍周邊地區的無序開發局面失控。根據北京周邊60km范圍地區的各類規劃拼合圖測算，各類新城、新區規劃用地約800km²，而目前的開發建設用地不超過250km²；其中工業園區和倉儲用地規劃達450km²。按照目前該地區每年7～8km²的開發速度，北京周邊的新增建設用地尚需70～80年才可用完。在這些規劃下，地方開發建設項目侵占區域重要生態廊道的現象時有發生，尤其是北京周邊地區的通風廊道不斷被蠶食，這將對首都的可持續發展構成威脅。可以毫不夸張地說，若不加強管制，北京周邊地區的發展建設局面將與當前城鄉結合部無序發展現象有相似的結局。因此，如何加強跨界地區的規劃管控與統籌協調也成為新一輪北京總規面臨的難題。