第三節(jié) 政府在工業(yè)資本形成中的作用

一、政府參與工業(yè)化投資的多種方式

無論是突破傳統(tǒng)生產(chǎn)方式之后進(jìn)行工業(yè)化的西歐國家，還是邊進(jìn)行工業(yè)化、邊突破傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的西歐國家，政府都在工業(yè)資本形成中起過重要作用，而在后一類國家中，政府起的作用更大一些，也更突出一些。

政府在工業(yè)資本形成中所起的作用首先反映于立法方面。以法國和德國來說，中世紀(jì)后期的采礦曾經(jīng)比較興旺，但后來由于私人投資缺少法律的保護(hù)，私人礦業(yè)公司的發(fā)展受到了阻礙。這種情況當(dāng)時(shí)并未引起政府的注意，“只是到了18世紀(jì)和19世紀(jì)，法蘭西和德國先后修訂了礦業(yè)法律使得政治環(huán)境更利于私人資本家創(chuàng)業(yè)之后，兩國的礦產(chǎn)量才再一次出現(xiàn)迅速增長”。

西歐國家的政府在工業(yè)資本形成中的作用還反映于公司立法方面。大約在19世紀(jì)60年代中期，英國通過公司制度的立法“讓單個(gè)企業(yè)的管理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。從那時(shí)起，股份經(jīng)濟(jì)形成的道路就是敞開的”。德國比英國稍晚一些，即自1870年開始，有關(guān)股份公司組織的法律對公司機(jī)構(gòu)及其形成方法作了強(qiáng)制的規(guī)定，而1884年起又進(jìn)一步強(qiáng)化了這些規(guī)定，從而推動了德國大工業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

從具體的政府投資來說，西歐各國政府所起的作用，可以從物質(zhì)資本、人力資本和社會經(jīng)營資本三個(gè)方面來分析。

在物質(zhì)資本方面，政府直接投資于某些行業(yè)的工廠建設(shè)，包括軍事工業(yè)、新興行業(yè)和國內(nèi)不能自給的行業(yè)。這樣的工業(yè)企業(yè)是國有的或國家控股的。政府投資，政府參與經(jīng)營管理，是這些企業(yè)的特征。雖然這些企業(yè)中有不少后來又轉(zhuǎn)售給私人了，但不能否認(rèn)在工業(yè)化初期政府在這方面是起了重要作用的。

在人力資本方面，政府主要投資于教育，以提高國民素質(zhì)和培養(yǎng)各類專門人才，適應(yīng)工業(yè)化的需要。

最值得一提的是政府在社會經(jīng)營資本方面的作用。19世紀(jì)西歐各國的鐵路建設(shè)就是典型的例子。根據(jù)羅斯托的觀點(diǎn)，“在鐵路作為一種主導(dǎo)部門的地方，政府通常扮演重要的角色：作為最低收益率的保證人；通過補(bǔ)貼的方式，或直接提供資金，以及直接從事鐵路建設(shè)和運(yùn)行”。而且，政府對鐵路建設(shè)的參與或提供巨額津貼的時(shí)間相當(dāng)長，工業(yè)化前期都如此。也許只有英國是個(gè)例外。“在英國，私人市場力量決定鐵路網(wǎng)的形式和范圍，提供建造鐵路的必要資源?！?img alt="奇波拉主編：《歐洲經(jīng)濟(jì)史》第3卷《工業(yè)革命》，商務(wù)印書館，1989年，第264頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/D55EBC/12524713604438306/epubprivate/OEBPS/Images/52.png?sign=1754803818-ex9jKFlsncgfLo7bKVl1FG8VA2Iy2K2O-0-6f65afc13c32baebc0284878f371dbb9">而在法國和德國，建造鐵路需要的大量投資則靠政府籌集，“鐵路建造在技術(shù)上達(dá)到‘可行’的時(shí)機(jī)和鐵路對經(jīng)濟(jì)迅速增長的潛在重要性，勢必使它成為國家的一項(xiàng)新任務(wù)”。比利時(shí)和意大利則是另一種情況。19世紀(jì)30年代，比利時(shí)決定國家建設(shè)鐵路網(wǎng)；開始時(shí)允許私人投資修建鐵路，私有鐵路線從1850年的150公里左右增加到1870年的2，100公里。但1870年以后，比利時(shí)政府開始收購與國家競爭的私有鐵路。意大利與比利時(shí)相似，起初是允許私人投資者和國家一起建造鐵路的。1884年，意大利全國不到10，000公里的鐵路線中，國有鐵路占6，000公里。后來因私人經(jīng)營不善，國有鐵路收購了一部分私有鐵路。1905年，全國17，000公里的鐵路線中，國有鐵路占到15，000公里。

此外，在西歐各國工業(yè)化期間，政府都對城市建設(shè)和城市公用事業(yè)投入了資本，這些都構(gòu)成社會經(jīng)營資本的一部分。

二、政府用于工業(yè)化投資的資金來源

在西歐各國工業(yè)化過程中，政府用于工業(yè)化投資的資金主要有以下四個(gè)來源：

1. 發(fā)行國債；

2. 稅收；

3. 舉借外債；

4. 自然資源向資本的轉(zhuǎn)化（其中常用的是土地轉(zhuǎn)讓和采礦權(quán)的授予）。

先考察國債的發(fā)行。

國債的發(fā)行實(shí)際上是使居民的儲蓄從家藏的和存入銀行的一部分流入國庫，政府再把由此籌集的資金用于工業(yè)化建設(shè)。

然而，在當(dāng)時(shí)的一些國家，通過發(fā)行國債而籌集到的資金更多地是政府用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字，而財(cái)政赤字的增加主要不是由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)撥款，而是由于軍事開支浩大。因此，國債發(fā)行只是當(dāng)時(shí)政府用于工業(yè)化的資金來源之一，而不是主要來源。

可以舉英國工業(yè)化初期的國債收支為例。1827年，英國的國債總額是7.8億英鎊，當(dāng)年的國債負(fù)擔(dān)大約是2，900萬英鎊，幾乎占到英國財(cái)政支出5，600萬英鎊的一半以上。其余一半左右的開支是：陸海軍軍費(fèi)1，600萬英鎊，稅務(wù)征收費(fèi)將近400萬英鎊，剩下的不到700萬英鎊則用于文官薪俸、文職機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、給某些工業(yè)的津貼，以及根據(jù)國會特別條例的臨時(shí)支出。可見，給某些工業(yè)的津貼額在政府各項(xiàng)開支中所占比例是很小的。

再考察稅收。

在西歐各國工業(yè)化過程中，稅收同樣不是政府用于工業(yè)化的主要資本來源，而是來源之一，因?yàn)槎愂盏闹饕猛臼蔷S持國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，其中包括軍事支出。何況，在工業(yè)化剛開始時(shí)，政府的稅源十分有限，財(cái)政入不敷出，所以政府不可能用大筆稅收來資助工業(yè)企業(yè)。近代早期西歐經(jīng)濟(jì)的特征之一就是許多國家有持續(xù)的財(cái)政赤字。政府對土地征稅和對收入征稅，但“在征收和政治方面都充滿了困難”。對外貿(mào)易雖然是合適的征稅對象，但同樣遇到困難，因?yàn)楫?dāng)時(shí)“國家或城市商業(yè)政策的目標(biāo)，就是確保其在總的市場份額中占有盡可能大的比例，這就是國家所關(guān)心的事情”。政府還必須考慮，向?qū)ν赓Q(mào)易征稅，會不會引起其他國家的報(bào)復(fù)？會不會縮小本國在市場份額中的比例？這也是令政府為難的事。

稅收中是不是有一些被政府用于社會經(jīng)營資本的投入？這要根據(jù)不同國家在不同時(shí)期的具體情況而定。從資料上看，在工業(yè)化開始時(shí)，政府用于社會經(jīng)營資本的投入是不多的。用政府的錢來修鐵路、修公路、修港口等，在西歐某些國家，是工業(yè)化進(jìn)行到一定階段之后才出現(xiàn)的。

如果說政府利用稅收政策來資助本國工業(yè)企業(yè)，那么主要反映于政府的保護(hù)性政策方面。例如在英國工業(yè)化初期，為了保護(hù)本國的制造業(yè)，政府對制成品（如呢絨、絲綢、麻布、玻璃等）的進(jìn)口采取了征收進(jìn)口稅的政策。但這并非從增加財(cái)政收入的角度來考慮，“它們坦坦白白都是保護(hù)性質(zhì)的”。這就是政府對本國工業(yè)企業(yè)的支持。

關(guān)于外債和外資的考察。

在西歐各國工業(yè)化過程中，外債也是政府用于工業(yè)化的資本來源之一，但同樣不是主要的資本來源。有些西歐國家的政府在工業(yè)化時(shí)期舉借過外債，但外債的主要用途是非經(jīng)濟(jì)的，如購買軍火，彌補(bǔ)財(cái)政赤字等。即使有些外債同經(jīng)濟(jì)方面的用途有關(guān)，但那主要是用于穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)局勢，而不是用于工業(yè)建設(shè)。

外國投資在西歐國家的資本投入中所占比重很小。然而，外國投資是起作用的，這是因?yàn)?，“外資大多數(shù)進(jìn)入新的領(lǐng)域，而不是進(jìn)入傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)和城市建筑部門”。尤其重要的是，外資的進(jìn)入意味著一國外匯的增多，于是政府就可以利用得到的一部分外匯從國外購買機(jī)器設(shè)備或急需的原材料、燃料等。從這個(gè)意義上說，外資實(shí)際上所起的作用超過了外資在資本投入中所占比例及其規(guī)模。

關(guān)于外資問題，本章第五節(jié)中還將作進(jìn)一步的分析。

最后，讓我們考察一下自然資源向資本的轉(zhuǎn)化。

這也是工業(yè)化時(shí)期西歐國家的政府所采取的用于工業(yè)化建設(shè)的一個(gè)資本來源。政府可以有償?shù)剞D(zhuǎn)讓國有土地給申請者，也可以授予某一地區(qū)的采礦權(quán)給申請者，把由此得到的一部分資金用于工業(yè)項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管這種轉(zhuǎn)讓或授予當(dāng)時(shí)不是通過市場競爭方式進(jìn)行的，甚至只把這些土地或采礦權(quán)授予同政府官員有密切關(guān)系的申請者（主要是大公司），而政府官員還能從中得到大筆賄賂，從而引起社會的強(qiáng)烈不滿，但這畢竟是政府獲取資本的一種手段。

這種情況在西歐大陸國家比在英國更為常見，因?yàn)樵谟?，政府在?jīng)濟(jì)中所起的作用要比在西歐大陸國家小得多。但即使在英國，雖然工業(yè)化開始以后的運(yùn)河建設(shè)和鐵路建設(shè)主要由私人提供資金，并由私人投資者自己承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，但政府在自然資源向資本的轉(zhuǎn)化方面卻同樣發(fā)揮主導(dǎo)作用，即國有土地的轉(zhuǎn)讓由政府批準(zhǔn)，采礦權(quán)的授予也由政府批準(zhǔn)，此外，政府還為私人企業(yè)提供擔(dān)保，在某些場合政府也為運(yùn)河建設(shè)和鐵路建設(shè)提供一部分資本，這一情況不應(yīng)當(dāng)被忽視。同樣不應(yīng)忽略的是，政府幫助私營銀行，私營銀行再介入工業(yè)企業(yè)的創(chuàng)辦和經(jīng)營，從而政府間接地為私營大企業(yè)的資本形成起著重要作用。以19世紀(jì)的德國為例，“許多私營銀行家往往同某一法院或政府有密切的聯(lián)系。正如這些機(jī)構(gòu)在很大程度上依賴于自己的貸款人一樣，銀行家們也依賴政府的照顧和政府所給予的壟斷地位”。這種壟斷地位的給予，實(shí)際上所起的作用和銀行家的獲利程度，不亞于自然資源獨(dú)占權(quán)的授予，或者說，類似于重商主義時(shí)代政府授予海外貿(mào)易公司的特許經(jīng)營權(quán)。