五十七、從嚴重經(jīng)濟困難中走出來（上）

經(jīng)歷了一九五九年和一九六〇年國民經(jīng)濟連續(xù)兩年的嚴重困難，特別是原來沒有預(yù)計到的嚴重糧食危機，周恩來深深感到，作為中國國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)還遠遠談不上過關(guān)，這個基礎(chǔ)還十分脆弱。他在一次工作匯報會上指出：“不大躍進，不能擺脫落后。但是，我們對大躍進的規(guī)模還未摸透，我們對農(nóng)業(yè)過關(guān)估計容易了。”

怎樣才叫“農(nóng)業(yè)過關(guān)”呢？周恩來在另一次會上是這樣解釋的：“至少農(nóng)業(yè)的主要糧食，在全國每人平均達到一千到一千五百斤中間才能算過關(guān)。”“農(nóng)業(yè)過關(guān)總要使農(nóng)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)機械化和半機械化，有一定數(shù)量的化肥配合土肥來增產(chǎn)，基本上完成水利”, “這都是基本上的要求，要基本上實現(xiàn)”。“我說的過關(guān)，就是把農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的底子打下來，能夠?qū)崿F(xiàn)四個現(xiàn)代化，成為一個工業(yè)國。”這自然是需要經(jīng)過相當(dāng)長時間的努力才能實現(xiàn)的。

一九六〇年，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比上一年又下降百分之十二點六，其中糧食產(chǎn)量比上一年下降百分之十五點六，國民經(jīng)濟比例失調(diào)的情況更加嚴重，人民生活水平和身體素質(zhì)都大幅度下降。面對著農(nóng)業(yè)的嚴重被動局面，從這年秋季開始，周恩來對“大躍進”以來的經(jīng)驗教訓(xùn)和國民經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重困難的原因，進行了認真的反思。他指出：“總的說，做計劃、搞建設(shè)必須有大躍進的速度，又要按比例地發(fā)展。只有大躍進的速度與按比例的發(fā)展相結(jié)合，也就是豐富的革命性與嚴格的科學(xué)性相結(jié)合，才能波浪式地、有節(jié)奏地持續(xù)躍進。否則，就會違反客觀規(guī)律，就會受到客觀規(guī)律的懲罰。沒有大躍進的速度，就會犯保守主義的錯誤。不按比例發(fā)展，就會造成比例失調(diào)，喪失平衡，欲速不達。一切事物的發(fā)展都有一定界限，一切真理都具有嚴格的科學(xué)性。”

近兩年國民經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重困難的原因，周恩來認為主要有三個方面：首先是自然災(zāi)害。他說：“我們在建設(shè)當(dāng)中必須對自然災(zāi)害要有足夠的估計”,“‘人定勝天’這個道理是對的，但是要辯證地來看這個問題。對這方面有任何忽視都會帶來本來可以避免的困難”。其次是缺乏經(jīng)驗。周恩來指出：“現(xiàn)在就需要我們總結(jié)經(jīng)驗來掌握這個新的規(guī)律，并且有可能比較多地來認識這個規(guī)律。我們不可能設(shè)想，在我們剛搞大躍進的時候，各種規(guī)律都預(yù)先能夠預(yù)見到。”第三個，也就是最重要的原因還是工作上的缺點和錯誤，其中主要是執(zhí)行政策不力。

聯(lián)系到農(nóng)業(yè)對國民經(jīng)濟全局的極端重要性，周恩來指出：“農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，也就是說農(nóng)業(yè)的發(fā)展水平是國民經(jīng)濟首先是工業(yè)發(fā)展速度的決定因素”，因此，在安排國民經(jīng)濟計劃時，必須首先考慮到“農(nóng)業(yè)能夠提供多少糧食給工業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)能夠提供多少勞動力給工業(yè)和其他各行各業(yè)，農(nóng)業(yè)能為工業(yè)提供多少原料，農(nóng)業(yè)能為工業(yè)提供多大購買力”。他說：

“在我國目前農(nóng)業(yè)機械化水平還非常低的條件下，農(nóng)業(yè)的發(fā)展速度不能不在極大程度上決定于使用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的勞動力的數(shù)量和質(zhì)量。因而，勞動力在國民經(jīng)濟部門中的配置就成為計劃經(jīng)濟中最重要的比例關(guān)系之一。在社會主義制度下，提高勞動生產(chǎn)率必須開展技術(shù)革新運動，改善勞動組織，調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)動廣大勞動者的生產(chǎn)積極性。但是，更重要的是保證勞動力持續(xù)勞動的能力和延續(xù)后代再生產(chǎn)的能力。近三年來，這個最簡單的道理，卻被忽視了。”

為了扭轉(zhuǎn)國民經(jīng)濟的被動局面，周恩來提出，一九六一年的口號是“調(diào)整、鞏固、充實、提高”。由于農(nóng)業(yè)上的問題最先暴露出來，調(diào)整農(nóng)業(yè)便成為一九六一年上半年全黨最中心的工作。調(diào)整農(nóng)業(yè)從哪里入手？首先應(yīng)該調(diào)整黨在農(nóng)村的基本政策。正如陳云所說：“政策問題不解決，農(nóng)民的積極性發(fā)揮不出來，其他的措施再多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也上不去。”

當(dāng)時，在農(nóng)村政策上積累起來的問題已相當(dāng)嚴重。一九六〇年初，在廬山會議反右傾的影響下，全國范圍內(nèi)又重新刮起嚴重挫傷農(nóng)民生產(chǎn)積極性的“共產(chǎn)風(fēng)”：農(nóng)村人民公社出現(xiàn)超越生產(chǎn)力發(fā)展水平而急于從基本隊有制向基本社有制過渡的問題，在發(fā)展公社一級經(jīng)濟力量時出現(xiàn)“一平二調(diào)”的錯誤，在分配問題上出現(xiàn)集體積累過多、社員增收過少等問題，在干部作風(fēng)上出現(xiàn)不實事求是、脫離實際、命令主義等問題，嚴重傷害了農(nóng)民的積極性。這些問題，已經(jīng)持續(xù)數(shù)年，不下大的決心是很難糾正過來的。中共中央曾經(jīng)針對廣東、貴州等地出現(xiàn)的這類問題發(fā)出過指示要求糾正，但沒有得到切實貫徹。七月北戴河會議后，各地實行大辦水利、大辦交通、大辦養(yǎng)豬事業(yè)等，“一平二調(diào)”的現(xiàn)象更加嚴重。這使中共中央感到迫切需要制定出一套切合實際的具體政策，否則就無法從根本上解決這些問題。這副擔(dān)子又落到周恩來肩上。

這年秋天，周恩來主持起草了《中共中央關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》（又稱“十二條”）。這是調(diào)整時期一個關(guān)系經(jīng)濟工作全局的重要文件，是大幅度調(diào)整農(nóng)村政策以戰(zhàn)勝嚴重經(jīng)濟困難的重要開端。

十月九日，中共中央政治局擴大會議討論這個文件。周恩來在會上指出：關(guān)于分配問題還是把“各盡所能、按勞分配”的原則平行提出來。“我們批評共產(chǎn)風(fēng)，要從思想上來認識這個問題。”“共產(chǎn)主義不是平均主義，所以分配問題必須要把這兩句話講透才能鼓勵大家各盡所能。”十一月三日，毛澤東對這封信提出幾處重要的修改意見后，請周恩來“召集（李）富春、（譚）震林、（廖）魯言、（陳）正人、（陳）伯達談一下，最后酌定”。當(dāng)天，中共中央發(fā)出這封《緊急指示信》。

周恩來主持起草的這封《緊急指示信》，在調(diào)整農(nóng)村所有制結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)形式方面下了異乎尋常的大決心。它強調(diào)：“‘共產(chǎn)風(fēng)’必須堅決反對，徹底糾正。必須把當(dāng)前農(nóng)村中迫切需要解決的一系列的政策問題，特別是關(guān)于人民公社所有制方面的一系列的政策問題，向各級黨組織講清楚。”信中提出十二條重大措施，這些措施有著很大的針對性和可操作性。它的主要內(nèi)容是：

一、三級所有，隊為基礎(chǔ)，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度；

二、堅決反對和徹底糾正“一平二調(diào)”的錯誤；

三、加強生產(chǎn)隊的基本所有制；

四、堅持生產(chǎn)小隊的小部分所有制；

五、允許社員經(jīng)營少量的自留地和小規(guī)模的家庭副業(yè)；

六、少扣多分，盡力做到百分之九十的社員增加收入；

七、堅持各盡所能、按勞分配的原則，供給部分和工資部分三七開；

八、從各方面節(jié)約勞動力，加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線；

九、安排好糧食，辦好公共食堂；

十、有領(lǐng)導(dǎo)有計劃地恢復(fù)農(nóng)村集市，活躍農(nóng)村經(jīng)濟；

十一、認真實行勞逸結(jié)合；

十二、放手發(fā)動群眾，整風(fēng)整社。

與此同時，中共中央發(fā)出《關(guān)于貫徹執(zhí)行 <緊急指示信>的指示》，雷厲風(fēng)行地要求各地至遲在十二月中旬以前把《緊急指示信》傳達到農(nóng)村中去，使中央的政策直接同群眾見面。具體步驟是：先召開有地委、縣委書記參加的會議，經(jīng)過討論，弄清思想。周恩來在這里補充寫道：“其中要有意識地在同級黨委中找持有不同意見的人參加。”然后再召開生產(chǎn)小隊長以上的干部會議，吸收若干社員代表參加。周恩來在這里又補充寫道：“其中也要有持有不同意見的人參加。”《緊急指示信》下達后，各級領(lǐng)導(dǎo)干部深入農(nóng)村，向基層干部和農(nóng)民宣讀和講解，同他們一道為糾正錯誤、落實政策、扭轉(zhuǎn)農(nóng)村形勢而奮斗。

這封《緊急指示信》在農(nóng)民中引起強烈反響。四川省郭縣紅光公社的社員說：“中央的十二條完全說到我們的心坎上，條條入耳，越聽越想聽。”雅安縣多營公社的社員更是贊不絕口：“照這樣辦，我們睡著了都會笑醒。”有的地區(qū)的農(nóng)民聽到傳達后，“像得了寶似的高興”，認為“黨的政策沒有變”, “就像是從農(nóng)民口中說出的一樣”, “完全反映了農(nóng)民當(dāng)前的希望和要求”。隨后，各地普遍開展以反對“共產(chǎn)風(fēng)”為重點的整風(fēng)整社運動。

為了進一步研究和分析國內(nèi)情況，特別是農(nóng)村情況，確定和落實一九六一年的國民經(jīng)濟計劃，中共中央決定在北京召開八屆九中全會。全會前，先在一九六〇年十二月二十四日至一九六一年一月十三日舉行中央工作會議，討論一九六一年國民經(jīng)濟計劃，形成《關(guān)于農(nóng)村整風(fēng)整社和若干政策問題的討論紀要》。《紀要》在《緊急指示信》十二條的基礎(chǔ)上，進一步確定若干具體政策：一、提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價格和退賠平調(diào)賬，分兩步走。二、社員家庭副業(yè)和手工業(yè)，是社會主義經(jīng)濟的必要補充，是大集體下的小自由，允許有適當(dāng)發(fā)展。社員自留地占當(dāng)?shù)孛咳似骄加懈氐谋壤瑥摹毒o急指示信》規(guī)定的百分之五提高到百分之七。三、對農(nóng)村集市采取活而不亂、管而不死的方針。目前要放手活躍農(nóng)村集市，不要過多限制。

中央工作會議開始后不久，周恩來率領(lǐng)四百多人的友好代表團出席緬甸獨立節(jié)十三周年慶祝典禮，并舉行互換中緬邊界條約批準書儀式。這是中國同鄰國成功地解決邊界問題的第一個實例，起了示范的作用。一月十二日，他從云南回到北京。

第二天，周恩來出席中央工作會議的最后一次會議。毛澤東在這次會上做了十分重要的講話，他指出：“現(xiàn)在看起來，社會主義建設(shè)不要那么十分急，十分急了辦不成，越急就越辦不成，不如緩一點，波浪式向前發(fā)展”, “不要務(wù)虛名而招實禍”。毛澤東提出工作中要做到三條：情況明，決心大，方法對。情況明是第一條，是工作的基礎(chǔ)，情況不明，一切無從談起。他要求大家回去后“大興調(diào)查研究之風(fēng)，一切從實際出發(fā)”。他說：“今年搞個實事求是的一年。當(dāng)然，不能講我們過去根本一點不實事求是，也不能這么講。我們有實事求是的傳統(tǒng)，就是馬克思主義的普遍真理跟中國（革命）的實際相結(jié)合。但是解放以來，特別是最近幾年，我們不摸底了。”

一月十四日至十八日，中國共產(chǎn)黨八屆九中全會在北京中南海懷仁堂隆重召開。它的指導(dǎo)思想，就是毛澤東提出的“大興調(diào)查研究之風(fēng)”和“今年搞個實事求是的一年”。周恩來出席了會議。這次會議最重要的內(nèi)容是：正式?jīng)Q定對國民經(jīng)濟實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的方針。具體議程有：一、聽取和討論鄧小平關(guān)于上一年十一月以劉少奇為首的中國共產(chǎn)黨代表團到莫斯科參加八十一國共產(chǎn)黨和工人黨代表會議的情況報告，并通過相應(yīng)的決議；二、聽取和討論李富春關(guān)于一九六〇年國民經(jīng)濟計劃執(zhí)行情況和一九六一年國民經(jīng)濟計劃主要指標的報告，建議國務(wù)院根據(jù)這個方針來編制一九六一年國民經(jīng)濟計劃，交全國人大會議審議；三、聽取各省、市、自治區(qū)黨委負責(zé)人關(guān)于十二條緊急指示信發(fā)出后各地開展整風(fēng)整社和糾正“共產(chǎn)風(fēng)、浮夸風(fēng)、瞎指揮風(fēng)、特殊化風(fēng)、強迫命令風(fēng)”等情況的匯報，通過剛剛結(jié)束的中央工作會議作出的《關(guān)于農(nóng)村整風(fēng)整社和若干政策問題的討論紀要》。

這次全會特別強調(diào)：由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連續(xù)兩年遭到嚴重的自然災(zāi)害，一九六一年全國必須集中力量加強農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線，貫徹執(zhí)行國民經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的方針，大辦農(nóng)業(yè)，大辦糧食。要適當(dāng)縮小基本建設(shè)規(guī)模，降低重工業(yè)發(fā)展速度，加強各行各業(yè)對農(nóng)業(yè)的支援，盡最大努力爭取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得較好的收成。一月十八日，全會的最后一天，毛澤東在講話中再次強調(diào)：“希望今年這一年，一九六一年成為一個調(diào)查年，大興調(diào)查研究之風(fēng)。”他說：“大家回去實事求是地干，不要老是搞計劃、算賬。要搞實際工作，調(diào)查研究，去督促，去實踐。”“要鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義，這個路線要堅持。”這次會議對糾正一九五九年廬山會議后又大大發(fā)展起來的“左”的錯誤、恢復(fù)黨的實事求是的思想路線起了重要的作用，是黨在探索社會主義建設(shè)道路上跨出的重大一步。

“一九六一年成為一個調(diào)查年”這個口號，產(chǎn)生了巨大的影響。八屆九中全會結(jié)束后，黨的工作有了很大轉(zhuǎn)變。按照毛澤東的部署，全黨廣泛開展對各項工作的調(diào)查研究，調(diào)查的重點集中在農(nóng)業(yè)問題上。周恩來在一次會議上說：在困難面前，我們不能怨天，也不能尤人，主要應(yīng)求之于自己。我們在座的各位同志，都應(yīng)該下決心摸清情況，摸幾個典型。只有情況明，才能決心大，才能把工作搞好。還要謙虛謹慎，把情況弄明后再下決心，不能瞎搞。二月間，毛澤東在長沙和杭州等地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)群眾反映“十二條解決了一些問題，就是不具體”。他認為需要搞一個比“十二條”更具體、完善的人民公社各級工作條例，把公社各級組織的職權(quán)搞清楚。三月上旬，在毛澤東主持下，起草了《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》，共六十條。這個條例的基本內(nèi)容和“十二條”相同，而又更具體化了。三月四日，周恩來飛抵廣州。第二天，參加毛澤東主持召開的政治局擴大會議。會議的重點是討論人民公社的體制和農(nóng)村人民公社工作條例。會前這段時間內(nèi)，周恩來正忙于研究基本建設(shè)的調(diào)整，去東北處理工業(yè)生產(chǎn)方面遇到的問題，安排進口糧食，并先后會見阿爾巴尼亞、緬甸、越南、日本、蘇聯(lián)等國經(jīng)濟貿(mào)易方面的代表團，沒有來得及對農(nóng)村工作條例進行仔細研究，所以在會上沒有就這個問題發(fā)表意見，主要匯報了糧食和外貿(mào)方面的情況。三月六日，周恩來返回北京。

二月十一日至十三日，毛澤東在廣州主持召開包括華東、中南、西南三個地區(qū)的中央局和省、市、自治區(qū)黨委負責(zé)人參加的“三南”會議。他在會上再一次強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部親自做調(diào)查研究的重要性，痛切地說：“最近幾年吃情況不明的虧很大，付出的代價很大。”會議還印發(fā)了他在一九三〇年所寫的《調(diào)查工作》（后來把題目改為《反對本本主義》——編者注）。在這次會上，毛澤東根據(jù)幾個調(diào)查組匯報的情況，鮮明地提出農(nóng)村人民公社迫切需要解決的問題是反對兩個平均主義：一個是大隊內(nèi)部各生產(chǎn)隊與生產(chǎn)隊之間的平均主義，一個是生產(chǎn)隊內(nèi)部人與人之間的平均主義。毛澤東認為：“這兩個問題，問題極大，不徹底解決，不可能真正地全部地調(diào)動群眾的積極性。”也是在三月十一日至十三日，劉少奇、周恩來、鄧小平在北京召開了包括華北、東北、西北三個地區(qū)的中央局和省、市、自治區(qū)黨委負責(zé)人參加的三大區(qū)工作會議，通常稱為“三北”會議。會議期間，周恩來約參加會議的有關(guān)負責(zé)人商談糧食和外貿(mào)工作；他還抽空和陳毅、賀龍到工人體育館觀看乒乓球訓(xùn)練，并且會見了即將參加第二十六屆世界乒乓球錦標賽的中國運動員，鼓勵他們“勝而不驕，敗而不餒”，為國爭光，打出水平，賽出風(fēng)格。

三月十四日，周恩來等飛抵廣州。十五日至二十三日，中共中央在廣州召開中央工作會議，討論毛澤東主持起草的《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》。十九日，周恩來在中南和華北小組會上發(fā)言說：這些年對許多問題“所以如此不摸底，不落實，沒有留余地、藏一手，除了我們對于復(fù)雜的社會主義建設(shè)工作沒有根據(jù)總路線和兩條腿走路的方針，拿毛澤東思想不斷地總結(jié)經(jīng)驗，提高自己以外，最根本的一個毛病就是沒有依照毛主席的要求，深入廠礦農(nóng)村，進行系統(tǒng)調(diào)查、典型試驗、反復(fù)研究、認真核實，便輕率從事，這就不可能做到 ‘情況明、決心大、辦法對’了”。他說：“要改正這些缺點錯誤，必須從深入下層、深入群眾、認真進行調(diào)查工作入手。”怎樣開展調(diào)查研究呢？周恩來是這樣回答的：

“我們下去調(diào)查，必須對事物進行分析、綜合和比較。事物總存在內(nèi)在的矛盾，要分別主次；總有幾個側(cè)面，要進行解剖。各人所處的環(huán)境總有局限性，要從多方面觀察問題；一個人的認識總是有限的，要多聽不同的意見，這樣才利于綜合。事物總是發(fā)展的，有進步和落后，有一般和特殊，有真和假，要進行比較，才能看透。下去調(diào)查，要敢于正視困難，解決困難。一個困難問題解決了，新的困難問題又來了。共產(chǎn)黨人就是為不斷克服困難，繼續(xù)前進而存在的。畏難茍安，不是共產(chǎn)黨人的品質(zhì)。我們下去調(diào)查要堅守毛澤東同志的三條原則：從群眾中來，到群眾中去；集中起來，堅持下去；堅持真理，修正錯誤。這就是民主集中制，它不但是組織原則，也是工作原則。智慧是從群眾中來的，但對群眾的意見領(lǐng)導(dǎo)方面還要加工，然后回到群眾中去考驗，在這基礎(chǔ)上再加工。脫離我們的基本階級群眾，就會喪失黨的基礎(chǔ)。尾巴主義，隨著群眾跑，就會放棄黨的領(lǐng)導(dǎo)。目前的毛病，還是我們發(fā)號施令太多，走群眾路線太少。”

會議期間，周恩來參與修改了《中共中央關(guān)于討論人民公社工作條例草案給全黨同志的信》。信中寫道：

“有了這個條例，公社各級干部和全體社員對于人民公社是什么性質(zhì)，對于公社各級應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，應(yīng)該怎樣做，不應(yīng)該怎樣做，就可以有一個統(tǒng)一的、全面的、正確的了解。這樣，廣大農(nóng)民的積極性就會有一個新的高漲，農(nóng)村人民公社的工作就會有一個大的進步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展也就可以得到一個更好的保證。”

根據(jù)周恩來的提議，會議還討論了糧食問題。三月二十一日，周恩來在會上介紹了糧食的現(xiàn)狀。他說：從去年七月到今年六月的糧食年度，全國的收購計劃為八百四十億斤，到現(xiàn)在為止，只收購了七百四十四億斤，相差的一百億斤要靠麥收。在今后兩個季度，即二、三季度，存在八十億斤的糧食缺額。

怎樣來克服面對的困難呢？周恩來提出應(yīng)該實行“三包三定政策”，即包產(chǎn)、包購、包銷，定產(chǎn)、定購、定銷。具體辦法是：一、包產(chǎn)以后，超產(chǎn)部分可以全部歸大隊，但是要允許國家買。周恩來說：“沒有這一條是不行的，不僅中央有困難，地方上也有困難。在一般地區(qū)我們提出四句話：多產(chǎn)多吃多購；少產(chǎn)少吃照購；災(zāi)荒少吃少購；重災(zāi)可以由社、縣、地、市、省調(diào)劑，實行救濟免購。有了這四條線，才能爭取超產(chǎn)。”二、在目前災(zāi)荒基礎(chǔ)上進行的包產(chǎn)，一般不能“三年不變”，只能一年一變。當(dāng)然，個別生產(chǎn)穩(wěn)定、歷年豐產(chǎn)的地區(qū)，可以考慮幾年不變，但是這只是個別的，由地方上控制。三、地方在“三定”之后出現(xiàn)災(zāi)荒，由縣、地管小災(zāi)，地、省管中災(zāi)，省和大區(qū)管大災(zāi)。中央管兩種特大災(zāi)荒：一是管三個省到四個省的特大災(zāi)荒，二是如果超過三四個省，就要開會，實行“大平調(diào)”。“平調(diào)”也是一種不得已的手段，過去刮“共產(chǎn)風(fēng)”是不對的，但是遇到自然災(zāi)害以東補西，以豐補歉，東調(diào)西調(diào)，南調(diào)北調(diào)，也是不得已，并不是愿意這樣做。周恩來強調(diào)說：“三定三包”政策“一定要貫徹，否則不能調(diào)動農(nóng)民的積極性，穩(wěn)定農(nóng)民情緒，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”。

為了使糧食早日過關(guān)，周恩來提出三條措施：一、在六七年的時間內(nèi)，還要從各方面來支援農(nóng)業(yè)，大抓經(jīng)濟作物，實行機械化，求得增產(chǎn)。同時還要實行低標準、瓜菜代，口糧水平不能一下增加太多，這是長期奮斗的方針。二、在全國來說，仍要繼續(xù)提倡節(jié)衣縮食，特別是在城市，更要大力提倡。三、在不妨礙生產(chǎn)、而且有利于生產(chǎn)的情況下，要壓縮一批城市人口回鄉(xiāng)，這項工作應(yīng)該立即著手準備，而且要有計劃有領(lǐng)導(dǎo)有步驟地去做。我們希望從今年麥收開始到明年，爭取在一年半的時間內(nèi)壓縮一千萬以上的人口回鄉(xiāng)，這對于減少城市的糧食壓力，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，會起很好的作用。減人這條措施十分重要，正如陳云所說：“只有這樣，才能穩(wěn)定全局，并且保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的恢復(fù)。”

三月二十二日，會議通過《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》，并決定將這個草案發(fā)給農(nóng)村黨支部和全體社員討論，征求意見，并在一部分地區(qū)選點試行。

在廣州期間，周恩來聽到陳賡病逝的消息，十分悲痛。陳賡是周恩來在黃埔軍校和上海地下斗爭時期的得力助手。長征過草地時，周恩來身患重病，是陳賡和兵站部部長楊立三等用擔(dān)架抬著他走過來的。周恩來是一個十分重感情的人。一九五五年楊立三病故時，周恩來曾為他抬棺送葬。得到陳賡病逝的消息后，三月二十四日，周恩來經(jīng)武漢趕回北京。當(dāng)天，立刻前往設(shè)在中山公園的靈堂吊唁，并主持公祭大會。事后，周恩來題寫二張“陳賡同志之骨灰”供陳賡的夫人傅涯選用。當(dāng)鄧穎超將三張題字送到傅涯手中時，她感動得流下了眼淚。

這時，由于美國違反一九五四年日內(nèi)瓦會議協(xié)議，干涉老撾國內(nèi)和平問題，引起中國周邊一些國家的不安。四月六日，周恩來離開北京到武漢。在武漢停留期間，修改了中共中央對國家計委黨組《關(guān)于安排一九六一年基本建設(shè)計劃的報告》的批轉(zhuǎn)意見和中央轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于調(diào)整農(nóng)村勞動力和精簡下放職工問題的報告》。九日，抵達廣西憑祥，同越南領(lǐng)導(dǎo)人胡志明、黎筍、范文同等就老撾和平問題進行會談。隨后，周恩來又到云南昆明會見緬甸總理吳努，就相同的問題交換了意見。周恩來在同吳努談話中指出，我們認為老撾這個戰(zhàn)爭是打不大的，是美國發(fā)動的局部戰(zhàn)爭。因為那里沒有很多空曠的地方，森林太多不好打。如果美國要在那里打局部戰(zhàn)爭，那么這對美國來說，比朝鮮戰(zhàn)爭將是更加錯誤的時間、更加錯誤的地點和更加錯誤的戰(zhàn)爭。只要美國不干涉老撾的內(nèi)政，老撾問題是可以解決的。

四月十三日至十五日，周恩來陪同吳努到西雙版納傣族自治州首府景洪參加傣歷新年慶祝活動和歡度潑水節(jié)。在西雙版納期間，周恩來參觀了云南亞熱帶植物研究所和國營橡膠園，要求有關(guān)人員搞好我國年輕的橡膠種植業(yè)，還要求當(dāng)?shù)馗刹吭鰪姳Ｗo環(huán)境的意識。他說：“這里是富饒美麗之鄉(xiāng)，如果破壞了森林，將來也會變成沙漠，我們共產(chǎn)黨人也就成了歷史的罪人，后代就會罵我們。”周恩來對他們說：“一定要研究這個問題，要解決好合理開墾，保護好自然資源，改造好大自然，要做人民的功臣，可不要做歷史的罪人。”

利用這次外出的機會，周恩來在武漢、南寧、昆明、成都等地向省委和縣委負責(zé)人了解農(nóng)村整社的情況和對《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》的意見。四川省委介紹了省委召開的三級干部會上，對如何解決兩個平均主義問題的重要經(jīng)驗：一個是南充瀠溪公社介紹的，用“三包”（包產(chǎn)、包工、包成本）“一獎”（超產(chǎn)獎勵）來克服生產(chǎn)隊之間的平均主義問題；另一個是南充火花公社介紹的用供給和工資“三七開”的分配制度來解決社員與社員之間的平均主義問題。四月十九日，周恩來回到北京后，將四川省委給中央的一個會議簡報及瀠溪和火花公社的經(jīng)驗報告送給毛澤東，并附信說：“很值得一看。”他在信中還寫道：“廣州會議和六十條中對 ‘以產(chǎn)定分’沒有深入討論，所以在分配上沒有作出明確規(guī)定。當(dāng)然生產(chǎn)收入低的，不一定非實行 ‘三七開’不可，也可‘二八開’或更少于 ‘二八開’。現(xiàn)在看起來，這一問題是具有普遍性的，不僅西南、中南各省如此，回京后聽小平、彭真同志談，北京各縣也是要求 ‘以產(chǎn)定分’，而黑龍江則早已實行 ‘以產(chǎn)定分’。其他按勞動等級或按工作定額定工分的，都為群眾所不贊成。”

廣州會議結(jié)束后，毛澤東又提出五月中旬在北京召開一次中央工作會議，會議的任務(wù)是“繼續(xù)廣州會議尚未完成的工作：收集農(nóng)民和干部的意見，修改（農(nóng)村）工作條例六十條和繼續(xù)整‘五風(fēng)’。”為了開好這次會議，毛澤東要求參加會議的人，在會前對農(nóng)村中若干群眾最關(guān)心的問題，如食堂問題、糧食問題、供給制問題等進行重點調(diào)查。

四月底至五月初，周恩來先到河北邯鄲，聽取河北省負責(zé)人的匯報。隨后，在五月三日至八日到河北武安縣伯延公社進行深入調(diào)查，走訪了幾十戶貧下中農(nóng)家庭，視察了生產(chǎn)隊的集體食堂，還到公社商店了解商品價格。周恩來在社員家中看到的情況令他十分震驚。他后來在中央工作會議上說：“除了樹葉、咸菜、野菜以外，就沒有東西了，硬是沒有存糧。”抗日戰(zhàn)爭時期，武安曾是八路軍晉冀魯豫軍區(qū)所在地，有著光榮的革命斗爭傳統(tǒng)，當(dāng)?shù)厝罕姙橹г寺奋姶驌羧毡厩致哉咦龀鲞^重大貢獻。看到這里的鄉(xiāng)親們生活仍舊這樣貧困，周恩來感到十分痛心和內(nèi)疚。

在伯延公社，他找了公社、大隊、小隊的干部和社員群眾談話，其中一個叫張二廷的社員直率地告訴他：“這兩年生活一年不如一年。”又說：“如果再這樣下去兩年，連你也會沒有吃的。”為什么這樣講呢？張二廷解釋道：“因為我們當(dāng)然首先要顧自己，你們征購不到，還不是沒有吃的？”周恩來后來說：“這句話對我教育很大，我很受感動。當(dāng)時在場的地委的干部聽了以后，說這個人是個落后分子。我跟他們解釋：這樣看不對，這個社員說的是真理，一個農(nóng)民把我們看作他自己的人才會說這樣的話，這是一針見血的話。”會后，周恩來到張二廷家做客。面對和藹可親的國家總理，張二廷將伯延公社遭受的災(zāi)情和公共食堂等方面所存在的問題如實地告訴周恩來，希望周恩來以后還能來伯延。周恩來表示，有機會一定來，如果自己來不了，也一定會派人來。周恩來沒有失信，直到“文化大革命”前，他年年都派人到伯延調(diào)查，并且代他看望這位敢說真話的農(nóng)民朋友。

在伯延公社調(diào)查過程中，周恩來發(fā)現(xiàn)，社員最不放心的是多征購糧食，害怕擠掉他們的自留地。社員們要周恩來當(dāng)場保證：“分下去的自留地再不要收回了，再不要拿自留地頂口糧指標了。”周恩來認為：“既然摸點，總要摸出個情況來，總要給他一點合理的保證。”所以，他當(dāng)著地委、縣委、社委的同志說：“我可以保證。”社員們又要求周恩來以后能夠每半年來一次他們才能放心。周恩來回答說：“我個人能否半年來一次，還不能擔(dān)保，有時可能忙于什么事情去不成，但是工作組總是要去的。”

通過對伯延公社的調(diào)查，周恩來掌握了大量第一手情況。他發(fā)現(xiàn)《緊急指示信》和《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》中關(guān)于開辦食堂和保持部分供給制的規(guī)定，并不符合農(nóng)村實際情況，是廣大農(nóng)村干部和社員群眾意見比較集中、反應(yīng)比較強烈的兩個問題。五月七日凌晨三點半，他請秘書孫岳用保密電話向正在上海的毛澤東匯報了調(diào)查的情況，匯報中說：

一、食堂問題。絕大多數(shù)甚至于全體社員包括婦女和單身漢在內(nèi)都愿意回家做飯。我正在一個食堂搞試點，解決如何把食堂解散好和如何安排好社員回家吃飯的問題。二、社員不贊成供給制，只贊成把五保戶包下來和照顧困難戶的辦法。現(xiàn)在社員正在展開討論。三、社員群眾迫切要求恢復(fù)到高級社時評工記分的辦法，但是已有發(fā)展。辦法是：包產(chǎn)到生產(chǎn)隊，以產(chǎn)定分，包活到組。這樣才能真正實現(xiàn)多勞多得的原則。因此，這個辦法勢在必行。只有這樣，才能提高群眾的生產(chǎn)積極性。四、邯鄲專區(qū)旱災(zāi)嚴重，看來麥子產(chǎn)量很低，甚至有的顆粒不收，棉花和秋季作物還有希望。目前最主要的問題是恢復(fù)社員的體力和恢復(fù)畜力問題。

毛澤東十分重視這些意見，連夜將這份匯報批轉(zhuǎn)給各省、市、自治區(qū)黨委。與此同時，毛澤東還先后收到劉少奇、朱德、鄧小平、彭真、胡喬木等從各地寄來的調(diào)查報告。這些報告中反映的問題和周恩來報告中提出的問題幾乎是相同的，普遍不贊成辦食堂，不贊成在分配上實行供給制。這些調(diào)查研究工作為中共中央進一步修改《關(guān)于農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》做了重要準備。

隨后，周恩來又到邯鄲、天津等地調(diào)查，了解到更多情況。在這段時間內(nèi)，為解決老撾問題而準備召開的擴大的日內(nèi)瓦會議也在緊張籌備中。周恩來不僅要研究農(nóng)業(yè)調(diào)整問題，而且多次往返北京，同陳毅以及中央書記處一起商討出席日內(nèi)瓦會議的工作，并代中共中央起草了《中央同意陳毅同志在擴大的日內(nèi)瓦會議上的第一篇講話和國際委員會問題的復(fù)示》，對陳毅等在會議上的斗爭策略作出周密部署。

五月十九日下午，周恩來從天津回到北京。二十一日至六月十二日，中共中央在北京繼續(xù)舉行中央工作會議，研究農(nóng)村工作、商業(yè)工作和手工業(yè)工作。毛澤東在會上強調(diào)指出：只有總路線還不夠，還必須有一整套具體政策。由于事前做了充分的準備，會議開得比較順利。會議的一項重要成果是在中央和各地負責(zé)人調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，討論和修改了《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》，形成《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（即農(nóng)業(yè)六十條）。修正草案的重大突破是，根據(jù)周恩來等調(diào)查研究的結(jié)果和廣大農(nóng)村干部和社員的愿望，取消了分配問題上實行的部分供給制，強調(diào)嚴格評工計分；并且針對大家關(guān)注的食堂問題提出：“在生產(chǎn)隊辦不辦食堂，完全由社員討論決定”, “實行自愿參加、自由結(jié)合、自己管理、自負開銷和自由退出的原則”。修正草案還對保障生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的自主權(quán)，提出了一些明確的原則。這個條例比《緊急指示信》和《農(nóng)村人民公社工作條例（草案）》又進了一大步，政策更加完備。它說明人們對客觀世界的認識是要有一個過程的，在調(diào)整中，每前進一步都要付出艱辛的努力。

在調(diào)整政策的過程中，周恩來十分重視總結(jié)經(jīng)驗。中央工作會議上，他根據(jù)毛澤東在廣州會議上對他說的“歷史經(jīng)驗很重要，經(jīng)常回憶和總結(jié)歷史經(jīng)驗就可以少犯錯誤”，對幾年來在經(jīng)濟建設(shè)方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，談了自己的體會。他說：廬山會議以來，由于我們?nèi)狈Ψ治觯逊从覂A和工作上的問題混淆起來，更重要的是沒有實事求是，所以盡管想搞好一點，結(jié)果卻是適得其反。一切都搞全民化，動搖了集體所有和全民所有，得罪了小資產(chǎn)階級。另外，在分配上的平均主義，勞動關(guān)系上的命令主義，上層建筑上的規(guī)章制度一般化、簡單化，認識上的主觀片面性，作風(fēng)上的“五風(fēng)”問題，有些問題在理論上也說不通，如以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，但是農(nóng)林牧副漁普遍減產(chǎn)了；以工業(yè)為主導(dǎo)，由于戰(zhàn)線拉得太長也不起主導(dǎo)作用了。為什么會產(chǎn)生這些問題呢？周恩來說：“那時，就是有點革命，不能深思熟慮，不能冷靜下來”，“‘欲速則不達’，跌了大跤”。講到這里，劉少奇在一旁插話說：“想要快一點，結(jié)果是跌了大跤，反而慢了。看來，搞社會主義光有好的道德、好的感情、好的干勁不行，還要適應(yīng)客觀規(guī)律。這一跤是要跌的，跌得越痛越好，跌得不痛就感受不深”, “問題是跌痛了沒有”。周恩來說：“我是感到痛了。”他認為，工作中出現(xiàn)的這些缺點錯誤，中央應(yīng)負很大責(zé)任，中央主要是書記處和政府部門，我們做具體工作的人應(yīng)負主要責(zé)任，“有些事情發(fā)生問題，就是因為我們沒有調(diào)查，摸得不細，心里沒底”。

為了克服工作上的缺點，周恩來談到必須從思想方法上解決六個方面的問題：一、不斷革命論和革命發(fā)展階段論要相結(jié)合，不能只要不斷革命，超越了革命發(fā)展階段；二、主觀能動性和客觀可能性要相統(tǒng)一，如果過分強調(diào)主觀能動性，對客觀可能性估計不足，結(jié)果必定要破壞生產(chǎn)力；三、革命熱情和科學(xué)精神要相結(jié)合，有了創(chuàng)造性、預(yù)見性，還要有科學(xué)性，不能以感情代替政策；四、正視困難和克服困難是相一致的，承認矛盾就要允許講困難，只有發(fā)現(xiàn)矛盾才能解決矛盾；五、理論和思想不應(yīng)脫節(jié)，在具體執(zhí)行中，不能把理論問題歪曲了；六、必須認識經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，違背客觀規(guī)律，必然要碰壁。

對下一步的具體任務(wù)，周恩來提出，一是平反，我們錯了的，就要承認錯誤，欠了賬的就要交代，什么時候交代清楚，什么時候為止。要平反也要有處罰，平反和處罰要結(jié)合起來。二是經(jīng)濟建設(shè)要全面調(diào)整，究竟怎樣調(diào)整，看來必須把發(fā)展速度放慢，把戰(zhàn)線縮短（包括工商業(yè)和文化教育），這樣才能節(jié)省勞動力。

當(dāng)時，各方面的矛盾集中地表現(xiàn)在糧食問題上，就像劉少奇所說的：“人人都要吃飯。城里人要吃飯，鄉(xiāng)下人也要吃飯，讀書人要吃飯，我們這些 ‘做官’的人也要吃飯。”所以，怎樣從根本上解決糧食問題，是這次會議的一項重要議題。

五月三十一日，會議專門討論這個問題。周恩來在會上作了關(guān)于糧食問題和壓縮城市人口的報告。他指出：“糧食的形勢還沒有好轉(zhuǎn)，還在繼續(xù)緊”,“一九六〇年至一九六一年糧食緊張，城市重于農(nóng)村，這是一個特點”。他從產(chǎn)、購、銷、調(diào)、存幾個方面分析了全國糧食的情況，說明從現(xiàn)在的情況看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可能很快恢復(fù)，因為農(nóng)村機械化少，水利比例小，化肥少，電力少，“四化”程度不高，農(nóng)業(yè)主要建立在人力、畜力、手工生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，所以，每年要供應(yīng)城市五百億斤糧食是困難的。周恩來提出，要解決問題，根本的方針是“從城市壓人口下鄉(xiāng)”。他說：人如何壓下去呢？“最重要的方針就是人從哪里來，回到哪里去。”“三年壓兩千萬人，這是一個艱巨的工作。”

陳云十分贊成周恩來提出的方針，在發(fā)言中對城市人口下鄉(xiāng)的意義作了進一步的說明。陳云指出：“建國以來，出現(xiàn)過四次糧食供應(yīng)比較嚴重的緊張狀況。這四次當(dāng)中，有三次是由于城市人口增加過多產(chǎn)生的，也就是說，城市人口的增加超過了當(dāng)時商品糧食負擔(dān)的可能。”他說：“現(xiàn)在的問題，實質(zhì)是這樣：城市人口如果不下鄉(xiāng)，就只好再挖農(nóng)民的口糧。現(xiàn)在全國在討論貫徹 ‘十二條’和 ‘六十條’，但是，如果糧食征購任務(wù)不減少，‘十二條’和 ‘六十條’就起不了應(yīng)有的作用。因為農(nóng)民最后還是要看我們征購多少。如果征購數(shù)量還是那么多，農(nóng)民還是吃不飽，那么，他們的積極性仍然不會高。所以，面前擺著兩條路要我們選擇：一個是繼續(xù)挖農(nóng)民的口糧，一個是城市人口下鄉(xiāng)。兩條路必須選一條，沒有什么別的路可走。我認為只能走壓縮城市人口這條路。”主持會議的劉少奇也表示：“現(xiàn)在就是要下一個很大的決心，減少城市里面的人口。”

會上，各大區(qū)認真討論了周恩來的報告。經(jīng)過對討論中所提意見的綜合分析，周恩來連夜主持起草出《關(guān)于糧食問題的九條辦法》。六月六日，周恩來在中央工作會議上對這九條辦法逐一作了說明。經(jīng)過討論，作了一些修改和補充。它的主要內(nèi)容是：

一、城鎮(zhèn)減人，必須迅速造成聲勢。各級黨委首先是各中央局，各省、市、自治區(qū)黨委必須親自領(lǐng)導(dǎo)，進行充分政治動員，有計劃、有步驟地分批分期進行。只許辦好，不許搞亂。

二、全國城鎮(zhèn)只許減人，不許加人，特殊需要加人的必須得到中央和中央局的批準。減少城鎮(zhèn)人口，必須同壓縮城市糧食銷量結(jié)合進行。中央要求，在一九六〇年底一點二九億城鎮(zhèn)人口的基數(shù)上，三年內(nèi)減少城鎮(zhèn)人口二千萬以上。

三、中央和地方共同核實城鎮(zhèn)首先是大中城市的人口，清查黑人黑戶，做到人糧相符。

四、今后三五年內(nèi)，全國口糧一般地仍應(yīng)實行低標準、瓜菜代的方針。

五、一九六一年第三季度，調(diào)出地區(qū)調(diào)出糧食十七億斤，要求如數(shù)調(diào)出。調(diào)入地區(qū)調(diào)入糧食五十四點二億斤，不能增加，并且要求東北、華北、華東做不能按期如數(shù)調(diào)到的準備。必要時，只好在短時間內(nèi)，降低城鎮(zhèn)特別是中小城鎮(zhèn)的口糧標準。

六、職工的升級、轉(zhuǎn)正和工資的調(diào)整，推遲到今年下半年城鎮(zhèn)人口減到一定程度以后再進行。

七、中央各部門在這次會議以后，應(yīng)即會同有關(guān)省、市、自治區(qū)黨委提出中央各部在各該地區(qū)的直屬企業(yè)、事業(yè)、學(xué)校、機關(guān)單位的精簡計劃，報中央批準后，派人到地方去與各省、市、自治區(qū)立即協(xié)同配合進行，并以各省、市、自治區(qū)為主。各省、市、自治區(qū)直屬的機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位的精簡計劃，由各省、市、自治區(qū)規(guī)定，報中央批準后進行。各專區(qū)、縣、市所屬的機關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位的精簡計劃，由各省、市、自治區(qū)自行規(guī)定，立即執(zhí)行，并報中央備案。中央在北京的直屬單位應(yīng)該首先帶頭進行。

八、在城市征兵，重點放在大中城市適齡的中等學(xué)校學(xué)生、青年工人和機關(guān)團體的青年職工。

九、中央和地方應(yīng)在整風(fēng)、整社和貫徹十二條、六十條等文件的同時，擬定工業(yè)和商業(yè)支援農(nóng)業(yè)的計劃。

這個文件在會議的最后一天——六月十二日通過，并在六月十六日經(jīng)中共中央批準下達。文件的題目改為《中央工作會議關(guān)于減少城鎮(zhèn)人口和壓縮城鎮(zhèn)糧食銷量的九條辦法》。這九條辦法一直是調(diào)整時期指導(dǎo)城市精簡工作和解決糧食問題的綱領(lǐng)性文件。

由于制定和實施了符合實際情況的一系列具體政策，把人心安定下來，調(diào)動起農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，使農(nóng)村情況開始得到好轉(zhuǎn)。一九六一年，雖然夏糧收成很差，棉花、糖、煙、麻、茶葉等經(jīng)濟作物繼續(xù)大幅度減產(chǎn)，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比上年仍下降百分之二點四，但全年糧食總產(chǎn)量比上一年增長百分之二點八，改變了前兩年大幅度下降的局面，許多地方家畜家禽的數(shù)量開始上升，農(nóng)民生活比上一年有所改善。這是一個來之不易的可喜進步。不久，劉少奇在一次擴大的中央工作會議上評價說：“我們現(xiàn)在基本上還是一個農(nóng)業(yè)國家，農(nóng)村情況的這種逐漸好轉(zhuǎn)，對于整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，對于目前許多困難的克服，對于工農(nóng)聯(lián)盟的進一步鞏固，具有決定性的意義。”

周恩來本來打算，會后以淮安作為試點來進行農(nóng)村調(diào)查。他滿懷感情地說：“我五十年不回老家了”, “我回到家鄉(xiāng)總可以發(fā)現(xiàn)一些情況，幫助解決一些問題”。但是，由于身體不好和工作太忙，他沒有能夠去成，并且再也沒有機會實現(xiàn)這個心愿。曾為周恩來駕駛專機的張瑞靄回憶說，后來周恩來有一次外出視察飛經(jīng)淮安時，特意讓飛機在家鄉(xiāng)上空盤旋一周，流露出深埋在他心里的對家鄉(xiāng)的深切思念。

五月會議結(jié)束后，周恩來的身體很虛弱，中共中央決定讓他半天工作，半天休息。但是，大量的外事活動和國內(nèi)事務(wù)，使他根本無法休息。他先后接待了來訪的越南總理范文同和金日成率領(lǐng)的朝鮮黨政代表團，會見了許多外賓，審閱修改了許多重要文件，還給文藝工作座談會和電影故事片創(chuàng)作會議的聯(lián)席會議、冶金廠礦長會議等七個會議的代表作報告。他對一位外國客人說：“三年來我就沒有休息過。一九五九年，我參加蘇共二十一大，當(dāng)時病了一場，回來后也沒有休息，很難抽出時間，所以只能讓我在家半天休息。”其實連半天休息，周恩來也做不到。他對這位外國客人說：“每天都有外賓來，你不來我也做事情，看文件，每天都要超過八小時。”

經(jīng)過這半年多的努力，由于農(nóng)業(yè)的情況基本摸清，又采取了比較正確的對策，農(nóng)村情況開始出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，但是，工業(yè)方面的困難卻更加突出地暴露出來。在一九六一年初調(diào)整本年度國民經(jīng)濟時，重工業(yè)盡管放慢了發(fā)展速度，但主要指標仍維持在上年的過高水平上，沒有堅決降下來，而實際產(chǎn)值卻在顯著下降（到這年年底，重工業(yè)總產(chǎn)值比上年下降了百分之四十六點六）。這樣，中共中央將調(diào)整工作的重心從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)方面來。根據(jù)毛澤東在五月中央工作會議上的建議，中共中央決定于八月二十三日至九月十六日在廬山繼續(xù)召開工作會議，重點解決工業(yè)問題和城市整風(fēng)。

對工業(yè)方面出現(xiàn)的問題，周恩來一直十分關(guān)注。為了摸清工業(yè)情況，八屆九中全會剛剛結(jié)束，在周恩來的關(guān)懷下成立了由各部負責(zé)人組成的專門研究工業(yè)問題的“十人小組”，成員包括薄一波、谷牧、王鶴壽、張霖之、呂正操、趙爾陸、劉瀾波、彭濤、陳正人、孫志遠。周恩來讓“十人小組”在位于中南海北門斜對面的養(yǎng)蜂夾道設(shè)立一個辦公室，大家白天到各部委上班，晚上集中在這里開會，研究問題。周恩來常常派他的秘書顧明到會，以便及時掌握情況。有時，他聽了顧明的匯報后，還要立刻進一步追問。谷牧后來回憶說：“經(jīng)常有這樣的事情，我夜深回到家里，剛吃了安眠藥睡下，案頭的紅機子又響了。一接電話，原來是周總理打來的；再看看手表，已是凌晨兩三點了。”

那時候，工業(yè)究竟應(yīng)該調(diào)整到怎樣的數(shù)字一時難以確定，但周恩來已經(jīng)清醒地認識到工業(yè)發(fā)展的規(guī)模主要是由農(nóng)業(yè)狀況決定的。他說：“要使工業(yè)發(fā)展，我們就要認識工農(nóng)業(yè)的關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系，這是一個重要問題。拿馬克思的話說，集中的一句話，就是農(nóng)村能夠供應(yīng)多少商品糧給城市，就能夠辦多大的工業(yè)。”

在周恩來督促下，經(jīng)濟和計劃部門努力查清了幾年來糧食生產(chǎn)的實際底數(shù)：一九五八年不是五千億斤，而是四千億斤；一九五九年不是五千一百億斤，而是三千四百億斤；一九六〇年不是三千七百億斤，而是二千八百七十億斤；一九六一年夏收比上年又減少一百六十億斤。農(nóng)業(yè)情況見了底，工業(yè)困難的癥結(jié)就暴露得十分清楚了：那種超越實際可能而在工業(yè)建設(shè)方面不斷鋪攤子的做法是行不通的，是難以為繼的。為了取得可靠的發(fā)展先得作必要的收縮，這種暫時的后退正是更好地前進所必需的。在五月北京召開的中央工作會議上，周恩來明確地提出：農(nóng)村經(jīng)濟需要恢復(fù)，城市的各個方面也要根據(jù)八字方針進行全面調(diào)整。他說：“現(xiàn)在的問題集中表現(xiàn)在速度上，中心是三年內(nèi)要放慢建設(shè)速度。”他斬釘截鐵地指出：“現(xiàn)在光有冷靜不行，還要有勇氣。”

與此同時，“十人小組”在調(diào)查中也切實感受到農(nóng)業(yè)對工業(yè)的嚴重制約作用，他們把情況向周恩來作了匯報。谷牧回憶說：

“如 ‘保煤’問題，既需解決采掘機械，更需解決周總理已經(jīng)指出過的勞動力問題。煤礦工人在井下作業(yè)，勞動強度很大，糧食定量低了不行。而且不僅是糧食，還需要一些像酒這樣的特供品。礦工長年在井下干活，陰冷潮濕，不喝點酒不行。我們把這些情況都向周總理做了匯報。周總理決定：井下工人，每月保證糧食某某斤，供應(yīng)白酒某某瓶。‘老大哥’的問題解決了，接著又冒出了 ‘老大嫂’的問題。原來，當(dāng)年安徽、河北、河南等地農(nóng)業(yè)遭災(zāi)，煤礦工人在農(nóng)村的妻子兒女難以餬口，就跑到煤礦上去找親人。煤礦工人不忍心看著自己的妻子兒女在一旁挨餓而自己一人吃飽，就得分出一杯羹給妻子兒女，這樣，他們自己又吃不飽了，影響了體力。”

周恩來聽到這些情況，心情沉重地說：“問題已經(jīng)成了堆，不動大手術(shù)是不行了。”所謂“動大手術(shù)”，就是要下決心根據(jù)農(nóng)業(yè)所能承受的實際水平對工業(yè)進行全面調(diào)整。

八月二十三日，中央工作會議開幕的當(dāng)天，周恩來到達廬山。

根據(jù)各地的反映，農(nóng)業(yè)六十條初步貫徹執(zhí)行以來，農(nóng)村形勢開始好轉(zhuǎn)，農(nóng)民的生活一般較上一年安定，生產(chǎn)普遍有了發(fā)展。經(jīng)過退賠，大部分人相信，今后“你的就是你的，我的就是我的”, “像個過日子的樣子了”。但是問題還存在，主要是許多地方群眾留糧和國家征購的數(shù)字始終不能落實，而糧食生產(chǎn)雖稍有恢復(fù)，產(chǎn)量仍是很低的。群眾反映：“千錘打鑼，一錘定音”, “糧食問題不解決，條條是空的”。因此，八月二十四日，鄧小平在大會上宣布的會議第一項議程，就是周恩來作關(guān)于糧食問題的報告。

周恩來在報告中首先分析了全國的糧食形勢，指出：今年的災(zāi)情比去年、前年都大，今年的收成，首先是夏糧低于去年，這是已經(jīng)定局了的。所以今年到明年糧食年度的糧食供應(yīng)還要緊。在這種局面下，周恩來認為“三定”還只能是“大死小活”，或者是“半死半活”。他說：“產(chǎn)量和征購一定要定死，但是超產(chǎn)的地區(qū)要多購一點，不能定死。”他說：農(nóng)業(yè)恢復(fù)要三至五年，糧食仍然要低標準、瓜菜代，實行節(jié)衣縮食努力建設(shè)的方針。

同農(nóng)村相比，城市潛伏著的危險更使周恩來擔(dān)憂。他說：“現(xiàn)在看來，城市還沒有發(fā)生問題，但是若不注意，可能發(fā)生難以預(yù)料的事情。我們必須預(yù)先覺察到城市還會緊一陣的，而城市如果亂了的話，各方面都會受到影響。農(nóng)村只要我們的工作做得好，大問題完全可以避免，而城市現(xiàn)在的情況還不明。因此，現(xiàn)在的問題是，城鄉(xiāng)都要兼顧。但是緊哪一頭呢？這個問題，中央幾次談過，也向主席報告了，就是要緊農(nóng)村，保城市。”“只顧農(nóng)村，糧調(diào)不上來，城市供應(yīng)不上，行不行呢？當(dāng)然不行。是不是把城市解散，大家都回農(nóng)村去，我們回延安去？這是沒有一個人贊成的。”周恩來強調(diào)：為了解決城市問題，必須大力精減城市人口。“現(xiàn)在糧食情況很緊張，中央各部要幫助各省、市把廠礦的人員壓下去，壓人的事情要抓緊，城市長期這樣多人是不行的。”

八月三十日，會議通過了周恩來改定的《中共中央關(guān)于一九六一年到一九六二年度糧食工作的幾項規(guī)定（草稿）》。規(guī)定強調(diào)：全黨同志必須動員起來，根據(jù)城鄉(xiāng)兼顧的方針，及時征購，同時安排，踏踏實實地做好糧食分配工作，保證完成糧食征購計劃和糧食調(diào)撥計劃，加緊壓縮城市人口和城市糧食銷量，切實安排好城鄉(xiāng)人民生活，這是擺在全黨面前的一項迫切的重大的經(jīng)濟任務(wù)和政治任務(wù)。

這次會議討論的內(nèi)容十分廣泛，除糧食問題外，更著重的是工業(yè)、財貿(mào)和教育等問題。會議制定的《關(guān)于當(dāng)前工業(yè)問題的指示》指出：我們已經(jīng)喪失了一年的時機，現(xiàn)在再不能猶豫了，必須當(dāng)機立斷，該退的就堅決退下來，必須退夠。所有工業(yè)部門，在今后七年內(nèi)，都必須毫不動搖地貫徹執(zhí)行調(diào)整、鞏固、充實、提高的方針；必須以最大的決心，把工業(yè)的生產(chǎn)指標和基本建設(shè)的規(guī)模降到確實可靠的水平上；在工業(yè)管理中，要改變過去一段時間內(nèi)權(quán)力下放過多、分得過散的現(xiàn)象，實行高度集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)。如果不下這個決心，仍然堅持那些不切實際的指標，既不能上，又不愿下，工業(yè)以至整個國民經(jīng)濟就會陷入更被動、更嚴重的局面。

會議還通過了《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》（簡稱工業(yè)七十條）和《中華人民共和國教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》（簡稱高教六十條）。會后，經(jīng)中共中央批準，國家計委對八屆九中全會所定的一九六一年計劃作了很大幅度的調(diào)整，削減了一半上下：基本建設(shè)投資從一百六十七億元降為八十七億元，鋼產(chǎn)量從一千九百億噸降為八百五十億噸，糧產(chǎn)量由四千一百億斤降為二千七百億斤。這次對計劃指標的削減顯示了不尋常的決心。當(dāng)年年底計劃執(zhí)行的結(jié)果，同這些指標大體相符。

在這次會議上，周恩來仍是最忙的人。除了大會安排的日程外，他還經(jīng)常利用午間休息和晚上召開會議，研究生產(chǎn)建設(shè)中的問題。據(jù)他當(dāng)年的工作臺歷記載：會議期間，他九次約李富春、李先念、姚依林、陳國棟、雷任民等談糧食問題；六次約宋任窮、黃火青、李富春、薄一波、谷牧、王鶴壽、張霖之等談工業(yè)問題。他還多次出席政治局常委會，提出落實國民經(jīng)濟調(diào)整的方針是：“堅決退夠、留有余地；重點調(diào)整、打殲滅戰(zhàn)；綜合平衡、全面安排；集中統(tǒng)一、分級管理。”這個方針得到毛澤東和與會者的贊同。九月十五日，他給毛澤東的信中說：“回北京后，要將重點調(diào)整煤炭生產(chǎn)和重點支援農(nóng)業(yè)兩項工作抓緊進行。”十六日，會議結(jié)束。十七日，周恩來下廬山，先后到江西共產(chǎn)主義勞動大學(xué)和南昌等地視察。十九日，從南昌飛抵北回北京后，周恩來立刻著重抓了煤炭工業(yè)的調(diào)整。他說：“煤、鋼是工業(yè)（生產(chǎn)）上的兩匹馬，煤比鋼還重要。首先要把煤調(diào)整了，集中力量打殲滅戰(zhàn)。”在這次中央工作會議上，通過了周恩來審改的國家經(jīng)委黨組《關(guān)于九月份煤炭分配方案和第四季度煤炭分配意見的報告》。這個報告是煤炭部從八月中旬起就開始編制的，由于供需矛盾很大，雖經(jīng)反復(fù)平衡，并同各地區(qū)、各部門一再交換意見，方案仍定不下來。在這次會上，周恩來親自找有關(guān)地區(qū)、部門的負責(zé)人進行協(xié)商，才把方案最后確定下來。周恩來回到北京后又花了許多時間和精力來督促落實這個方案。

當(dāng)時，山西煤炭的生產(chǎn)和調(diào)配是全國的重點，周恩來特別關(guān)心那里的情況，及時幫助他們解決困難。例如，山西在既搞糧食又搞煤炭的情況下，無法再從農(nóng)村抽調(diào)大批勞動力補充煤礦。周恩來聽說后，立刻從鐵道部所屬的一個工程局抽了兩萬人補充給山西的重點煤礦。當(dāng)他得知山西重點煤礦工人口糧中百分之三十的面粉無法保障時，在全國糧食極端困難的情況下，立刻從庫存中調(diào)出三千萬斤小麥給以支持。他呼吁中央有關(guān)部門要更多地支持和幫助山西。當(dāng)年在山西工作的池必卿十分感動地說：“這一切，都充分體現(xiàn)出周總理對經(jīng)濟調(diào)整中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵地方，不論在決策方面還是在執(zhí)行方面，都是直接負責(zé)，親自動手，有始有終，一抓到底的。”

中國國內(nèi)的困難到了什么程度？中國共產(chǎn)黨究竟有沒有能力戰(zhàn)勝這些困難？一時也成為國際上普遍關(guān)注和議論紛紛的問題。周恩來從廬山回到北京的第三天，會見英國陸軍元帥蒙哥馬利。蒙哥馬利對周恩來說：“西方有人說，中國現(xiàn)在正在走下坡路，人民在挨餓，他們要暴亂，中央的計劃也松弛，總之，一切都不很好。我們到中國來就是想看看這些情況。但是，我所看到的情況卻不能為那些說法提供證明。”他問周恩來：“西方人為什么要這么說，是中國有自然災(zāi)害，收成不好，便以為人民挨餓嗎？我想西方這樣說，唯一的理由是他們希望中國失敗。所以，他們就說中國失敗了。”周恩來回答說：“感謝你所做的觀察和對我們的稱贊。你在我們這里接觸了現(xiàn)實。我們欽佩你公正的判斷。當(dāng)然你看到的是好的一面，我們的工作也還有缺點，也許你沒有說，也許你還沒有發(fā)現(xiàn)。有缺點是任何工作中的正常現(xiàn)象。缺點是經(jīng)常會有的，是不可避免的。”這種客觀的態(tài)度，贏得了蒙哥馬利的尊重。周恩來表示完全同意和支持蒙哥馬利在陳毅宴請他的酒會上提出的三項基本原則。這三項基本原則是：大家都承認一個中國——中華人民共和國。承認兩個德國。一切地方的一切武裝部隊都應(yīng)當(dāng)撤退到他們自己的國土上去。

九月二十二日，周恩來再次會見蒙哥馬利，對他關(guān)心的問題一一做了回答。蒙哥馬利問：“五十年后，中國將會很強大，將擁有十億人口，那時，它想做些什么呢？”周恩來說：“我們將來的前途是共產(chǎn)主義社會，從我們?nèi)朦h的第一天起，我們就抱有這個理想。過去這只是一個模糊的理想，現(xiàn)在它還是一個理想，但是具體了一些，現(xiàn)在有了實現(xiàn)它的可能，但它還是遙遠的。”蒙哥馬利問：社會主義和共產(chǎn)主義的區(qū)別究竟在哪里？周恩來指出，它們的區(qū)別表現(xiàn)在生產(chǎn)關(guān)系上，也表現(xiàn)在生產(chǎn)力上。他說：

在建設(shè)社會主義的過程中，有很長一段時間有兩種所有制，一種是全民所有制，一種是集體所有制，此外還有一種是補充性質(zhì)的個人所有制，如小商小販或手工業(yè)者，或單獨的個人中醫(yī)診所。在分配方面，社會主義的分配原則是各盡所能，按勞分配，一個人能做什么就做什么，我們按他生產(chǎn)的價值進行分配，不勞不得，多勞多得，分配的形式是工資。勞動關(guān)系，在建設(shè)社會主義的長期過程中，將逐漸使領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系打成一片，發(fā)展平等的關(guān)系，就是長期的發(fā)展社會主義民主。這些工作做到最后，就自然而然地出現(xiàn)共產(chǎn)主義。到那時，城市和鄉(xiāng)村的界線沒有了，集體所有制變成全民所有制，也可能保留極少數(shù)個人所有制，不起決定作用。共產(chǎn)主義的分配原則是，各盡所能，按需分配，勞動關(guān)系更加平等。共產(chǎn)主義更發(fā)展時，甚至黨組織和國家組織也會逐漸消失，這是最高理想。那時，只會有經(jīng)濟組織，最平等，也還要有些行政機構(gòu)管理事務(wù)。但這需要物質(zhì)極大地豐富，比美國現(xiàn)在還要豐富，要有極大的后備力量，才能按需分配。在物質(zhì)基礎(chǔ)上所反映出來的精神生活也更高得多，人的自覺性更高，不僅沒有人剝削人，也沒有人欺壓人的現(xiàn)象，這才是理想的共產(chǎn)主義社會。這是我們現(xiàn)在所能設(shè)想的，將來我們的設(shè)想還會變化，比現(xiàn)在更具體、更好，這是下一代的事。

十月十五日，周恩來應(yīng)蘇共中央的邀請，率領(lǐng)中國共產(chǎn)黨代表團赴莫斯科參加蘇聯(lián)共產(chǎn)黨第二十二次代表大會。本來這次大會的中心議題是要通過蘇共的綱領(lǐng)，但是，從會議一開始，赫魯曉夫就把主要矛頭指向因持有不同意見而未受到邀請的阿爾巴尼亞，把社會主義國家內(nèi)部的矛盾再次公開暴露出來。這樣，周恩來在十九日的發(fā)言中，增加了強調(diào)社會主義國家內(nèi)部團結(jié)的內(nèi)容。周恩來指出：社會主義和國際共產(chǎn)主義運動的團結(jié)，是由共同理想和共同事業(yè)聯(lián)結(jié)起來的，是在共同斗爭中鞏固和發(fā)展起來的。維護這種團結(jié)是我們共產(chǎn)黨人的國際主義義務(wù)。兄弟黨、兄弟國家之間，如果不幸發(fā)生了爭執(zhí)和分歧，應(yīng)該本著無產(chǎn)階級國際主義的精神，平等和協(xié)商一致的原則，耐心地加以解決。周恩來著重地說：對任何一個兄弟黨進行不公平的片面指責(zé)，無助于團結(jié)，無助于問題的解決。把兄弟黨、兄弟國家之間的爭執(zhí)公開暴露在敵人面前，不能認為是馬克思列寧主義的鄭重態(tài)度。這種態(tài)度只能使親者痛，仇者快。中國共產(chǎn)黨真誠希望，有爭執(zhí)和分歧的兄弟黨，將會在馬克思列寧主義的基礎(chǔ)上，在互相尊重獨立和平等的基礎(chǔ)上，重新團結(jié)起來。周恩來的講話贏得全場大多數(shù)人的掌聲。看到主席臺上的赫魯曉夫等沒有鼓掌，“全場為之注目”, “赫魯曉夫面紅耳赤，表情沉重”。

會議期間，周恩來同赫魯曉夫等蘇共領(lǐng)導(dǎo)人進行了九個小時的會談，就斯大林問題、蘇阿關(guān)系和蘇共二十大等問題闡明了中國共產(chǎn)黨的立場和態(tài)度。他還就社會主義建設(shè)問題談了自己的意見。周恩來說：“每個國家，由于他們的具體情況不同，因此，他們在革命和建設(shè)中的做法也會有區(qū)別”, “但這不是說有幾條道路、幾個中心。道路只有一條，這就是十月革命的道路。不過具體做法可以不同，只要我們忠實于馬列主義而不是修正主義，則可以將馬列主義的普遍真理與各國的具體實踐相結(jié)合。中國革命的經(jīng)驗對國際共運來說有一定的參考意義，但是只是有參考意義。各國黨只有根據(jù)自己的條件，在馬列主義的基礎(chǔ)上，積累自己的經(jīng)驗，才能取得勝利”。周恩來還分別會見了胡志明、黎筍、金日成等兄弟黨領(lǐng)導(dǎo)人，在談話中批評赫魯曉夫的做法，強調(diào)兄弟黨之間在對敵斗爭中應(yīng)該互相支持，兄弟黨的內(nèi)部事務(wù)不能干涉，兄弟黨要保持內(nèi)部團結(jié)。

由于蘇共二十二大上出現(xiàn)的不正常狀況，中共中央決定由彭真代理中共代表團團長，繼續(xù)留在蘇聯(lián)參加這次大會，周恩來提前回國。周恩來向赫魯曉夫告別時說：“目前，我們國內(nèi)還很困難，去年遇到了那么大的災(zāi)荒，這一年我的頭發(fā)白了很多，這次一定要趕回去。”