4　規(guī)劃對(duì)策

4.1　區(qū)域?qū)用妫ň┙蚣剑┌盐湛沙掷m(xù)發(fā)展框架

（1）首都職能的區(qū)域化疏解與重構(gòu)

一方面，強(qiáng)調(diào)區(qū)域次級(jí)中心城市的培育，盡快形成多中心發(fā)展格局。未來(lái)應(yīng)以北京、天津、石家莊、唐山等城市為主體構(gòu)筑多中心互動(dòng)發(fā)展格局，發(fā)揮交通大通道聯(lián)動(dòng)作用，帶動(dòng)保定、廊坊、滄州、秦皇島、張家口、承德、衡水等次級(jí)中心城市加快發(fā)展。全面改善中心城市的人居環(huán)境，增強(qiáng)城市的綜合服務(wù)功能、建設(shè)專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群地、地區(qū)性商貿(mào)流通中心。同時(shí)在沿海地區(qū)、北京外圍60km范圍區(qū)域和交通大通道交會(huì)節(jié)點(diǎn)地區(qū)培育專業(yè)化產(chǎn)業(yè)集群、區(qū)域物流基地和輻射帶動(dòng)周邊縣市的產(chǎn)業(yè)新城（圖5）。另一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)在政府與市場(chǎng)的共同作用下推動(dòng)首都部分職能的外溢。對(duì)于創(chuàng)新與教育、醫(yī)療服務(wù)、交通樞紐、文化旅游等功能，應(yīng)強(qiáng)調(diào)北京與京津冀各城市之間的密切合作和對(duì)接。對(duì)于批發(fā)市場(chǎng)、都市工業(yè)、商貿(mào)物流等功能，應(yīng)注重市場(chǎng)引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)區(qū)域的疏解^⑩。

（2）把構(gòu)筑區(qū)域生態(tài)安全格局作為前置性、剛性規(guī)劃內(nèi)容，防止城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張

按照城區(qū)、近郊、遠(yuǎn)郊三個(gè)圈層建設(shè)功能互補(bǔ)的區(qū)域性生態(tài)綠隔；按照不同圈層生態(tài)綠隔與城市的空間關(guān)系，增加綠隔內(nèi)郊野公園、綠道、特色都市農(nóng)業(yè)基地等功能，強(qiáng)化人的可進(jìn)入性，使得綠隔的生態(tài)服務(wù)功能得以保留（表3）。尤其應(yīng)逐步恢復(fù)首都地區(qū)（北京周邊30～60km）的生態(tài)林地，與周邊城市共同推進(jìn)跨行政區(qū)的環(huán)首都國(guó)家公園，切實(shí)防止城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的無(wú)序蔓延。

（3）重視區(qū)域交通網(wǎng)規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的協(xié)同開發(fā)建設(shè)

最新的《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略2011》延續(xù)了歷版戰(zhàn)略規(guī)劃，通過(guò)完善“戰(zhàn)略地區(qū)、提升地區(qū)、復(fù)興地區(qū)”等節(jié)點(diǎn)地區(qū)來(lái)實(shí)現(xiàn)城市空間的彈性成長(zhǎng)^?，這對(duì)北京的區(qū)域戰(zhàn)略具有很好的借鑒意義。對(duì)還處于聚集與擴(kuò)散并舉發(fā)展階段的北京，一方面應(yīng)強(qiáng)化30～60km范圍內(nèi)有潛力發(fā)展地區(qū)的戰(zhàn)略性引導(dǎo)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)和居住相協(xié)調(diào)的新城；另一方面應(yīng)加強(qiáng)與區(qū)域性次級(jí)中心城市的對(duì)接合作，將北京的創(chuàng)新、高端經(jīng)濟(jì)要素延伸到北京周邊地區(qū)（圖6）。

4.2　市域?qū)用妫ū本┒际袇^(qū)）注重彈性發(fā)展和有機(jī)生長(zhǎng)格局

（1）立足競(jìng)爭(zhēng)力、宜居環(huán)境重構(gòu)新型城鄉(xiāng)關(guān)系

2004版北京總規(guī)提出的次區(qū)域是在宏觀層面上引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)要素和設(shè)施的合理聚集。而在10年之后，在經(jīng)濟(jì)多元性、社會(huì)多樣性更加突出時(shí)期，尤其是針對(duì)北京突出的城鄉(xiāng)二元矛盾，可以在中、微觀層面上建立片區(qū)功能—政策體系，并實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋^?。①應(yīng)圍繞首都核心職能的聚集統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)政策，使得創(chuàng)新、創(chuàng)意等功能和扶持政策向成本較低的農(nóng)村集體建設(shè)用地傾斜。②應(yīng)推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的綜合環(huán)境治理，借鑒巴黎、倫敦等世界城市郊區(qū)的功能發(fā)展經(jīng)驗(yàn)制定北京的郊區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。以此為基礎(chǔ)整合規(guī)劃、土地、環(huán)保、財(cái)稅、產(chǎn)業(yè)、勞動(dòng)就業(yè)等部門，制定郊區(qū)綜合整治配套政策。重要的一點(diǎn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部治理不能再延續(xù)大規(guī)模提高容積率的改造方式，應(yīng)將其作為防止城市高密度蔓延的隔離帶。對(duì)于涉及主要軌道站點(diǎn)周邊地區(qū)、門戶地區(qū)和其他重大公共設(shè)施規(guī)劃的區(qū)域，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)土地的集約高效利用。

（2）按照扁平化要求規(guī)劃多層次的軌道交通網(wǎng)，促使創(chuàng)新要素向區(qū)域擴(kuò)散應(yīng)通過(guò)設(shè)施引導(dǎo)改變目前中心城市過(guò)度依賴公路網(wǎng)的出行與物流交通形成的“中心—外圍”模式，通過(guò)不同速度的軌道網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)都市區(qū)各圈層之間的快速通勤。未來(lái)應(yīng)構(gòu)筑由中心城快速環(huán)線和市郊鐵路快速環(huán)線組成的內(nèi)外雙環(huán)快速軌道網(wǎng)系統(tǒng)（圖7），將中心城和近郊新城通過(guò)軌道樞紐緊密聯(lián)系在一起，使得遠(yuǎn)郊地區(qū)的城鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)與中心城區(qū)的通達(dá)性進(jìn)一步提升；同時(shí)通過(guò)城際軌道、郊區(qū)鐵路來(lái)壓縮京津冀城市群其他城市進(jìn)入北京都市區(qū)的時(shí)空距離。引導(dǎo)中心城快速環(huán)線的城市樞紐和市郊鐵路環(huán)線的郊區(qū)樞紐周邊地區(qū)的土地綜合開發(fā)，促進(jìn)創(chuàng)新要素的轉(zhuǎn)移與聚集。

（3）做好空間資源的統(tǒng)籌規(guī)劃與戰(zhàn)略預(yù)留

在北京大都市區(qū)層面應(yīng)統(tǒng)籌利用好各類存量空間資源，充分預(yù)留好戰(zhàn)略性新增空間，為潛在的核心職能發(fā)展提供平臺(tái)。如近郊城鄉(xiāng)結(jié)合部綠隔中的“工業(yè)大院”、濱水地區(qū)都是重要的存量空間。戰(zhàn)略性地區(qū)中北京第二機(jī)場(chǎng)周邊及南城地區(qū)尤為重要，一方面應(yīng)強(qiáng)化首都新機(jī)場(chǎng)的綜合交通樞紐對(duì)于京津冀臨空經(jīng)濟(jì)、國(guó)際物流、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的組織；另一方面應(yīng)強(qiáng)化其與中心城區(qū)各中心節(jié)點(diǎn)，特別是中關(guān)村、朝陽(yáng)CBD之間的便捷聯(lián)系，利于引導(dǎo)創(chuàng)新、高端經(jīng)濟(jì)要素便捷可達(dá)門戶地區(qū)（圖8）。

（4）實(shí)現(xiàn)生態(tài)與文化網(wǎng)絡(luò)協(xié)同建設(shè)

新一輪北京總規(guī)應(yīng)在非城鎮(zhèn)空間方面做足文章，核心是利用市域范圍內(nèi)的水系、風(fēng)景綠林等區(qū)域綠道網(wǎng)串聯(lián)點(diǎn)狀分布的文物古跡、歷史文化保護(hù)區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)、歷史文化名村、風(fēng)景名勝區(qū)等歷史要素，構(gòu)成生態(tài)與文化協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。有以下三個(gè)方面規(guī)劃重點(diǎn)：①著重在西部的山前地區(qū)發(fā)展文化娛樂(lè)、生態(tài)旅游、休閑度假等功能空間；②注重自然與人文交融的郊野公園建設(shè)，在中心城與新城之間，借助自然水系、山體和農(nóng)田建設(shè)郊野公園，包括北郊公園、西郊公園（三山五園）、南郊公園、東郊公園、潮白河公園、永定河公園和京廊綠隔公園等（圖9）；③借助綠道和京郊特色小城鎮(zhèn)、農(nóng)莊建設(shè)慢城^?。

4.3　中心城層面（五環(huán)）重在效率與品質(zhì)的雙提升

（1）立足長(zhǎng)遠(yuǎn)重構(gòu)多中心體系，逐步提升核心功能區(qū)的效率與效能

新一輪北京總規(guī)應(yīng)借鑒日本東京都市圈的城市空間拓展規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，逐步轉(zhuǎn)變既有的大尺度板塊功能區(qū)拓展模式，強(qiáng)化中心節(jié)點(diǎn)地區(qū)的進(jìn)一步高效集約建設(shè)，同時(shí)控制中心節(jié)點(diǎn)以外地區(qū)的土地開發(fā)密度與容積率，并轉(zhuǎn)而通過(guò)軌道網(wǎng)實(shí)現(xiàn)新增建設(shè)量向中心城區(qū)邊緣組團(tuán)轉(zhuǎn)移。針對(duì)1 200萬(wàn)人口規(guī)模的中心城，近期要重視邊緣組團(tuán)中心或門戶型交通樞紐地區(qū)對(duì)于分擔(dān)朝陽(yáng)CBD、中關(guān)村、金融街三大中心的作用，增加住宅、購(gòu)物休閑、公共綠地配套，降低長(zhǎng)距離交通通勤的不利影響（圖10）。

（2）建設(shè)彰顯國(guó)家形象和文化自信力的首都文化網(wǎng)絡(luò)與多元人文功能區(qū)

新一輪北京總規(guī)修改應(yīng)高度重視人文環(huán)境品質(zhì)的建設(shè)，這既是大國(guó)首都發(fā)展所需，也是城市功能完善的重要舉措，是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要途徑。因此，在繼承北京體現(xiàn)古都風(fēng)貌特色的“十”字軸基礎(chǔ)上，應(yīng)建立一套可識(shí)別、認(rèn)同感強(qiáng)的現(xiàn)代都市文化空間網(wǎng)絡(luò)（圖11）。通過(guò)都市文化空間網(wǎng)絡(luò)串聯(lián)歷史文化保護(hù)區(qū)、國(guó)家精神展示風(fēng)貌區(qū)、現(xiàn)代都市風(fēng)貌區(qū)、特色都市人文聚集區(qū)等人文功能區(qū)。特別的，為應(yīng)對(duì)北京國(guó)際人員交往功能發(fā)展，應(yīng)在重大功能區(qū)內(nèi)進(jìn)一步凸顯不同文化導(dǎo)向的文化地域風(fēng)貌建設(shè)。如中關(guān)村應(yīng)強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新相關(guān)的文化功能建設(shè)，通州強(qiáng)調(diào)運(yùn)河文化功能建設(shè)。

（3）按照“古都味兒、東方韻、國(guó)際范兒”引導(dǎo)城市空間品質(zhì)和風(fēng)貌特色提升

新一輪北京總規(guī)應(yīng)強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)對(duì)空間品質(zhì)提升的指導(dǎo)作用，注重分層次、分類別的景觀風(fēng)貌特色引導(dǎo)，增強(qiáng)城市的可識(shí)別性；同時(shí)保護(hù)好傳統(tǒng)建筑地域特色，要求善用本地材料建設(shè)質(zhì)樸人居環(huán)境（圖12、圖13）。同時(shí)在新城與既有城市的城市規(guī)劃中考慮生活質(zhì)量和環(huán)境健康等指標(biāo)要求，如通過(guò)控制城市的規(guī)模和形態(tài)來(lái)保障城市通風(fēng)，并將通風(fēng)廊道與城市主要街道和開敞空間布局相結(jié)合。又如在微觀尺度強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)街區(qū)格局的保護(hù)與歷史風(fēng)貌特色的延續(xù)，20多年前清華大學(xué)吳良鏞院士對(duì)于舊城菊兒胡同的改造模式依然對(duì)當(dāng)前的街區(qū)設(shè)計(jì)有著重要的示范意義。

（4）強(qiáng)化微觀層面的精細(xì)化管理，建立一套引導(dǎo)城市活力發(fā)展的治理機(jī)制

簡(jiǎn)·雅各布斯認(rèn)為“偉大城市”重在保持城市街區(qū)的生機(jī)勃勃，相應(yīng)的規(guī)劃舉措應(yīng)包括以下四部分：擁有多于一個(gè)的主要功能；大部分街區(qū)必須距離短；多個(gè)時(shí)代的建筑能夠保存并各有所用；擁有足夠的人口密度。新一輪北京總規(guī)應(yīng)著重圍繞人的需求，包括宜居、健康、安全、出行、設(shè)施與公共服務(wù)等方面，建立一套精細(xì)化管理體系和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（圖14）；同時(shí)應(yīng)結(jié)合不同功能區(qū)域的發(fā)展要求，以街道或城郊功能區(qū)^?為基本單元建立起“城市單元更新+社區(qū)規(guī)劃”的協(xié)作式規(guī)劃體系。通過(guò)協(xié)作式規(guī)劃體系在自上而下的管理與自下而上的訴求之間尋求平衡，一方面,使政府能夠?qū)嵤┲卮笤O(shè)施，利于將公共服務(wù)設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施、綠地等民生型工程落到實(shí)處；另一方面，也起到協(xié)作式規(guī)劃平臺(tái)作用，將公眾、開發(fā)主體、政府各方訴求統(tǒng)一起來(lái)。